【摘要】 我国基层群众自治性组织的设立是为了方便群众管理自己事务，充分发挥和调动人民群众积极性;与此同时，我党也在积极开展群众工作，在基层群众自治组织中发挥党和领导干部的指导作用，不断与人民群众建立亲密联系。我党无论是在基层群众自治制度中还是在党的实践工作中，都进行了为人民服务、保障人民群众利益的积极探索，取得了令人满意的成绩。当然，我们也要清醒地看到群众工作仍面临很多问题，十八届四中全会的精神及内涵则为我们提供了解决问题的方向，以便我党更好地为人民服务、保障人民群众的权益。 【关键词】群众自治 群众工作 党的领导 权利保障 一、我国基层群众自治制度为党的群众工作探索奠定了基础 （一）我国基层群众自治制度的涵义 胡锦涛同志在十七大报告中指出：“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这是第一次将“基层群众自治制度”明确写入我党代表大会报告中，确立其在我国政治制度中的地位，并继人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及民族区域自治制度之后被纳入中国特色的政治制度范畴之内。毋庸置疑，这是我党在社会主义民主与法治的进程中所作出的一个重大决策，突出强调了基层群众自治制度在我国政治制度上的重要地位;同时也以更加直观的方式赋予群众自治的权利，以政治权利的参与来保障我国公民的基本权益，不断推进我国的法治化进程。 作为我国特色政治制度之一的基层群众自治制度拥有丰富的含义。基层群众自治制度，是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度[1]。尽管基层群众自治制度正式成为我国特色政治制度之一的时间较短，但事实上我国早以根本法的形式确定其地位及其自治的两种途径，我国《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”我国的基层群众自治制度由如下内容构成[2]。 村民自治制度，即村民委员会制度。根据《村民委员会组织法》的规定，可以知道村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;其目的是为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设;工作职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。[《村民委员会组织法》（2010年版）第1～2条]城市居民自治制度，即居民委员会制度。根据《居民委员会组织法》的规定，可以知道居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织;其目的是为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展;工作任务是：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;（三）调解民间纠纷;（四）协助维护社会治安;（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;（六）向人民政府或者它的派出机构反映居民的意见、要求和提出建议。[《居民委员会组织法》（1989年版）第1～3条。] 我党自建国以来不断发展和探索有关群众自治制度的内容，在保持其基本内涵的同时，不断在法治化和民主化进程中完善其内容、丰富其形式，充分发挥群众治理自身事务的积极性，方便群众参与国家政治生活，提高群众的政治思想觉悟，为我国人民充分行使当家做主的权利奠定了坚厚的群众基础。 （二）党的群众工作的涵义 自我党建党之初，就与群众有着密切的关系，不断发展群众工作的内涵与形式，逐渐形成具有中国特色社会主义的群众工作态度与方式。可以说，中国共产党九十多年的奋斗史就是一部不断实现人民群众利益的历史[1]。所谓群众工作，泛指动员群众、组织群众为特定目标而努力的过程。群众工作有狭义与广义之分。从狭义上讲，党的群众工作特指专门机构、人员动员与组织群众，实现特定目的，如战争年代曾有过民运部、群工部等;从广义上讲，群众工作蕴含于党的工作的方方面面，贯穿于权力运作全过程[2]。 我党十八大报告明确指出：“任何时候都要把人民利益放在第一位，始终与人民心连心，同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进。”党始终坚持群众利益至上，注重解决群众的实际困难，回应群众的利益诉求，党的群众工作不断开创新的局面，取得了一系列新成果，为实现执政、巩固执政奠定了坚实的群众基础[3]。 党的群众工作主要包括以下几个方面：（1）培训群众和帮助群众。培训群众是党的群众工作的重要内容;帮助群众是党的群众工作的根本目的。（2）宣传群众和组织群众。宣传群众是提高群众觉悟的重要方式;组织群众是凝聚群众力量的根本途径。（3）教育群众和引导群众。用科学理论教育和引导群众，提高群众的理论水平;用党的基本路线教育和引导群众，增强群众的政治水平;用社会主义思想道德教育和引导群众，提高群众的道德品质;用社会主义民主教育和引导群众，提高群众的民主意识;用社会主义法制教育和引导群众，提高群众的法制观念。[4] 党的群众工作是我党保持与人民群众密切联系的基本方式，体现出我党对群众的关怀和对群众工作的重视。在新的历史条件下，我党不断调整和丰富群众工作的内容，始终坚持群众利益至上，通过实际行动来切实保障群众的根本利益，使群众真正能享受到当家做主带来的成果。 （三）我国基层群众自治制度与党的群众工作的关系 党的十八大报告指出：“只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地;只有居安思危、勇于进取，党才能始终走在时代前列。”我国的基层群众自治制度主要包括居民委员会制度、村民委员会制度，这些基本制度的确立，都反映出我国法律为实现群众自治而构建的制度基础，使群众自治有了制度上的保障。我国的基层群众自治与人民群众的切身利益密切相关，能够直接反映人民群众的利益诉求[5]。而基层群众自治制度的充分发挥是党的群众工作的一个最为重要的方面：以制度的方式保障群众的利益是党的群众工作得以顺利开展的基本前提;同时，党的工作的开展也丰富了我国基层群众自治制度的内容，使其在工作内容不断创新的情况下完善基层群众自治制度的理念。通过基层群众自治制度和党的群众工作的有机结合，使我党永葆生机，人民群众利益充分保障;拥有庞大的群众基础作为后盾也使我国在世界舞台上扮演愈加重要的角色。 二、我党在基层群众自治制度和群众工作探索中遇到的问题 （一）我党对基层群众自治制度和群众工作进行了积极的探索 1. 形成了体现马克思主义唯物史观的群众观点的探索 在长期的革命、建设、改革和发展的历史进程中，我党不仅确立及完善了基层群众自治制度的方式，而且还在不断的历史发展中积累了大量的群众工作的生动经验，我党已经形成并提炼出鲜明的具有我国特色的关于群众的根本观点。我党始终以马克思主义唯物史观为指导思想来确定基层群众自治制度的确立基础以及群众工作的开展方向。 刘少奇在1945年5月召开的党的七大所作的《关于修改党章的报告》中，对党的群众观点第一次做了集中的阐述：“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切，就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。”[6]除了党的文件中体现出群众观点的内涵，我国基层群众自治制度也充分贯彻了党的群众观点的思想。比如《村民委员会组织法》第4条的规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《居民委员会组织法》第11条规定：“居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令”;第12条规定：“居民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，热心为居民服务。”无论从党的政策文件中还是从我国的法律制度上看，党的群众观点充分体现了马克思主义的历史唯物主义基本原理，深刻阐明了工人阶级政党同群众的根本关系，明确规定了正确处理党同人民群众关系的立场、方法和作风，是中国共产党运用马克思主义原理同中国革命、建设实践相结合的重要理论成果，是党做好群众工作的思想基础。[1] 2. 对基层群众自治制度和党的群众工作相结合的探索 党的群众路线是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”[2]。通过对基层群众自治制度的贯彻实施，体现出党的群众工作走出了具有中国实践特色的群众路线。《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》都是群众工作得以顺利进行的制度保障，经过多年的发展，我们已经积累了大量的有关群众工作的实践经验，不断丰富群众路线的内容。 “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，因此，村民委员会首先是群众自治的一种形式，从法理上讲，村民自治是一种人民群众自治形式，即由农村人民群众依法办理自己的事情[3]。这是党的群众工作开展的一个重要的形式，也是充分发挥了群众自治的能力，调动了群众工作的积极性、创造性，为我国的社会稳定及长治久安提供了一个基础性的群众自治的方法。其次，村民委员会直接民主在我国法律制度体系内的具体运用。村民自治的相关国家法律制度对村民群众直接参与本村公共事务的决策与管理权利作了具体规定，贯穿了直接民主的精神[4]。群众对直接民主的运用，保证了其对国家政治生活的参与权，有利于维护其自身合法权益和合理诉求，构建与政府的合理对话机制，反应其对政治权利的基本要求。群众直接民主的运用，保证了党的群众工作得以顺利开展，群众权利得以行使，党的领导得以贯彻。最后，村民自治制度对普遍平等的价值观的阐释。这主要体现在村民群众有平等的选举权与被选举权，而且拥有平等的决策权和管理权。这就在党的群众工作开展上，群众之间不会有隔阂，彼此拥有平等的政治权利与话语权。在平等的机制上进行村民自治与群众工作的开展，这也是群众参与自治的权利保障。同样，居民委员会制度也在以上各方面展现出与党的群众工作的结合。 基层群众自治制度为人民群众直接行使各项民主权利、对基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治提供了一个最基础的平台[5]。这些立场、观点和方法内在地、有机地联系在一起，构成了我们党的群众路线。党的群众路线是中国共产党在与人民群众共同战斗的历史实践中总结出来的，是党的事业不断取得胜利的重要法宝，也是党始终保持生机和活力的重要源泉。[6] （二）我党在基层群众自治制度和群众工作探索中遇到的问题 我党对基层群众自治制度和群众工作进行了积极的探索，无论在理论上还是实践上都积累了大量的经验，为我国群众自治制度的发展和群众工作的开展奠定了良好的基础。