浅析嘉兴市户籍改革政策
一、 政策概要
浙江省嘉兴市将建立城乡统一的户口迁移制度，并鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险、以宅基地置换城镇住房等 从10月1日起，浙江省嘉兴市将建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，建立城乡统一的户口迁移制度，以及按居住地划分的人口统计制度。同时，嘉兴市鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险、以宅基地置换城镇住房等。在新政实行之后，将按照居民是否承包土地来确定社保、医保等政策，从而建立起新的管理体制和运行体制。
嘉兴户籍改革将对既有户口分类管理模式实行“一刀切”。10月份，嘉兴公安机关将不再受理户口“农转非”、“非转农”的申请，在换发居民户口簿、制作常住人口登记表、开具准迁证或迁移证等时，不再标“农业户口”、“非农业户口”，户别栏统一填写为“家庭户”或“集体户”。同时，户口迁移实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的准入制，这些条件缺一不可。公安部门还将简化户籍办理程序，凡在一个县(区、市)内迁户口，直接到迁入地派出所办理。
嘉兴市还提出鼓励有地居民实施“两分两换”工程：把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，推进土地承包经营权成片流转和农户向城镇集聚。
二、政策本质
（一）实现制度上的平等，是全面实施城乡一体化的产物。
1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》， 确定了一套严格的户口管理制度，中国按照户口神范围内来执行科教、文卫、医疗、就业等系列政策。长期以来，由于户籍限制以及和户籍制度捆绑在一起的养老、教育、医疗、住房等制度与福利，农民不能与城市居民享有同等的制度保障。拥有一个城镇户口（非农业户口）一直是中国广大农业人口所想往的。如今，这样的“城里人”的梦想正随着中国的经济发展而开始变成现实的户籍制度改革。
嘉兴市总人口330余万，农民和城镇人口大约各和占一半，在社会保障和子女入学等各方面存在很大的差别。为了很好解决问题，实现全民医保、全民老保，使得农民和城镇居民享有同样的制度保障，嘉兴市于2004年高调出台1号文件——《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》，吹响了城乡一体化的号角，也吹响了
户籍改革是号角。更是于2008年出台1号文件——《嘉兴市打造城乡一体化先行地行动纲领》，户籍改革相关政策开始试行。并决定从2008年10月1日起，嘉兴对既有户籍实行一刀切，建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，建立城乡统一的户口迁移制度，以及按居住地划分的人口统计制度，从制度上真正实现了城乡一体化。
（二）接轨市场经济发展，为经济的发展注入新鲜动力。
随着中国经济日趋活跃,市场化程度日益提高,作为生产要素之一的劳动力问题,已成为影响不同地区经济发展的关键因素。虽然改革开放以来人口管制相对松动许多,农民出来打工,城乡间人口流动已是很平常的事,但由于户籍管理制度没有根本性的变化,城乡居民之间的差别性待遇问题并没有得到根本解决。农民工的歧视性遭遇时有发生,而这一切都牵动着户籍管制这个涉及千家万户的最敏感的神经。
在市场经济条件下,原有的户籍制度对嘉兴经济发展的制约作用已日趋严重。据嘉兴政府的一项调查，21.5万名外来人员中，真正留下来的只有30%左右。近年来嘉兴人才荒现象日益突出，严重制约了经济的发展。
（三） 加快城市化水平。
虽然我国的户籍制度在一定历史时期内曾为社会秩序安定、地区管理有序、社会资源配置合理带来便捷,但是僵硬的规范体系严重阻碍了人口自由流动，层层设卡造成了人才难以脱颖而出的客观形势。许多大学生因为户口问题无法留在城市，所学的知识无法应用,能力不能发挥,从而使城市流失了很多人才。而人才是一个城市发展最重要的因素,僵化的户籍制度使致城市化进程缓慢。另外，城乡的长期二元分野,使市民与农民在生活习性、观念意识方面形成差异,这些将加速农村居民与城市居民各种差距的产生。
随着我国经济改革的深入,社会发展水平的提高,劳动力的迁徙和流动已成为国家经济生活中的基本内容。所以需要改革户籍制度，加速农业人口转移。农村人口向城市的集聚和转移是城市化的本质特征。由于嘉兴市人口集聚程度低，特别是市区和五个县1市2 首位城市人口规模偏低，人口居住分散，在一定程度上限制了城市功能的发挥。为此，必须以户籍制度改革为突破口，加速农业人口向城市的转移。
三、户籍改革历史渊源
