国际博览
ＧＵＯＪＩＢＯＬＡＮ
美国土地管理政策演变及启示
□龙花楼 李秀彬
土地资源管理政策的演变以对农地管理为主线
美国土地资源管理政策自建国至今，经历了一个不断演变的过程。由于农地占美国土地的绝大部分，且农地政策的演变与非农用地政策的变化密切相关。因此，以农地管理政策的演变为主线，可将美国土地资源管理政策的变化划分为开发期、觉醒期、保护期和应变期几个阶段。
建国至２０世纪初的开发期（１７７６年至２０世纪３０年代）。美国独立时，国土仅从东部海岸线延伸至密西西比河，随后经过一系列殖民战争和购买，联邦政府所拥有的土地面积不断扩大。为了鼓励西部开发，１８６２年的宅地法免费为西部每个成年移民赠送１６０英亩土地，用于定居经营。１９世纪末、２０世纪初又出台了一系列对宅地法进行修改的法令，将赠送面积扩大到３２０英亩、６４０英亩。美国宪法将土地使用的管理权赋予各州，１９世纪２０年代，大多数州都将管理土地的权力下放给地方政府，这种广泛的权力下放几乎将决定权都交给了地方政府。
这一阶段以迅速且不加选择地处理公有土地而著称，期间大量的土地被转让，这些政策被标榜为维护自由民和中产阶级城市居民的利益，但实际上各方案的真正受益者多为投机分子、开发商和地方政府。
觉醒期（２０世纪３０年代至７０年代）。２０世纪初，美国城市人口十分密集，拥挤的城市使得人们广泛要求对土地使用加以严格管理，并将用途不能相容的土地隔开。分区制是美国控制土地使用最重要的一环，所有开发与发展管理计划几乎都使用分区制作为其管理手段。分区制也同时指明哪些地区是为了农地或农业使用而保留的。尽管如此，１９４０年到１９７０年的３０年间，美国的总居住面积还是增长了１倍，其中２／３位于郊区或非都市区，主要是占用农地和其他农村用地。
保护期（２０世纪７０年代至９０年代中期）。某些类型的土
地利用变更的不可逆性使得生物多样性、生态功能、独特的
土地资源、表土自然生产潜力丧失。此外，不恰当的土地利用方式带来环境污染和其他危害，促使美国政府采取积极的行动来管理土地资源。在保护自然资源环境方面，美国政府出台了一系列法规，以控制农用地向非农用地转换。开发权转让是新创的一种土地管理方式，可永久保护农地及重要生态区，能够促使开发活动集中到预定地点，并通过经济手段使土地拥有者得到补偿。为了保护农地，政府通常会采用购买开发权，在交易中付给地主非农开发价值与农业用途之间的差额，一旦购买开发权后，该土地只限于农用。 应变期（２０世纪９０年代中期至今）。农村土地利用与城市及建成区土地利用两者之间存在明显的分歧。农地的数量是否能够满足国内预期的需求？根据动荡的货币汇率和全球贸易格局很难作出评价。针对农村土地的公共政策，其关键目标应是保护资源的生产潜力以满足未来国内需求。不可逆转的农村土地用途变更是对目前多变经济环境的一种正常响应。城市土地的空间扩展不可避免地会造成农地的丧失。现阶段，来自农业和农民的压力以及日趋高涨的保护生态环境的呼声，使政府不得不重新考虑保护农地及其他自然资源、公众健康安全和福利的重要性和必要性。
对土地资源的管理从重开发到重保护，强调政策的灵活性
从美国政府２００多年来土地资源政策和法令的变化可以看出以下特点。
由重开发转为重保护。从建国至２０世纪初的开发期，美国掠夺式的资源利用方式给西部脆弱的生态环境施加了很大压力，这使联邦的土地政策开始注意自然资源的节省和保护。２０世纪初，西部大片土地被划为国家森林，使其免遭开垦，同时对干旱草场的载畜量进行控制。２０世纪３０年代以来，全国开始注意广泛的生态环境保护并陆续出台了一系列