但我们要清醒地认识到，尽管有关群众工作进行得较为顺利，但在实际操作中仍然遇到了很多问题，有些问题是早已存在，有些问题则是在探索中遇到的新的问题。本文将主要介绍列举以下几种问题。 早期宣传的无私奉献的理念与“私有财产不受侵犯”观念的冲突。这是群众思想观念转换过程中出现的冲突问题，这种思想观念的剧烈转变也会在某种程度上影响群众工作的有效展开。在早期，我国长期宣传的是无私奉献的社会交往理念，当然这也与我国的社会主义性质有关。我国的经济形式主要有国有经济、集体经济、个体经济、私营经济和混合所有制经济，其中以国有经济为主导，这就与我国倡导的无私奉献的理念相吻合。与此同时，无论是居民委员会还是村民委员会，它们都只存在于居住地区范围的基层社区。它们都没有上级组织，更没有全国性、地区性的统一组织。不像工会、共青团、妇联、残联等群众团体，除有基层组织外，还有上级的地区性组织和全国性组织。[7]因此，在居民委员会和村民委员会这样的自治组织中，群众的交往较为普遍和亲密，这样频繁和互助的交往在早期还是能很好地贯彻无私奉献的理念的，但是随着改革开放的推进，《宪法》最终将“私有财产不受侵犯”写了进去，这就更加强调对个人利益的保障，让个人去追求自己的利益。这样的“自我利益”的观念与“无私奉献的为公利益”的理念产生了冲突，这种冲突的产生会使群众更倾向于对自己利益的维护，不利于群众工作的开展。 经济的发展使贫富差距拉大，有一部分群众保障不足。如果说上一个问题体现出的是思想观念上的冲突的话，那么现在这个问题体现的就是对群众物质上保障的缺乏。随着改革开放的不断推进，先富起来的那部分人越来越富，他们并没有充分带动剩下的人共同富裕，仍有很多人没有享受到改革开放的丰富成果，依旧生活在水深火热之中。1993年，邓小平曾指出：“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。”[8]在居民委员会和村民委员会的建设和发展中，也会遇到贫富差距的问题，这种贫富差距的问题不能够妥善解决，可能会造成仇富心理的产生，容易引发一些社会矛盾。经济增长的成果并没有让所有人都受益，而是出现了日益拉大的收入差距和贫富悬殊问题。在这种情况下，一些人对当前我国社会分配制度的公平性产生了疑虑，尤其是在底层民众中出现了强烈的不满情绪。[1]无论在城市中的居民委员会中还是在农村的村民委员会里，都有生活贫困的底层民众，如果不能及时有效地解决贫富差距的问题，势必会影响群众工作的顺利进行，甚至会造成不稳定的社会秩序。 官僚主义、形式主义作风严重，损害了党的群众基础。近几年社会上频发群体性事件，究其原因就是部分执政者漠视广大群众利益，在群众利益受到损害的时候，非但没有保护这些人的利益，反而掩盖事实真相、利用行政权力维护少数人的既得利益，权益受到损害的老百姓无法通过正常合法的途径来表达自己的诉求，维护自己的权益，于是会对基层政府和一些干部产生不满，当这种不满长期积聚达到一定程度时，一个小小的导火索就会引燃这种不满，矛盾迅速激化，最终导致难以掌控的群体性事件发生。[2]当然，的确有一部分党员把“为人民服务”的理念抛到了脑后，这也与上文提到的由无私奉献的理念转换到“私有财产不受侵犯”的观念有关，他们的思想上也受到了上述冲突的影响，并滋生了一些不良作风，不把群众的利益放在首位，失去了与群众联系的机制，让群众对其失望。同时，在基层群众自治性组织中，有的组织者在群众利益受到损害时，在执政者的官僚主义与形式主义的压力下未能代表群众利益与执政者进行沟通与交涉，及时维护群众的利益，使基层群众自治制度失去了其群众性，群众工作的开展流于形式。这些都与群众的愿望背道而驰，严重损害了党的群众基础，影响了党和政府的形象，损伤了执政党和人民群众的血肉联系，阻碍了党的政治优势的发挥[3]。 当然，我党在基层群众自治制度和群众工作的探索中还遇到了其他问题，比如：党员贪污腐败的问题，党员干部素质及执政能力亟需提高的问题，如何完善网络媒体下民意的表达问题等等，这些问题都会影响群众工作的顺利开展以及党的群众基础。 三、针对基层群众自治与党的群众工作中出现问题的对策建议 我党在新形势下积极探索基层群众自治制度的建设和群众工作的完善，在这期间党员发挥了带头模范的作用，在基层自治组织中发挥了先锋作用，使基层群众能够发挥管理自己事务的积极性和主动性，加强了党与人民群众的联系。我党在十八届四中全会报告中也强调了“提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国……只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进”。就是在这样的环境下，党的群众工作得以顺利展开，确保了共产党的领导地位以及不断维护人民群众的利益。然而，群众工作的开展总会遇到实际操作的问题，为了群众工作的顺利开展以及群众利益的保障，我们需要解决现实中存在的问题。 十八届四中全会为我党解决现实中存在的问题提供了指导思想：“推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。完善立体化社会治安防控体系，保障人民生命财产安全……推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。”具体来说，有如下建议。 （一）以《宪法》为基础，强调“人权观念” 我国《宪法》第33条规定：“国家尊重和保障人权”，这就以基本法的形式明确表明了我国对于人民群众的人权保障。在十八大报告中有关司法改革的部分也明确表明完善人权司法保障制度：“国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。”