（一）1958年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例》， 确定在全国实行户籍管理制度， 以国家法律的形式， 对户籍管理的宗旨、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口登记的范围、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定,标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成， 从此形成了几乎延续至今阻碍人口迁移和劳动力流动的制度框架。
（二）1984年10月， 国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》， 规定凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属， 在集镇有固定住所， 有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续， 发给《自理口粮户口簿》， 统计为非农业人口。
（三）1997年5月，公安部发布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》。根据此方案，下列农村户口的人员在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口： （1）从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员； （2） 小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；（3）在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属， 可以随迁办理城镇常住户口。
（四）2001年3月， 公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。
（五）2002年5月，根据《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》和省政府《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》和市委《关于加快嘉兴中心城市发展的若干意见》，嘉兴市人民政府办公厅发布《嘉兴市人民政府办公室关于深化户籍管理制度改革的实施意》：（1）在城市、城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的公民，可根据本人意愿，在常住地申报登记为城镇户口。（2）属土地被征用、撤村建居、撤村并居对象的农民，在处理好相关政策的前提下，应在实际居住地登记为城镇户口。（3）在城市、城镇从事非农产业的农民，可根据本人意愿，在实际居住地登记为城镇户口。
（六）2004年嘉兴市委发布一号文件《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》：深化户籍改革，研究出台相关改革措施，逐步消除依附在户籍上的社会保障、劳动就业、计划生育、服役退伍、、文化教育等差别政策，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为基本落户条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，与市场经济体制相适应的新型的户籍管理制度。到2006年基本建立统一的城乡一体化的户籍登记制度，逐步实现外来人口本地化。
（七）2008年5月，中共嘉兴市委、嘉兴市人民政府发布《关于改革管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见（试行）》：（1）实行城乡统一的户口登记制度。在全市取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登
记制度，按照公民经常居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”； （2）建立城乡统一的户口迁移制度。实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制，凡符合上述基本条件的申请人，准予其户口迁移至经常居住地落户；（3）实行按居住地划分的人口统计制度。调整农业和非农业人口统计口径，实行按居住地划分统计城镇人口和农村人口，并逐步实现按公民职业区分统计农业人口和非农业人口，以如实反映公民的居住、职业状况和城市化水平；进一步简化户口办理程序。（4）实行户口迁移网上办理。县（市、区）先行开展户口迁移网上办理，积极创造条件适时在全市推广。进一步下放户口审批权限。除公民姓名、出生日期、民族等项目变更、更正和城镇居民迁往农村以及其他疑难户口迁移由县（市、区）公安局审批外，公民的其他户口项目变更、更正和户口迁移由公安派出所直接办理。
2002-2008年，历时六年的时间，嘉兴市政府响应中央政府的号召，从嘉兴市实际的城市化水平、经济发展状况等方面，着手对原有的国家户籍进行了改革，取得的较好效果，大获好评，在全国掀起了户籍改革的高潮。
