CPA专版
新时期中国智库建设的法治保障初探
安丽娜
*
一、加强中国智库建设法律保障的必要性近年来，中华大地上涌现的各类智库共同构成了一个数量众多、组成复杂的系统。不同类型的智库在影响和辅助决策、提供智力支持、积极对外交流、引导和反映舆论等方面发挥了重要作用。智库生存与发展的动力在于经济社会发展复杂性问题对科学化决策建言的持续性需求，发挥好智库的决策咨询服务功能，是一项复杂而艰巨的综合系统工程，需要智库本身拥有强大的学术影响力、社会现实问题的判断力和决策建言的操作执行力。中国智库要想在当前既充满机遇，又面临危机的全球化时代获得长足的发展空间，离不开合理的制度建设，离不开完善的法律保障体系，由此，法律保障对于智库功能的发挥、性质的定位及中国公共决策咨询系统的完善等方面具有重要意义。
当前，在我国的法律体系中，难觅关于智库建设的法律规定，大多还是停留在政策层面的号召。这些政策虽然为智库的活跃与繁荣提供了有力的政策支持，但作为一种非正式的制度安排，政策无论是在法律效力上还是在规范性、系统性和可持续性上都具有很大的局限性。与政策相比，法律作为正式的制度安排有着明显的比较优势：可以为政策的实施提供充分的法律依据，提高政策执行的法律效力。只有将智库建设纳入法律保障框架之中，使之成为系统的、可持续的制度创新和变迁的组成部分，才能从根本上保障和推动智库的良性运行和发展。
在现代社会，智库已成为公共决策过程中的重要环节，成为公民参与决策，影响公共政治的重要途径，智库对于减少决策失误、提高决策效率、促进决策
科学化、民主化具有十分重要的意义。随着我国改革开放的纵深推进和国际竞争的日趋剧烈，政策问题变得越来越复杂，决策难度亦越来越大，决策失误代价也越来越沉重，从而对政府决策也提出了更高的要求，也为智库参与科学决策提供了前提和条件。因此，在推进决策民主化、科学化已然成为我国行政管理体制重要内容的时代背景下，从法律的角度深入剖析中国智库的现状并有针对性地提出完善我国公共决策咨询机制改革的对策，无疑具有重要的学术意义和实践价值。
二、智库建设的法律保障制度构建
在当前中国社会转型的背景下，中国智库发展面对的最大最直接的现实就是中国正在经历的社会转型所带来的社会问题，中国智库的法律制度构建必须立足于这一社会现实，服务于这一社会现实，既需要为智库的良好运转提供完善的外部法律环境，又需要智库完善本身的内部自律机制，两者互相配合，相得益彰才能保证智库在未来的发展中有所作为，而良好的法制环境是中国智库实现影响力并保持独立性的关键，中国智库法律保障制度的构建与完善需要从以下几个方面入手：
加强有关智库的法学研究。法学领域对智库研究的欠缺，呼唤着法学学者投入热情来给予智库学术关怀，法学学者们不仅应该推动智库的法理研究向纵深化展开，更应注重展开对智库的实证研究，当下各类智库的实际运作，特别是民间智库领域，如零点研究咨询集团、上海济邦投资咨询有限公司以及中国与全球化研究智库等都为我们提供了一个个鲜活的个案与实证研究的素材，将这些实际案例纳入到学理研究中定能
“世界智库比较研究”（编号：2011GXS2B006）。本文在写作中得到了国务院参事朱维究教授*基金项目：国家软科学研究计划的认真指导，特此感谢。作者：安丽娜，中国政法大学博士研究生，北京100088
本刊专稿
为日后智库的实践提供更加有力的指导。
实现法治治理理念的转变。新时期中国智库的建设应当在法治理念之下，运用法治思维与法治手段来实现智库治理的现代化。在理念上应实现由“政策治“法律治理”理”向的转变，从偏重管制、控制向更加重视服务、重视协商协调转变；在管理手段上，从偏重行政手段向多种手段综合运用转变，更多地运用法制手段，突破传统的单一化管控倾向。