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河南国土资源 ２００６／１１
政策法令。
重视农地保护。自２０世纪６０年代以来，政府就一直注意城市化过程中的农地保护问题。７０年代和８０年代，对用于生产食物和纤维的国有土地资源的关注程度逐渐增强。针对生产性的农地向城市用地和其他不可逆转的用途转变，以及因水和风的侵蚀导致的表土损失，１９８１年的农地保护法特别强调了对农地的保护。与农地保护有关的法规政策的应用明显减慢了一些州的优质农田向非农用途转变的速度。 强调政策的灵活性。美国宪法将土地使用的管理权赋予各州，在宪法约束下，美国各州可根据各自自然和财政资源、政治、实际需求而制定处理土地利用问题的方法，这样美国在土地资源管理政策上具有很大的灵活性。在农地保护
方面，不同区域公众的干预程度各不相同，农地用途变更存
在着区域差异。例如，新纽约州可从佛罗里达或密西西比河
三角洲获得新的耕地，因而在农地保护方面要求不很严格。然而，依靠需大量资金技术投入的边际土地来替代优质耕地
以维持可行的地方农业经济并非良举。可见政策过于灵活，
土地资源管理权力下放过多也存在弊端。
重视市场手段在土地资源管理中的应用。美国联邦土地
资源的管理和利用体系是行政与市场配置土地的混合体系。从土地资源进入市场的过程来看，要经过计划、环境影响评价、经济评估、司法审查和公众参与等一系列复杂的程序。其中的市场手段主要体现在建立明确的私人使用权和要求使用者支付合理的市场价值两个方面。联邦土地上的各种资源使用权（如森林采伐、放牧和采矿权等），一般是在国会和联
邦法律控制下，由土地管理局和森林服务局等行政机关通过竞标方式，出售或出租给私人使用者。法律上通常要求，使用公共土地及资源时要支付合理的市场价值，主要通过竞标或经济评估确定。
美国土地管理政策的不足之处
自１９５０年起，美国人口迁移出现扩散的趋势。主要表
现是建成区的低密度蔓延，代价是土地资源的不合理利用与浪费。１／３的农田被占用，森林、环境敏感地区和文化遗址也受到伤害。据预测，到２０１０年由于蔓延发展而造成的对汽车使用的依赖将使污染源的水平比１９８９年高３０％。由此可见，美国在土地资源管理政策方面存在不少问题。 管理权力下放太多。美国宪法将土地使用的管理权赋予各州，大多数州又将管理土地使用的大部分权力下放给地方政府，这种广泛的权力下放几乎将决定权都交给了地方政府，使得州里缺乏实质性指导，在地方利益的驱使下，难免造成破坏性的土地开发。
应用的市场手段不完备。美国联邦的土地管理，在有关行政机构计划和管理过程中，受政治和行政干扰，私人使用权有时并不够明确，通常是可以谈判的。竞标的法律规定不彻底，并没有得到全面实施。法律要求使用联邦土地及资源要支付合理的市场价值，但同时也规定了法律上适用的另行
规定。国会在联邦土地及资源管理上无限制权力，行政机构
上很大的自由裁量权和复杂的法律与行政规定，造成游说和寻租的空间，限制了市场的有效运作。此外，主张耕地保护者往往忽视价格因素和生产效率，缺乏基于市场手段的耕地保护机制。
管理机构繁多且政策持续性差。涉及到美国土地资源管理的机构很多，各机构管理政策和程序不一，阻碍了土地资源的有效管理。美国的土地资源政策大多成型于对食物和住房的关注以及投机私人企业在政治上的支持。机构重叠、权力分散、条例繁多，难以保证土地资源政策的系统性，且随着总统和国会的选举换届及国会议员为自己选区利益的追求，致使联邦土地资源政策持续性差。