四、意义和影响
（一） 破解城乡二元结构
嘉兴市建立的按居住地登记户口的新型户籍管理制度，正式取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”，并建立城乡统一的户口迁移制度，以及按居住地划分的人口统计制度。除了居民称谓的改变，该市还着手建立与一元化的户籍政策相衔接的社会经济政策。嘉兴市公安机关将不再受理户口“农转非”、“非转农”的申请，在换发居民户口簿、制作常住人口登记表、开具准迁证或迁移证等时，不再标“农业户口”、“非农业户口”，户别栏统一填写为“家庭户”或“集体户”。 实施新型户籍管理制度改革，是嘉兴率先打破城乡二元结构，填平城乡政策鸿沟的一次有益尝试，必将对全省乃至全国推进户籍制度改革产生重要的借鉴作用。
（二） 打破城乡区域界限
嘉兴市户籍管理制度改革打破了市域内的城乡和地区界限，取消了农业户口，促进城乡人口自由流动，同时这也是建立鼓励农村居民向城镇集聚的通道，是解决近年来嘉兴日益突出的人才荒现象的途径。近年来，严重制约经济发展的人才荒现象早已受到当地政府的重视。嘉兴市户籍改革政策打破了城乡区域界限，能为实现人才引进，提高城市化水平，发展当地经济起到一定的作用。再者，打破城乡区域界限也保障了公民最基本的流动和迁移自由权。
（三） 实现公民身份平等
在此次户籍改革中，嘉兴市以居住证代替户籍部分功能的改革，将身份权利转变为居民权利，“人在有权利、人走无权利”，从而实现了嘉兴市居民身份的平等。同时在区域差别待遇方面的利益格局也开始发生一定程度上的“逆转。
（四） 简化户口迁移手续
此次嘉兴市户籍改革中，户口迁移实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的准入制。公安部门还将简化户籍办理程序，实行一所办理制，凡在一个县(区、市)内迁户口，直接到迁入地派出所办理，本市范围内不再使用户口迁移证、户口准迁证。
五、可能出现的问题
（一） 形式重于实质 社会利益是否平等
任何松动城乡二元体制的措施都有积极的意义的，嘉兴市推进的户籍改革，逐步取消了至少是形式上的城乡身份区别，可以说是启动了户籍改革的第一步。但是，照目前的情况来看，大都局限于取消形式上的户籍歧视，即户籍登记上体现的城乡不同身份，而实质上的户籍歧视是指根据户籍身份产生的各种差别待遇，如社会福利、医疗保险、基础教育等，实质歧视的取消显然还有待时日。取消农业户口的农民未必能享受城镇户口的平等待遇。例如原村集体经济组织成员，在户籍管理制度改革后，不改变其原集体经济组织成员身份和集体经济组织明确的权利和义务，这些待遇本来在农民的时候就享受的。户籍制度的改革其实只是推动城乡一体化改革之一，相对来说还是比较简单的，最重要的还是带动其他各项与户籍政策相关的社会管理体制的变革，像社保和就业、计划生育、农村土地处置、教育、服兵役等政策配套改革问题。但是，由于二元户籍制度派生出来的二元经济社会结构根深蒂固、错综复杂、牵一发而动全身，因此从总体上来看，进一步推进改革尚有不少亟待解决的问题。
（二） 失地居民问题 城市二元结构危机
根据嘉兴市的政策，“鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险、以宅基地置换城镇住房。”以宅基地置换房地产这个主意显然不错，有了住的地方，也有了保险。但这些显然并不是生存最关键。支撑生活最基本的问题是就业问题，失去土地后，如何让他们有适合自己的职业，自谋生路，这绝不是一个简单的问题。在社会分工日趋精密化的当今时代，不少原来的“城市居民”都不得不面临事业或者二次就业的艰难选择，更何况这些专于伺弄庄家的新居民？如果失地居民的生活保障没有解决，各项经济社会待遇没有得到实质的平
等，那虽然破解了城乡二元结构，但会面临城市二元结构的危机。城市内的二元结构是没有选择空间的，而且在有限的空间内会聚集大量人群与矛盾，不利于城市的发展。
（三） 大量人口进城 城市资源环境受损
此次嘉兴市的户籍改革政策率先打破户籍差异，打破城乡区域界限，这的确是值得支持与称道的，但对于城镇地区，可能会面临“进城人口基本的就业问题和社会保障问题”，“过于频繁的人口流动给城市带来冲击问题”，以及“城市环境污染加重问题”等。很显然，就目前国内各地的情况看来，各地教育资源、医疗资源、社会文化资源等，都不同程度存在着分配不均或者短缺的情况，那么有限的城市资源能否避免崩盘的危险？交通问题、住房问题、医疗问题、教育问题、环境问题是否能得到相应的解决，政府必须要有相应的配套措施与应对方案。防患于未然，才能真正体现户籍改革的现实意义。
（四）农业用地减少 粮食问题日益突出
在此政策中，嘉兴市鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险、以宅基地置换城镇住房等。如果以这样的形式全方面实施下去，大量的务农居民会居住到城镇中，那么在农村会有大量的闲置资源。如果政府不进行有效的集中化经营农产地，反而把农业用地专做商业用地，这样会使得农业用地大量减少，从而更加加剧我国粮食自产问题。