具体而言，法治理念与法治手段的运用应集中体现在完善智库管理体制方面。智库的专业性建设与独立性建设和智库管理体制的完善是分不开的。囿于前文述及的管理体制对智库发展形成的阻碍，未来的制度设计中应革新智库的管理体制，首先立法应当为不同类型的智库，包括半官方智库与民间智库，营造平等的共存环境，让具有不同背景的各种智库在平等的环境中共存，才能提供多元的政策思想，才能为决策者提供理性政策的备选方案；其次，应当把官方智库从行政机构中剥离出来，赋予其一定自主权，政府作为出资方可设立监督委员会，而智库本身不再受行政机关的直接日常管理，保障此类智库的独立性；再次，政府要鼓励形成公平竞争的氛围与建立智库研究成果采纳机制，鼓励民间智库发展，允许民间与官办智库形成竞争，进而在竞争中提高中国智库的整体水平，而且应将智库咨询意见得以采纳的标准确立为是否能够提供更有效、更可行的方案，是否能对政府和社会带来更大的帮助。
明确智库的法律定位。智库一般不以学术研究、学科建设为己任，而是以影响公共政策选择为研究目标。因而智库所从事的研究具有很强的现实性和针对性，以影响政府决策为其最大目标。决策者是否考虑或者采纳智库的政策建议，是判断智库影响力大小的主要标准。因此，维护公共利益与影响公共决策是智库发展定位的重要考量。而唯有以法律的形式明确智库在国家政治、经济生活中的职能、地位权利、义务及其与政府之间的关系，才能清晰的厘定智库的发展定位，才能保障其对公益性的坚守。
此外，高水平的智库建设已成为一个国家软实力的重要体现，要进一步采用法律的手段完善创造适宜智库发展的外部环境，如健全的法律体系、公共精神和法律意识才能克服目前智库生存遇到的障碍，才能提升中国智库在国内外的影响力，才能促进中国公共决策民主化、科学化、法治化的进程。
推进决策咨询制度的法治化。中国智库的生存及发展前景，必须要有立法上的保障，立法问题不解决，就很难保证智库不陷入尴尬的境地而真正实现建立智库的意义。目前对于智库运作进行统一立法尚不
现实，可以先从法律层面对我国的决策咨询制度加以规范，对决策咨询的范围、程序、途径、责任等作出明确的规定，对决策咨询机构的设置、权利、义务、责任、运作等作出明确的规范，使决策咨询工作纳入法制化轨道。
具体操作可借鉴欧美等国的做法，尽快建立健全有关公共决策智库咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法治化。第一，通过具体的法律条款重新对政府公共决策特别是重大决策过程进行严密的、科学的规范化设计，构建智库“谋”、“断”政府的合理分工决策平台，使智库咨询成为重大决策程序的必要环节；第二，建立公共决策咨询招标和采纳制度。规范政府公共决策智库咨询招标的流程和采纳标准，建立决策机构对智库咨询意见的信息公开及回应、反馈机制，形成智库参与权与政府决策权之间的互动。第三，建立决策后政策实施的评估和调整机制。在政府有关部门作出公共决策和政策执行后，由第三方评估机构提供评估报告给最高决策者，并将评估报告在符合法律规定的情况下向社会公众公布。规范的、法治化的决策程序是智库参与公共政策研订的重要法律保障，构建通畅、完善的决策咨询程序是智库发挥作用、增强影响力的重要渠道，是智库法律制度设计的必然要求。
加强对民间智库的法律支持。在未来的公共决策进程中，民间智库应当成为影响并推动公共决策进程的重要力量，其优势在于它可以打破政府智库的“部门“学科本位”，本位”和大学智库的以相对比较客观中立的姿态探讨一些公共政策问题。在智库体系发育较为健全的社会，智库的作用恰恰在于突破信息在行政体系内部自我循环的弊端，将更大范围的精英的见识和普通民众的意见导入各项决策过程之中，所以在完善智库建设环境时，在民间智库的准入制度、获取信息制度，资金来源等制度方面应有相应的法律支撑，改进民间智库登记注册的管理模式，建立并优化民间智库的激励机制，搭建公平的竞争平台，形成让民间智库参与政府决策的常态机制。
总之，在这个世界经济治理格局大变革的时代和我国进入全面深化改革的关键时期，中国智库迎来发展的春天，而法治保障乃中国特色新型智库建设之基，唯有强化法治理念，树立法治思维，善用法治手段才能在新的历史条件下破解智库生存发展之难题，才能让智库在提升国家软实力以及推进国家治理体系和治理
能力现代化方面发挥重要作用。●
（责任编辑方晋）
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安丽娜