因此，居民委员会和村民委员会在进行自治时，要充分注重群众的人权保障，当其人权受到侵犯时，要及时维护其权益，发挥基层群众自治制度的功能;在其他群众工作展开的过程中，也要强调对人权的保障，树立“人权观念”，减少对人民群众权益的侵害。当执政者时刻树立“人权观念”，建立与群众的血肉联系时，群体事件的发生就会有所减少。 （二）完善和发展基层群众自治制度 为了群众工作的顺利开展以及充分发挥基层群众自治制度的作用，首先要做的就是不断提高居民委员会和村民委员会干部的自身素质。这就要求在选拔群众干部时，要选拔具有专门知识且具有较好职业道德的人才来从事居民委员会和村民委员会的各项工作，使其能够真正为群众工作，维护群众利益。当然，也要对现任干部进行思想上的教育和业务上的培训，使他们能够不断适应新形势下的群众工作。其次是要增加居民委员会和村民委员会的经费来源。这是保障基层群众自治制度得以存在的物质基础。居民委员会和村民委员会要积极发展第三企业、村办企业，提高组织的收入来源，不断壮大基层群众自治性组织的经济基础，改善其工作条件，稳定干部的思想，努力实现农村共同致富奔小康的奋斗目标。[4]最后要充分发展基层群众自治组织的民主。这是我国建设法治社会的要求，要贯彻依法治国的基本方略，完善我国的基层民主。这需要进一步完善我国群众实行民主权利的法律法规，使其权利做到有法可依;并要加强人民群众的法治教育，使群众能够知法懂法守法，能够运用法律武器来维护自身合法权益;国家也要积极营造发展基层民主的环境，打击破坏基层民主的各种方式，切实维护基层民主发展的健康环境。 （三）不断加强和完善群众的权利保障和物质保障 在强调“人权保障”的同时，也要建立相应的有关保障人权的权利体系，使人民群众能够具体享有“看得见”的权利，并在享受权利的同时没有后顾之忧，这就需要相应的权利保障机制，在其权利未得到充分行使或者受到侵害的时候能够得到社会上或者国家的救济。这样“人权保障”才不是只存在于纸面上的“摸不着”的权利，它有自己的权利体系和救济体系。基层群众自治性组织就是一个可以充分发挥群众自主性和积极性管理自己事务的组织，在这样自治性的组织里，人民群众可以行使自治权，参与管理组织事务，并在权利受到侵害时，可以通过基层自治性组织渠道主张自己的权利，这样权利运行和权利保障同时存在，有关群众工作便能有效顺利展开。这样无论对于人民群众权利的保障，还是干部群众工作的展开，都是一种较为理想和流畅的方式。在权利得以保障的同时，也要注重对人民群众物质的保障。贫富差距拉大，物质资料分配的不均对人民群众的生存和生活都会造成影响，甚至会造成社会的不稳定，那么在国家层面上要通过宏观调控这根杠杆来重新合理分配现有的物质资料，而在某些收入方面加强富人的税收，削减贫富之间的差距，给予基层群众更多的就业机会和基本生活资料的保障，降低基层群众的不满情绪;同时也要做好基层群众的工作，对于具有特殊困难的基层群众给予基本物质生活的保障，更多的是鼓励和刺激人民群众争取就业机会，通过自己的努力拥有更好的生活水平。 （四）建立与执政者的对话机制，表达群众诉求 建立人民群众与执政者的对话机制，首先要促进利益诉求表达的培育，不仅要培养人民群众的政治思想知识，也要培养其表达诉求的技能，还要为他们创造表达诉求的社会环境。要构建提升民主决策机制，坚持民主执政，增强人民群众利益表达的信息，增强构建和谐社会的内在动力，调动人民群众在构建和谐社会中的主动性与创造性[1]。当然，这种环境的营造，“都需要建立在法制完备的基础上，从而将制度化与法治化紧密结合起来，使民众的利益表达与政府权力的行使在法制的轨道上运行”[2]。其次在完成这些基础工作后，要推进党、政府与群众间的沟通。可以说，这是很关键的一个环节。一般，人民群众要求有这样的对话机制的存在来表达诉求，关键是党、政府是否愿意与人民群众进行沟通。那么就要健全民意表达机制，通过座谈、走访、信访、社会调查、征求意见等多样化的方式拓宽民意表达渠道;健全和完善领导干部、党代表、人大代表、政协委员联系人民群众、反应社情民意的工作机制;推行政务公开，对事关群众切身利益的重大决策实行公示、听证和信息披露制度[3]。最后也要积极拓宽群众诉求表达渠道。除了传统的方法外，也要积极拓展网络表达诉求的渠道，比如：通过微博、视频、论坛等渠道表达自己的利益诉求。而且，信息化时代的到来，通过网络渠道表达利益诉求将会是更加普遍和更加有力度的渠道，现在需要做的是如何规范网络表达的渠道，既要表达合理的利益诉求，也要避免不当言论带来的消极影响。 四、总结 综上，基层群众自治制度的运行和发展，以及党的群众工作的开展是彼此紧密联系的，尤其是在现在司法改革的大背景下，对人民群众权利和利益的保护愈加重视。因此在依法治国，推进司法改革的历史条件下，更要注重发挥基层群众自治性组织的优势，广泛发展群众工作，建立党与人民群众的紧密联系，做好基层群众的保障工作。我党为基层群众自治制度和群众工作的有效发展进行了积极的探索，积累了大量的经验，但在工作开展的过程中遇到了一些问题，这些问题的产生会一定程度影响党的工作的顺利进行，影响群众进行自治的积极性。因此，我们有必要针对出现的问题给予合理的对策建议，使党能够更好地为人民群众服务，保障和维护群众的权利和利益。当然，这些对策和建议也是具有时效性的，它只是针对目前出现的问题而提出的建议。在社会不断进步和人民群众权利意识不断增强的趋势下，仍会有新的问题出现，需要创造性的解决措施去配套解决新的问题。基层群众自治制度的运行和党的群众工作的开展不可能一帆风顺，但我们坚信在党的领导下，人民群众的权利保障和物质保障都会不断提高，我国的法治化进程将不断推进。