六、发展趋势
（一）中央收紧户籍改革 重点给予中小城市大尺度
2011年全国“两会”期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝均表态推进户籍改革。据财新《新世纪》记者了解，2月底，一份名为《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》，已获国务院常务会审议通过并内部下发。针对近几年各地自发的试点，文件遵循一条重要原则，即基本户籍制度由中央确定。但在谨守中央划定的原则基础上，文件给予地方一定的自主权，重点是给予中等城市和小城市小城镇更大尺度，这主要基于对城镇化策略和资源承载力的综合考虑。顾嘉兴作为中小城市在遵照中央统一的基本户籍制度之下，应根据自身的特殊性进一步改善户籍改革制度。
（二）稳步推进政策配套 实现城乡公共政策一体化
嘉兴市在户籍改革中，光改户籍意义是不大的，应与经济社会配套政策相衔接。实行一元化的户籍制度改革，不只是一个人的身份变化问题，户口改革的难
点不在户口本身，而在户口背后附带的社会利益。因此，户籍制度改革要切实取得成效，不光是户口的变更，更为关键的是，户籍改革与经济社会配套政策要衔接好，要探索和制定出相应的各项配套政策措施，下决心破除附加在户口上的各种特权与功能，在公共服务、社会保障、社会福利等方面做到一律平等。惟此，户籍管理制度改革才能取得真正的成功。所以在以后的发展道路上，要稳步推进政策配套，对劳动就业、社会保障、退伍军人安置、土地承包、计划生育等十多项的与户籍挂钩的主要现行政策，按照率先并轨、逐步并轨、保持不变等思路，妥善处理好相关的政策衔接，有序推进城乡公共政策一体化。
（三） 优化土地经营政策 推进资源平衡优化型配置
预计到2012年，嘉兴市将基本完成新型户籍管理制度改革，该市三分之一以上的农民向城镇和中心村集聚，流转土地面积100万亩以上，50％左右的农田实现规模集约经营。所以要及时优化相关土地经营政策，使流转后的土地得到充分的利用和良好的集约经营。同时也要推进资源的优化配置，根据城市农村的具体情况合理分配有效资源，保证城市资源能从容应对突如其来的新增人口，而农村原有的各类资源也不至于闲置浪费，避免出现一边挤破头，一边门可罗雀的尴尬？
七、总结
嘉兴市户籍管理制度改革打破了市域内的城乡和地区界限，取消了农业户口，改革附加在户籍制度之上的相关社会公共政策，逐步剥离传统体制下附加在户籍上的不合理社会功能，最终实现全市居民社会保障、劳动就业、退伍安置、文化教育等领域的城乡一体化，这是户籍管理制度上的重大创新，对统筹城乡发展、推进城乡一体化具有重大意义。在肯定意义的同时应时刻注意到可能会出现的问题，具有前瞻性思维的政府能更好地实施相应的政策与制度。一项好的政策从制定到实施是在不断被修改和被补充的，嘉兴市的户籍改革政策要获得成功是需要不断地补充、更新、与时俱进的。
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浅析嘉兴市户籍改革政策
一、 政策概要
浙江省嘉兴市将建立城乡统一的户口迁移制度，并鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险、以宅基地置换城镇住房等 从10月1日起，浙江省嘉兴市将建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，建立城乡统一的户口迁移制度，以及按居住地划分的人口统计制度。同时，嘉兴市鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险、以宅基地置换城镇住房等。在新政实行之后，将按照居民是否承包土地来确定社保、医保等政策，从而建立起新的管理体制和运行体制。
嘉兴户籍改革将对既有户口分类管理模式实行“一刀切”。10月份，嘉兴公安机关将不再受理户口“农转非”、“非转农”的申请，在换发居民户口簿、制作常住人口登记表、开具准迁证或迁移证等时，不再标“农业户口”、“非农业户口”，户别栏统一填写为“家庭户”或“集体户”。同时，户口迁移实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的准入制，这些条件缺一不可。公安部门还将简化户籍办理程序，凡在一个县(区、市)内迁户口，直接到迁入地派出所办理。
嘉兴市还提出鼓励有地居民实施“两分两换”工程：把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，推进土地承包经营权成片流转和农户向城镇集聚。
二、政策本质
（一）实现制度上的平等，是全面实施城乡一体化的产物。
1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》， 确定了一套严格的户口管理制度，中国按照户口神范围内来执行科教、文卫、医疗、就业等系列政策。长期以来，由于户籍限制以及和户籍制度捆绑在一起的养老、教育、医疗、住房等制度与福利，农民不能与城市居民享有同等的制度保障。拥有一个城镇户口（非农业户口）一直是中国广大农业人口所想往的。如今，这样的“城里人”的梦想正随着中国的经济发展而开始变成现实的户籍制度改革。