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一、加强中国智库建设法律保障的必要性近年来，中华大地上涌现的各类智库共同构成了一个数量众多、组成复杂的系统。不同类型的智库在影响和辅助决策、提供智力支持、积极对外交流、引导和反映舆论等方面发挥了重要作用。智库生存与发展的动力在于经济社会发展复杂性问题对科学化决策建言的持续性需求，发挥好智库的决策咨询服务功能，是一项复杂而艰巨的综合系统工程，需要智库本身拥有强大的学术影响力、社会现实问题的判断力和决策建言的操作执行力。中国智库要想在当前既充满机遇，又面临危机的全球化时代获得长足的发展空间，离不开合理的制度建设，离不开完善的法律保障体系，由此，法律保障对于智库功能的发挥、性质的定位及中国公共决策咨询系统的完善等方面具有重要意义。
当前，在我国的法律体系中，难觅关于智库建设的法律规定，大多还是停留在政策层面的号召。这些政策虽然为智库的活跃与繁荣提供了有力的政策支持，但作为一种非正式的制度安排，政策无论是在法律效力上还是在规范性、系统性和可持续性上都具有很大的局限性。与政策相比，法律作为正式的制度安排有着明显的比较优势：可以为政策的实施提供充分的法律依据，提高政策执行的法律效力。只有将智库建设纳入法律保障框架之中，使之成为系统的、可持续的制度创新和变迁的组成部分，才能从根本上保障和推动智库的良性运行和发展。
在现代社会，智库已成为公共决策过程中的重要环节，成为公民参与决策，影响公共政治的重要途径，智库对于减少决策失误、提高决策效率、促进决策
科学化、民主化具有十分重要的意义。随着我国改革开放的纵深推进和国际竞争的日趋剧烈，政策问题变得越来越复杂，决策难度亦越来越大，决策失误代价也越来越沉重，从而对政府决策也提出了更高的要求，也为智库参与科学决策提供了前提和条件。因此，在推进决策民主化、科学化已然成为我国行政管理体制重要内容的时代背景下，从法律的角度深入剖析中国智库的现状并有针对性地提出完善我国公共决策咨询机制改革的对策，无疑具有重要的学术意义和实践价值。
二、智库建设的法律保障制度构建
在当前中国社会转型的背景下，中国智库发展面对的最大最直接的现实就是中国正在经历的社会转型所带来的社会问题，中国智库的法律制度构建必须立足于这一社会现实，服务于这一社会现实，既需要为智库的良好运转提供完善的外部法律环境，又需要智库完善本身的内部自律机制，两者互相配合，相得益彰才能保证智库在未来的发展中有所作为，而良好的法制环境是中国智库实现影响力并保持独立性的关键，中国智库法律保障制度的构建与完善需要从以下几个方面入手：
加强有关智库的法学研究。法学领域对智库研究的欠缺，呼唤着法学学者投入热情来给予智库学术关怀，法学学者们不仅应该推动智库的法理研究向纵深化展开，更应注重展开对智库的实证研究，当下各类智库的实际运作，特别是民间智库领域，如零点研究咨询集团、上海济邦投资咨询有限公司以及中国与全球化研究智库等都为我们提供了一个个鲜活的个案与实证研究的素材，将这些实际案例纳入到学理研究中定能
“世界智库比较研究”（编号：2011GXS2B006）。本文在写作中得到了国务院参事朱维究教授*基金项目：国家软科学研究计划的认真指导，特此感谢。作者：安丽娜，中国政法大学博士研究生，北京100088
本刊专稿
为日后智库的实践提供更加有力的指导。
实现法治治理理念的转变。新时期中国智库的建设应当在法治理念之下，运用法治思维与法治手段来实现智库治理的现代化。在理念上应实现由“政策治“法律治理”理”向的转变，从偏重管制、控制向更加重视服务、重视协商协调转变；在管理手段上，从偏重行政手段向多种手段综合运用转变，更多地运用法制手段，突破传统的单一化管控倾向。