管理过程中多短期目标而少长远规划。纵观２００多年来的美国土地政策，往往是在出现某一个土地利用问题之后，就出台相应的土地政策，该政策对今后长期的影响及其与其他有关政策之间如何衔接，往往考虑得不够。政策启示 虽然美国与中国在资源状况和土地所有制上有很大区
别，但美国在土地资源管理方面的经验和教训很值得我国借鉴。
根据以上分析，笔者认为，目前我国土地资源管理政策上应注意以下几点：
西部大开发战略中生态环境建设目标的实现，关键是如何减少依赖大田农业为主的人口数量，以缓解水土资源的压力。美国的教训表明，这类地区大田农业的开发，将以来来政府沉重的财政负担为代价。
耕地保护应以土地农业生产能力的保护为核心。在美国，耕地数量是否足够以及是否需要各级政府通过公共政策来保护高质量农地的争议持续了３０多年。这一争议暴露了一个关键问题，即有关耕地数量和质量的信息十分有限。而这些信息，尤其是综合数量与质量的合适指标和数据，对于评估食物安全，进而解决争议至关重要。这一问题在我国同样存在，因而，应加强这方面的科研与监测工作。
土地管理政策应具有持续性、多尺度性和适当的灵活性。政策的持续性可使土地利用者少短期目标而多长远规划。可考虑延长农村土地的承包期，以促使农民对土地进行长期投入并高效合理利用。制定政策时应注意地方、区域、国家乃至全球尺度上同一问题的表现，即全方位地考虑土地资源的合理配置。在报经政府批准的前提下，可允许一些省市根据其特殊的资源情况、经济社会发展水平、以及实际需求制定一些处理土地利用问题的方法，以增强政策的灵活性。 在加强国家宏观调控的前提下，土地资源管理应充分运用市场手段。应尽可能地运用市场竞标等公开的市场运作方式分配和转让土地使用权，确定价格，避免行政分配和定价，并防止土地配置中导致国有资产流失的腐败行为发生。运用市场手段健全城市和乡村土地的流转机制，提高土地利用效率。
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土地资源管理政策的演变以对农地管理为主线
美国土地资源管理政策自建国至今，经历了一个不断演变的过程。由于农地占美国土地的绝大部分，且农地政策的演变与非农用地政策的变化密切相关。因此，以农地管理政策的演变为主线，可将美国土地资源管理政策的变化划分为开发期、觉醒期、保护期和应变期几个阶段。
建国至２０世纪初的开发期（１７７６年至２０世纪３０年代）。美国独立时，国土仅从东部海岸线延伸至密西西比河，随后经过一系列殖民战争和购买，联邦政府所拥有的土地面积不断扩大。为了鼓励西部开发，１８６２年的宅地法免费为西部每个成年移民赠送１６０英亩土地，用于定居经营。１９世纪末、２０世纪初又出台了一系列对宅地法进行修改的法令，将赠送面积扩大到３２０英亩、６４０英亩。美国宪法将土地使用的管理权赋予各州，１９世纪２０年代，大多数州都将管理土地的权力下放给地方政府，这种广泛的权力下放几乎将决定权都交给了地方政府。
这一阶段以迅速且不加选择地处理公有土地而著称，期间大量的土地被转让，这些政策被标榜为维护自由民和中产阶级城市居民的利益，但实际上各方案的真正受益者多为投机分子、开发商和地方政府。
觉醒期（２０世纪３０年代至７０年代）。２０世纪初，美国城市人口十分密集，拥挤的城市使得人们广泛要求对土地使用加以严格管理，并将用途不能相容的土地隔开。分区制是美国控制土地使用最重要的一环，所有开发与发展管理计划几乎都使用分区制作为其管理手段。分区制也同时指明哪些地区是为了农地或农业使用而保留的。尽管如此，１９４０年到１９７０年的３０年间，美国的总居住面积还是增长了１倍，其中２／３位于郊区或非都市区，主要是占用农地和其他农村用地。