【摘要】 我国基层群众自治性组织的设立是为了方便群众管理自己事务，充分发挥和调动人民群众积极性;与此同时，我党也在积极开展群众工作，在基层群众自治组织中发挥党和领导干部的指导作用，不断与人民群众建立亲密联系。我党无论是在基层群众自治制度中还是在党的实践工作中，都进行了为人民服务、保障人民群众利益的积极探索，取得了令人满意的成绩。当然，我们也要清醒地看到群众工作仍面临很多问题，十八届四中全会的精神及内涵则为我们提供了解决问题的方向，以便我党更好地为人民服务、保障人民群众的权益。 【关键词】群众自治 群众工作 党的领导 权利保障 一、我国基层群众自治制度为党的群众工作探索奠定了基础 （一）我国基层群众自治制度的涵义 胡锦涛同志在十七大报告中指出：“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这是第一次将“基层群众自治制度”明确写入我党代表大会报告中，确立其在我国政治制度中的地位，并继人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及民族区域自治制度之后被纳入中国特色的政治制度范畴之内。毋庸置疑，这是我党在社会主义民主与法治的进程中所作出的一个重大决策，突出强调了基层群众自治制度在我国政治制度上的重要地位;同时也以更加直观的方式赋予群众自治的权利，以政治权利的参与来保障我国公民的基本权益，不断推进我国的法治化进程。 作为我国特色政治制度之一的基层群众自治制度拥有丰富的含义。基层群众自治制度，是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度[1]。尽管基层群众自治制度正式成为我国特色政治制度之一的时间较短，但事实上我国早以根本法的形式确定其地位及其自治的两种途径，我国《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”我国的基层群众自治制度由如下内容构成[2]。 村民自治制度，即村民委员会制度。根据《村民委员会组织法》的规定，可以知道村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;其目的是为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设;工作职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。[《村民委员会组织法》（2010年版）第1～2条]城市居民自治制度，即居民委员会制度。根据《居民委员会组织法》的规定，可以知道居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织;其目的是为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展;工作任务是：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;（三）调解民间纠纷;（四）协助维护社会治安;（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;（六）向人民政府或者它的派出机构反映居民的意见、要求和提出建议。[《居民委员会组织法》（1989年版）第1～3条。] 我党自建国以来不断发展和探索有关群众自治制度的内容，在保持其基本内涵的同时，不断在法治化和民主化进程中完善其内容、丰富其形式，充分发挥群众治理自身事务的积极性，方便群众参与国家政治生活，提高群众的政治思想觉悟，为我国人民充分行使当家做主的权利奠定了坚厚的群众基础。 （二）党的群众工作的涵义 自我党建党之初，就与群众有着密切的关系，不断发展群众工作的内涵与形式，逐渐形成具有中国特色社会主义的群众工作态度与方式。可以说，中国共产党九十多年的奋斗史就是一部不断实现人民群众利益的历史[1]。所谓群众工作，泛指动员群众、组织群众为特定目标而努力的过程。群众工作有狭义与广义之分。从狭义上讲，党的群众工作特指专门机构、人员动员与组织群众，实现特定目的，如战争年代曾有过民运部、群工部等;从广义上讲，群众工作蕴含于党的工作的方方面面，贯穿于权力运作全过程[2]。 我党十八大报告明确指出：“任何时候都要把人民利益放在第一位，始终与人民心连心，同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进。”党始终坚持群众利益至上，注重解决群众的实际困难，回应群众的利益诉求，党的群众工作不断开创新的局面，取得了一系列新成果，为实现执政、巩固执政奠定了坚实的群众基础[3]。 党的群众工作主要包括以下几个方面：（1）培训群众和帮助群众。培训群众是党的群众工作的重要内容;帮助群众是党的群众工作的根本目的。（2）宣传群众和组织群众。宣传群众是提高群众觉悟的重要方式;组织群众是凝聚群众力量的根本途径。（3）教育群众和引导群众。用科学理论教育和引导群众，提高群众的理论水平;用党的基本路线教育和引导群众，增强群众的政治水平;用社会主义思想道德教育和引导群众，提高群众的道德品质;用社会主义民主教育和引导群众，提高群众的民主意识;用社会主义法制教育和引导群众，提高群众的法制观念。[4] 党的群众工作是我党保持与人民群众密切联系的基本方式，体现出我党对群众的关怀和对群众工作的重视。在新的历史条件下，我党不断调整和丰富群众工作的内容，始终坚持群众利益至上，通过实际行动来切实保障群众的根本利益，使群众真正能享受到当家做主带来的成果。 （三）我国基层群众自治制度与党的群众工作的关系 党的十八大报告指出：“只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地;只有居安思危、勇于进取，党才能始终走在时代前列。”我国的基层群众自治制度主要包括居民委员会制度、村民委员会制度，这些基本制度的确立，都反映出我国法律为实现群众自治而构建的制度基础，使群众自治有了制度上的保障。我国的基层群众自治与人民群众的切身利益密切相关，能够直接反映人民群众的利益诉求[5]。而基层群众自治制度的充分发挥是党的群众工作的一个最为重要的方面：以制度的方式保障群众的利益是党的群众工作得以顺利开展的基本前提;同时，党的工作的开展也丰富了我国基层群众自治制度的内容，使其在工作内容不断创新的情况下完善基层群众自治制度的理念。通过基层群众自治制度和党的群众工作的有机结合，使我党永葆生机，人民群众利益充分保障;拥有庞大的群众基础作为后盾也使我国在世界舞台上扮演愈加重要的角色。 二、我党在基层群众自治制度和群众工作探索中遇到的问题 （一）我党对基层群众自治制度和群众工作进行了积极的探索 1. 形成了体现马克思主义唯物史观的群众观点的探索 在长期的革命、建设、改革和发展的历史进程中，我党不仅确立及完善了基层群众自治制度的方式，而且还在不断的历史发展中积累了大量的群众工作的生动经验，我党已经形成并提炼出鲜明的具有我国特色的关于群众的根本观点。我党始终以马克思主义唯物史观为指导思想来确定基层群众自治制度的确立基础以及群众工作的开展方向。 刘少奇在1945年5月召开的党的七大所作的《关于修改党章的报告》中，对党的群众观点第一次做了集中的阐述：“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切，就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。”[6]除了党的文件中体现出群众观点的内涵，我国基层群众自治制度也充分贯彻了党的群众观点的思想。比如《村民委员会组织法》第4条的规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《居民委员会组织法》第11条规定：“居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令”;第12条规定：“居民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，热心为居民服务。”无论从党的政策文件中还是从我国的法律制度上看，党的群众观点充分体现了马克思主义的历史唯物主义基本原理，深刻阐明了工人阶级政党同群众的根本关系，明确规定了正确处理党同人民群众关系的立场、方法和作风，是中国共产党运用马克思主义原理同中国革命、建设实践相结合的重要理论成果，是党做好群众工作的思想基础。[1] 2. 对基层群众自治制度和党的群众工作相结合的探索 党的群众路线是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”[2]。通过对基层群众自治制度的贯彻实施，体现出党的群众工作走出了具有中国实践特色的群众路线。《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》都是群众工作得以顺利进行的制度保障，经过多年的发展，我们已经积累了大量的有关群众工作的实践经验，不断丰富群众路线的内容。 “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，因此，村民委员会首先是群众自治的一种形式，从法理上讲，村民自治是一种人民群众自治形式，即由农村人民群众依法办理自己的事情[3]。这是党的群众工作开展的一个重要的形式，也是充分发挥了群众自治的能力，调动了群众工作的积极性、创造性，为我国的社会稳定及长治久安提供了一个基础性的群众自治的方法。其次，村民委员会直接民主在我国法律制度体系内的具体运用。村民自治的相关国家法律制度对村民群众直接参与本村公共事务的决策与管理权利作了具体规定，贯穿了直接民主的精神[4]。群众对直接民主的运用，保证了其对国家政治生活的参与权，有利于维护其自身合法权益和合理诉求，构建与政府的合理对话机制，反应其对政治权利的基本要求。群众直接民主的运用，保证了党的群众工作得以顺利开展，群众权利得以行使，党的领导得以贯彻。最后，村民自治制度对普遍平等的价值观的阐释。这主要体现在村民群众有平等的选举权与被选举权，而且拥有平等的决策权和管理权。这就在党的群众工作开展上，群众之间不会有隔阂，彼此拥有平等的政治权利与话语权。在平等的机制上进行村民自治与群众工作的开展，这也是群众参与自治的权利保障。同样，居民委员会制度也在以上各方面展现出与党的群众工作的结合。 基层群众自治制度为人民群众直接行使各项民主权利、对基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治提供了一个最基础的平台[5]。这些立场、观点和方法内在地、有机地联系在一起，构成了我们党的群众路线。党的群众路线是中国共产党在与人民群众共同战斗的历史实践中总结出来的，是党的事业不断取得胜利的重要法宝，也是党始终保持生机和活力的重要源泉。[6] （二）我党在基层群众自治制度和群众工作探索中遇到的问题 我党对基层群众自治制度和群众工作进行了积极的探索，无论在理论上还是实践上都积累了大量的经验，为我国群众自治制度的发展和群众工作的开展奠定了良好的基础。