具体而言，法治理念与法治手段的运用应集中体现在完善智库管理体制方面。智库的专业性建设与独立性建设和智库管理体制的完善是分不开的。囿于前文述及的管理体制对智库发展形成的阻碍，未来的制度设计中应革新智库的管理体制，首先立法应当为不同类型的智库，包括半官方智库与民间智库，营造平等的共存环境，让具有不同背景的各种智库在平等的环境中共存，才能提供多元的政策思想，才能为决策者提供理性政策的备选方案；其次，应当把官方智库从行政机构中剥离出来，赋予其一定自主权，政府作为出资方可设立监督委员会，而智库本身不再受行政机关的直接日常管理，保障此类智库的独立性；再次，政府要鼓励形成公平竞争的氛围与建立智库研究成果采纳机制，鼓励民间智库发展，允许民间与官办智库形成竞争，进而在竞争中提高中国智库的整体水平，而且应将智库咨询意见得以采纳的标准确立为是否能够提供更有效、更可行的方案，是否能对政府和社会带来更大的帮助。
明确智库的法律定位。智库一般不以学术研究、学科建设为己任，而是以影响公共政策选择为研究目标。因而智库所从事的研究具有很强的现实性和针对性，以影响政府决策为其最大目标。决策者是否考虑或者采纳智库的政策建议，是判断智库影响力大小的主要标准。因此，维护公共利益与影响公共决策是智库发展定位的重要考量。而唯有以法律的形式明确智库在国家政治、经济生活中的职能、地位权利、义务及其与政府之间的关系，才能清晰的厘定智库的发展定位，才能保障其对公益性的坚守。
此外，高水平的智库建设已成为一个国家软实力的重要体现，要进一步采用法律的手段完善创造适宜智库发展的外部环境，如健全的法律体系、公共精神和法律意识才能克服目前智库生存遇到的障碍，才能提升中国智库在国内外的影响力，才能促进中国公共决策民主化、科学化、法治化的进程。
推进决策咨询制度的法治化。中国智库的生存及发展前景，必须要有立法上的保障，立法问题不解决，就很难保证智库不陷入尴尬的境地而真正实现建立智库的意义。目前对于智库运作进行统一立法尚不
现实，可以先从法律层面对我国的决策咨询制度加以规范，对决策咨询的范围、程序、途径、责任等作出明确的规定，对决策咨询机构的设置、权利、义务、责任、运作等作出明确的规范，使决策咨询工作纳入法制化轨道。
具体操作可借鉴欧美等国的做法，尽快建立健全有关公共决策智库咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法治化。第一，通过具体的法律条款重新对政府公共决策特别是重大决策过程进行严密的、科学的规范化设计，构建智库“谋”、“断”政府的合理分工决策平台，使智库咨询成为重大决策程序的必要环节；第二，建立公共决策咨询招标和采纳制度。规范政府公共决策智库咨询招标的流程和采纳标准，建立决策机构对智库咨询意见的信息公开及回应、反馈机制，形成智库参与权与政府决策权之间的互动。第三，建立决策后政策实施的评估和调整机制。在政府有关部门作出公共决策和政策执行后，由第三方评估机构提供评估报告给最高决策者，并将评估报告在符合法律规定的情况下向社会公众公布。规范的、法治化的决策程序是智库参与公共政策研订的重要法律保障，构建通畅、完善的决策咨询程序是智库发挥作用、增强影响力的重要渠道，是智库法律制度设计的必然要求。
加强对民间智库的法律支持。在未来的公共决策进程中，民间智库应当成为影响并推动公共决策进程的重要力量，其优势在于它可以打破政府智库的“部门“学科本位”，本位”和大学智库的以相对比较客观中立的姿态探讨一些公共政策问题。在智库体系发育较为健全的社会，智库的作用恰恰在于突破信息在行政体系内部自我循环的弊端，将更大范围的精英的见识和普通民众的意见导入各项决策过程之中，所以在完善智库建设环境时，在民间智库的准入制度、获取信息制度，资金来源等制度方面应有相应的法律支撑，改进民间智库登记注册的管理模式，建立并优化民间智库的激励机制，搭建公平的竞争平台，形成让民间智库参与政府决策的常态机制。
总之，在这个世界经济治理格局大变革的时代和我国进入全面深化改革的关键时期，中国智库迎来发展的春天，而法治保障乃中国特色新型智库建设之基，唯有强化法治理念，树立法治思维，善用法治手段才能在新的历史条件下破解智库生存发展之难题，才能让智库在提升国家软实力以及推进国家治理体系和治理
能力现代化方面发挥重要作用。●
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