保护期（２０世纪７０年代至９０年代中期）。某些类型的土
地利用变更的不可逆性使得生物多样性、生态功能、独特的
土地资源、表土自然生产潜力丧失。此外，不恰当的土地利用方式带来环境污染和其他危害，促使美国政府采取积极的行动来管理土地资源。在保护自然资源环境方面，美国政府出台了一系列法规，以控制农用地向非农用地转换。开发权转让是新创的一种土地管理方式，可永久保护农地及重要生态区，能够促使开发活动集中到预定地点，并通过经济手段使土地拥有者得到补偿。为了保护农地，政府通常会采用购买开发权，在交易中付给地主非农开发价值与农业用途之间的差额，一旦购买开发权后，该土地只限于农用。 应变期（２０世纪９０年代中期至今）。农村土地利用与城市及建成区土地利用两者之间存在明显的分歧。农地的数量是否能够满足国内预期的需求？根据动荡的货币汇率和全球贸易格局很难作出评价。针对农村土地的公共政策，其关键目标应是保护资源的生产潜力以满足未来国内需求。不可逆转的农村土地用途变更是对目前多变经济环境的一种正常响应。城市土地的空间扩展不可避免地会造成农地的丧失。现阶段，来自农业和农民的压力以及日趋高涨的保护生态环境的呼声，使政府不得不重新考虑保护农地及其他自然资源、公众健康安全和福利的重要性和必要性。
对土地资源的管理从重开发到重保护，强调政策的灵活性
从美国政府２００多年来土地资源政策和法令的变化可以看出以下特点。
由重开发转为重保护。从建国至２０世纪初的开发期，美国掠夺式的资源利用方式给西部脆弱的生态环境施加了很大压力，这使联邦的土地政策开始注意自然资源的节省和保护。２０世纪初，西部大片土地被划为国家森林，使其免遭开垦，同时对干旱草场的载畜量进行控制。２０世纪３０年代以来，全国开始注意广泛的生态环境保护并陆续出台了一系列
４６
河南国土资源 ２００６／１１
政策法令。
重视农地保护。自２０世纪６０年代以来，政府就一直注意城市化过程中的农地保护问题。７０年代和８０年代，对用于生产食物和纤维的国有土地资源的关注程度逐渐增强。针对生产性的农地向城市用地和其他不可逆转的用途转变，以及因水和风的侵蚀导致的表土损失，１９８１年的农地保护法特别强调了对农地的保护。与农地保护有关的法规政策的应用明显减慢了一些州的优质农田向非农用途转变的速度。 强调政策的灵活性。美国宪法将土地使用的管理权赋予各州，在宪法约束下，美国各州可根据各自自然和财政资源、政治、实际需求而制定处理土地利用问题的方法，这样美国在土地资源管理政策上具有很大的灵活性。在农地保护
方面，不同区域公众的干预程度各不相同，农地用途变更存
在着区域差异。例如，新纽约州可从佛罗里达或密西西比河
三角洲获得新的耕地，因而在农地保护方面要求不很严格。然而，依靠需大量资金技术投入的边际土地来替代优质耕地
以维持可行的地方农业经济并非良举。可见政策过于灵活，
土地资源管理权力下放过多也存在弊端。
重视市场手段在土地资源管理中的应用。美国联邦土地
资源的管理和利用体系是行政与市场配置土地的混合体系。从土地资源进入市场的过程来看，要经过计划、环境影响评价、经济评估、司法审查和公众参与等一系列复杂的程序。其中的市场手段主要体现在建立明确的私人使用权和要求使用者支付合理的市场价值两个方面。联邦土地上的各种资源使用权（如森林采伐、放牧和采矿权等），一般是在国会和联
邦法律控制下，由土地管理局和森林服务局等行政机关通过竞标方式，出售或出租给私人使用者。法律上通常要求，使用公共土地及资源时要支付合理的市场价值，主要通过竞标或经济评估确定。
美国土地管理政策的不足之处
自１９５０年起，美国人口迁移出现扩散的趋势。主要表