嘉兴市总人口330余万，农民和城镇人口大约各和占一半，在社会保障和子女入学等各方面存在很大的差别。为了很好解决问题，实现全民医保、全民老保，使得农民和城镇居民享有同样的制度保障，嘉兴市于2004年高调出台1号文件——《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》，吹响了城乡一体化的号角，也吹响了
户籍改革是号角。更是于2008年出台1号文件——《嘉兴市打造城乡一体化先行地行动纲领》，户籍改革相关政策开始试行。并决定从2008年10月1日起，嘉兴对既有户籍实行一刀切，建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，建立城乡统一的户口迁移制度，以及按居住地划分的人口统计制度，从制度上真正实现了城乡一体化。
（二）接轨市场经济发展，为经济的发展注入新鲜动力。
随着中国经济日趋活跃,市场化程度日益提高,作为生产要素之一的劳动力问题,已成为影响不同地区经济发展的关键因素。虽然改革开放以来人口管制相对松动许多,农民出来打工,城乡间人口流动已是很平常的事,但由于户籍管理制度没有根本性的变化,城乡居民之间的差别性待遇问题并没有得到根本解决。农民工的歧视性遭遇时有发生,而这一切都牵动着户籍管制这个涉及千家万户的最敏感的神经。
在市场经济条件下,原有的户籍制度对嘉兴经济发展的制约作用已日趋严重。据嘉兴政府的一项调查，21.5万名外来人员中，真正留下来的只有30%左右。近年来嘉兴人才荒现象日益突出，严重制约了经济的发展。
（三） 加快城市化水平。
虽然我国的户籍制度在一定历史时期内曾为社会秩序安定、地区管理有序、社会资源配置合理带来便捷,但是僵硬的规范体系严重阻碍了人口自由流动，层层设卡造成了人才难以脱颖而出的客观形势。许多大学生因为户口问题无法留在城市，所学的知识无法应用,能力不能发挥,从而使城市流失了很多人才。而人才是一个城市发展最重要的因素,僵化的户籍制度使致城市化进程缓慢。另外，城乡的长期二元分野,使市民与农民在生活习性、观念意识方面形成差异,这些将加速农村居民与城市居民各种差距的产生。
随着我国经济改革的深入,社会发展水平的提高,劳动力的迁徙和流动已成为国家经济生活中的基本内容。所以需要改革户籍制度，加速农业人口转移。农村人口向城市的集聚和转移是城市化的本质特征。由于嘉兴市人口集聚程度低，特别是市区和五个县1市2 首位城市人口规模偏低，人口居住分散，在一定程度上限制了城市功能的发挥。为此，必须以户籍制度改革为突破口，加速农业人口向城市的转移。
三、户籍改革历史渊源
（一）1958年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例》， 确定在全国实行户籍管理制度， 以国家法律的形式， 对户籍管理的宗旨、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口登记的范围、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定,标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成， 从此形成了几乎延续至今阻碍人口迁移和劳动力流动的制度框架。
（二）1984年10月， 国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》， 规定凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属， 在集镇有固定住所， 有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续， 发给《自理口粮户口簿》， 统计为非农业人口。
（三）1997年5月，公安部发布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》。根据此方案，下列农村户口的人员在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口： （1）从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员； （2） 小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；（3）在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属， 可以随迁办理城镇常住户口。
（四）2001年3月， 公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。