但我们要清醒地认识到，尽管有关群众工作进行得较为顺利，但在实际操作中仍然遇到了很多问题，有些问题是早已存在，有些问题则是在探索中遇到的新的问题。本文将主要介绍列举以下几种问题。 早期宣传的无私奉献的理念与“私有财产不受侵犯”观念的冲突。这是群众思想观念转换过程中出现的冲突问题，这种思想观念的剧烈转变也会在某种程度上影响群众工作的有效展开。在早期，我国长期宣传的是无私奉献的社会交往理念，当然这也与我国的社会主义性质有关。我国的经济形式主要有国有经济、集体经济、个体经济、私营经济和混合所有制经济，其中以国有经济为主导，这就与我国倡导的无私奉献的理念相吻合。与此同时，无论是居民委员会还是村民委员会，它们都只存在于居住地区范围的基层社区。它们都没有上级组织，更没有全国性、地区性的统一组织。不像工会、共青团、妇联、残联等群众团体，除有基层组织外，还有上级的地区性组织和全国性组织。[7]因此，在居民委员会和村民委员会这样的自治组织中，群众的交往较为普遍和亲密，这样频繁和互助的交往在早期还是能很好地贯彻无私奉献的理念的，但是随着改革开放的推进，《宪法》最终将“私有财产不受侵犯”写了进去，这就更加强调对个人利益的保障，让个人去追求自己的利益。这样的“自我利益”的观念与“无私奉献的为公利益”的理念产生了冲突，这种冲突的产生会使群众更倾向于对自己利益的维护，不利于群众工作的开展。 经济的发展使贫富差距拉大，有一部分群众保障不足。如果说上一个问题体现出的是思想观念上的冲突的话，那么现在这个问题体现的就是对群众物质上保障的缺乏。随着改革开放的不断推进，先富起来的那部分人越来越富，他们并没有充分带动剩下的人共同富裕，仍有很多人没有享受到改革开放的丰富成果，依旧生活在水深火热之中。1993年，邓小平曾指出：“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。”[8]在居民委员会和村民委员会的建设和发展中，也会遇到贫富差距的问题，这种贫富差距的问题不能够妥善解决，可能会造成仇富心理的产生，容易引发一些社会矛盾。经济增长的成果并没有让所有人都受益，而是出现了日益拉大的收入差距和贫富悬殊问题。在这种情况下，一些人对当前我国社会分配制度的公平性产生了疑虑，尤其是在底层民众中出现了强烈的不满情绪。[1]无论在城市中的居民委员会中还是在农村的村民委员会里，都有生活贫困的底层民众，如果不能及时有效地解决贫富差距的问题，势必会影响群众工作的顺利进行，甚至会造成不稳定的社会秩序。 官僚主义、形式主义作风严重，损害了党的群众基础。近几年社会上频发群体性事件，究其原因就是部分执政者漠视广大群众利益，在群众利益受到损害的时候，非但没有保护这些人的利益，反而掩盖事实真相、利用行政权力维护少数人的既得利益，权益受到损害的老百姓无法通过正常合法的途径来表达自己的诉求，维护自己的权益，于是会对基层政府和一些干部产生不满，当这种不满长期积聚达到一定程度时，一个小小的导火索就会引燃这种不满，矛盾迅速激化，最终导致难以掌控的群体性事件发生。[2]当然，的确有一部分党员把“为人民服务”的理念抛到了脑后，这也与上文提到的由无私奉献的理念转换到“私有财产不受侵犯”的观念有关，他们的思想上也受到了上述冲突的影响，并滋生了一些不良作风，不把群众的利益放在首位，失去了与群众联系的机制，让群众对其失望。同时，在基层群众自治性组织中，有的组织者在群众利益受到损害时，在执政者的官僚主义与形式主义的压力下未能代表群众利益与执政者进行沟通与交涉，及时维护群众的利益，使基层群众自治制度失去了其群众性，群众工作的开展流于形式。这些都与群众的愿望背道而驰，严重损害了党的群众基础，影响了党和政府的形象，损伤了执政党和人民群众的血肉联系，阻碍了党的政治优势的发挥[3]。 当然，我党在基层群众自治制度和群众工作的探索中还遇到了其他问题，比如：党员贪污腐败的问题，党员干部素质及执政能力亟需提高的问题，如何完善网络媒体下民意的表达问题等等，这些问题都会影响群众工作的顺利开展以及党的群众基础。 三、针对基层群众自治与党的群众工作中出现问题的对策建议 我党在新形势下积极探索基层群众自治制度的建设和群众工作的完善，在这期间党员发挥了带头模范的作用，在基层自治组织中发挥了先锋作用，使基层群众能够发挥管理自己事务的积极性和主动性，加强了党与人民群众的联系。我党在十八届四中全会报告中也强调了“提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国……只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进”。就是在这样的环境下，党的群众工作得以顺利展开，确保了共产党的领导地位以及不断维护人民群众的利益。然而，群众工作的开展总会遇到实际操作的问题，为了群众工作的顺利开展以及群众利益的保障，我们需要解决现实中存在的问题。 十八届四中全会为我党解决现实中存在的问题提供了指导思想：“推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。完善立体化社会治安防控体系，保障人民生命财产安全……推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。”具体来说，有如下建议。 （一）以《宪法》为基础，强调“人权观念” 我国《宪法》第33条规定：“国家尊重和保障人权”，这就以基本法的形式明确表明了我国对于人民群众的人权保障。在十八大报告中有关司法改革的部分也明确表明完善人权司法保障制度：“国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。”