现是建成区的低密度蔓延，代价是土地资源的不合理利用与浪费。１／３的农田被占用，森林、环境敏感地区和文化遗址也受到伤害。据预测，到２０１０年由于蔓延发展而造成的对汽车使用的依赖将使污染源的水平比１９８９年高３０％。由此可见，美国在土地资源管理政策方面存在不少问题。 管理权力下放太多。美国宪法将土地使用的管理权赋予各州，大多数州又将管理土地使用的大部分权力下放给地方政府，这种广泛的权力下放几乎将决定权都交给了地方政府，使得州里缺乏实质性指导，在地方利益的驱使下，难免造成破坏性的土地开发。
应用的市场手段不完备。美国联邦的土地管理，在有关行政机构计划和管理过程中，受政治和行政干扰，私人使用权有时并不够明确，通常是可以谈判的。竞标的法律规定不彻底，并没有得到全面实施。法律要求使用联邦土地及资源要支付合理的市场价值，但同时也规定了法律上适用的另行
规定。国会在联邦土地及资源管理上无限制权力，行政机构
上很大的自由裁量权和复杂的法律与行政规定，造成游说和寻租的空间，限制了市场的有效运作。此外，主张耕地保护者往往忽视价格因素和生产效率，缺乏基于市场手段的耕地保护机制。
管理机构繁多且政策持续性差。涉及到美国土地资源管理的机构很多，各机构管理政策和程序不一，阻碍了土地资源的有效管理。美国的土地资源政策大多成型于对食物和住房的关注以及投机私人企业在政治上的支持。机构重叠、权力分散、条例繁多，难以保证土地资源政策的系统性，且随着总统和国会的选举换届及国会议员为自己选区利益的追求，致使联邦土地资源政策持续性差。
管理过程中多短期目标而少长远规划。纵观２００多年来的美国土地政策，往往是在出现某一个土地利用问题之后，就出台相应的土地政策，该政策对今后长期的影响及其与其他有关政策之间如何衔接，往往考虑得不够。政策启示 虽然美国与中国在资源状况和土地所有制上有很大区
别，但美国在土地资源管理方面的经验和教训很值得我国借鉴。
根据以上分析，笔者认为，目前我国土地资源管理政策上应注意以下几点：
西部大开发战略中生态环境建设目标的实现，关键是如何减少依赖大田农业为主的人口数量，以缓解水土资源的压力。美国的教训表明，这类地区大田农业的开发，将以来来政府沉重的财政负担为代价。
耕地保护应以土地农业生产能力的保护为核心。在美国，耕地数量是否足够以及是否需要各级政府通过公共政策来保护高质量农地的争议持续了３０多年。这一争议暴露了一个关键问题，即有关耕地数量和质量的信息十分有限。而这些信息，尤其是综合数量与质量的合适指标和数据，对于评估食物安全，进而解决争议至关重要。这一问题在我国同样存在，因而，应加强这方面的科研与监测工作。
土地管理政策应具有持续性、多尺度性和适当的灵活性。政策的持续性可使土地利用者少短期目标而多长远规划。可考虑延长农村土地的承包期，以促使农民对土地进行长期投入并高效合理利用。制定政策时应注意地方、区域、国家乃至全球尺度上同一问题的表现，即全方位地考虑土地资源的合理配置。在报经政府批准的前提下，可允许一些省市根据其特殊的资源情况、经济社会发展水平、以及实际需求制定一些处理土地利用问题的方法，以增强政策的灵活性。 在加强国家宏观调控的前提下，土地资源管理应充分运用市场手段。应尽可能地运用市场竞标等公开的市场运作方式分配和转让土地使用权，确定价格，避免行政分配和定价，并防止土地配置中导致国有资产流失的腐败行为发生。运用市场手段健全城市和乡村土地的流转机制，提高土地利用效率。
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