因此，居民委员会和村民委员会在进行自治时，要充分注重群众的人权保障，当其人权受到侵犯时，要及时维护其权益，发挥基层群众自治制度的功能;在其他群众工作展开的过程中，也要强调对人权的保障，树立“人权观念”，减少对人民群众权益的侵害。当执政者时刻树立“人权观念”，建立与群众的血肉联系时，群体事件的发生就会有所减少。 （二）完善和发展基层群众自治制度 为了群众工作的顺利开展以及充分发挥基层群众自治制度的作用，首先要做的就是不断提高居民委员会和村民委员会干部的自身素质。这就要求在选拔群众干部时，要选拔具有专门知识且具有较好职业道德的人才来从事居民委员会和村民委员会的各项工作，使其能够真正为群众工作，维护群众利益。当然，也要对现任干部进行思想上的教育和业务上的培训，使他们能够不断适应新形势下的群众工作。其次是要增加居民委员会和村民委员会的经费来源。这是保障基层群众自治制度得以存在的物质基础。居民委员会和村民委员会要积极发展第三企业、村办企业，提高组织的收入来源，不断壮大基层群众自治性组织的经济基础，改善其工作条件，稳定干部的思想，努力实现农村共同致富奔小康的奋斗目标。[4]最后要充分发展基层群众自治组织的民主。这是我国建设法治社会的要求，要贯彻依法治国的基本方略，完善我国的基层民主。这需要进一步完善我国群众实行民主权利的法律法规，使其权利做到有法可依;并要加强人民群众的法治教育，使群众能够知法懂法守法，能够运用法律武器来维护自身合法权益;国家也要积极营造发展基层民主的环境，打击破坏基层民主的各种方式，切实维护基层民主发展的健康环境。 （三）不断加强和完善群众的权利保障和物质保障 在强调“人权保障”的同时，也要建立相应的有关保障人权的权利体系，使人民群众能够具体享有“看得见”的权利，并在享受权利的同时没有后顾之忧，这就需要相应的权利保障机制，在其权利未得到充分行使或者受到侵害的时候能够得到社会上或者国家的救济。这样“人权保障”才不是只存在于纸面上的“摸不着”的权利，它有自己的权利体系和救济体系。基层群众自治性组织就是一个可以充分发挥群众自主性和积极性管理自己事务的组织，在这样自治性的组织里，人民群众可以行使自治权，参与管理组织事务，并在权利受到侵害时，可以通过基层自治性组织渠道主张自己的权利，这样权利运行和权利保障同时存在，有关群众工作便能有效顺利展开。这样无论对于人民群众权利的保障，还是干部群众工作的展开，都是一种较为理想和流畅的方式。在权利得以保障的同时，也要注重对人民群众物质的保障。贫富差距拉大，物质资料分配的不均对人民群众的生存和生活都会造成影响，甚至会造成社会的不稳定，那么在国家层面上要通过宏观调控这根杠杆来重新合理分配现有的物质资料，而在某些收入方面加强富人的税收，削减贫富之间的差距，给予基层群众更多的就业机会和基本生活资料的保障，降低基层群众的不满情绪;同时也要做好基层群众的工作，对于具有特殊困难的基层群众给予基本物质生活的保障，更多的是鼓励和刺激人民群众争取就业机会，通过自己的努力拥有更好的生活水平。 （四）建立与执政者的对话机制，表达群众诉求 建立人民群众与执政者的对话机制，首先要促进利益诉求表达的培育，不仅要培养人民群众的政治思想知识，也要培养其表达诉求的技能，还要为他们创造表达诉求的社会环境。要构建提升民主决策机制，坚持民主执政，增强人民群众利益表达的信息，增强构建和谐社会的内在动力，调动人民群众在构建和谐社会中的主动性与创造性[1]。当然，这种环境的营造，“都需要建立在法制完备的基础上，从而将制度化与法治化紧密结合起来，使民众的利益表达与政府权力的行使在法制的轨道上运行”[2]。其次在完成这些基础工作后，要推进党、政府与群众间的沟通。可以说，这是很关键的一个环节。一般，人民群众要求有这样的对话机制的存在来表达诉求，关键是党、政府是否愿意与人民群众进行沟通。那么就要健全民意表达机制，通过座谈、走访、信访、社会调查、征求意见等多样化的方式拓宽民意表达渠道;健全和完善领导干部、党代表、人大代表、政协委员联系人民群众、反应社情民意的工作机制;推行政务公开，对事关群众切身利益的重大决策实行公示、听证和信息披露制度[3]。最后也要积极拓宽群众诉求表达渠道。除了传统的方法外，也要积极拓展网络表达诉求的渠道，比如：通过微博、视频、论坛等渠道表达自己的利益诉求。而且，信息化时代的到来，通过网络渠道表达利益诉求将会是更加普遍和更加有力度的渠道，现在需要做的是如何规范网络表达的渠道，既要表达合理的利益诉求，也要避免不当言论带来的消极影响。 四、总结 综上，基层群众自治制度的运行和发展，以及党的群众工作的开展是彼此紧密联系的，尤其是在现在司法改革的大背景下，对人民群众权利和利益的保护愈加重视。因此在依法治国，推进司法改革的历史条件下，更要注重发挥基层群众自治性组织的优势，广泛发展群众工作，建立党与人民群众的紧密联系，做好基层群众的保障工作。我党为基层群众自治制度和群众工作的有效发展进行了积极的探索，积累了大量的经验，但在工作开展的过程中遇到了一些问题，这些问题的产生会一定程度影响党的工作的顺利进行，影响群众进行自治的积极性。因此，我们有必要针对出现的问题给予合理的对策建议，使党能够更好地为人民群众服务，保障和维护群众的权利和利益。当然，这些对策和建议也是具有时效性的，它只是针对目前出现的问题而提出的建议。在社会不断进步和人民群众权利意识不断增强的趋势下，仍会有新的问题出现，需要创造性的解决措施去配套解决新的问题。基层群众自治制度的运行和党的群众工作的开展不可能一帆风顺，但我们坚信在党的领导下，人民群众的权利保障和物质保障都会不断提高，我国的法治化进程将不断推进。