（五）2002年5月，根据《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》和省政府《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》和市委《关于加快嘉兴中心城市发展的若干意见》，嘉兴市人民政府办公厅发布《嘉兴市人民政府办公室关于深化户籍管理制度改革的实施意》：（1）在城市、城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的公民，可根据本人意愿，在常住地申报登记为城镇户口。（2）属土地被征用、撤村建居、撤村并居对象的农民，在处理好相关政策的前提下，应在实际居住地登记为城镇户口。（3）在城市、城镇从事非农产业的农民，可根据本人意愿，在实际居住地登记为城镇户口。
（六）2004年嘉兴市委发布一号文件《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》：深化户籍改革，研究出台相关改革措施，逐步消除依附在户籍上的社会保障、劳动就业、计划生育、服役退伍、、文化教育等差别政策，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为基本落户条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，与市场经济体制相适应的新型的户籍管理制度。到2006年基本建立统一的城乡一体化的户籍登记制度，逐步实现外来人口本地化。
（七）2008年5月，中共嘉兴市委、嘉兴市人民政府发布《关于改革管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见（试行）》：（1）实行城乡统一的户口登记制度。在全市取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登
记制度，按照公民经常居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”； （2）建立城乡统一的户口迁移制度。实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制，凡符合上述基本条件的申请人，准予其户口迁移至经常居住地落户；（3）实行按居住地划分的人口统计制度。调整农业和非农业人口统计口径，实行按居住地划分统计城镇人口和农村人口，并逐步实现按公民职业区分统计农业人口和非农业人口，以如实反映公民的居住、职业状况和城市化水平；进一步简化户口办理程序。（4）实行户口迁移网上办理。县（市、区）先行开展户口迁移网上办理，积极创造条件适时在全市推广。进一步下放户口审批权限。除公民姓名、出生日期、民族等项目变更、更正和城镇居民迁往农村以及其他疑难户口迁移由县（市、区）公安局审批外，公民的其他户口项目变更、更正和户口迁移由公安派出所直接办理。
2002-2008年，历时六年的时间，嘉兴市政府响应中央政府的号召，从嘉兴市实际的城市化水平、经济发展状况等方面，着手对原有的国家户籍进行了改革，取得的较好效果，大获好评，在全国掀起了户籍改革的高潮。
四、意义和影响
（一） 破解城乡二元结构
嘉兴市建立的按居住地登记户口的新型户籍管理制度，正式取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”，并建立城乡统一的户口迁移制度，以及按居住地划分的人口统计制度。除了居民称谓的改变，该市还着手建立与一元化的户籍政策相衔接的社会经济政策。嘉兴市公安机关将不再受理户口“农转非”、“非转农”的申请，在换发居民户口簿、制作常住人口登记表、开具准迁证或迁移证等时，不再标“农业户口”、“非农业户口”，户别栏统一填写为“家庭户”或“集体户”。 实施新型户籍管理制度改革，是嘉兴率先打破城乡二元结构，填平城乡政策鸿沟的一次有益尝试，必将对全省乃至全国推进户籍制度改革产生重要的借鉴作用。
（二） 打破城乡区域界限
嘉兴市户籍管理制度改革打破了市域内的城乡和地区界限，取消了农业户口，促进城乡人口自由流动，同时这也是建立鼓励农村居民向城镇集聚的通道，是解决近年来嘉兴日益突出的人才荒现象的途径。近年来，严重制约经济发展的人才荒现象早已受到当地政府的重视。嘉兴市户籍改革政策打破了城乡区域界限，能为实现人才引进，提高城市化水平，发展当地经济起到一定的作用。再者，打破城乡区域界限也保障了公民最基本的流动和迁移自由权。
（三） 实现公民身份平等
在此次户籍改革中，嘉兴市以居住证代替户籍部分功能的改革，将身份权利转变为居民权利，“人在有权利、人走无权利”，从而实现了嘉兴市居民身份的平等。同时在区域差别待遇方面的利益格局也开始发生一定程度上的“逆转。
（四） 简化户口迁移手续
此次嘉兴市户籍改革中，户口迁移实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的准入制。公安部门还将简化户籍办理程序，实行一所办理制，凡在一个县(区、市)内迁户口，直接到迁入地派出所办理，本市范围内不再使用户口迁移证、户口准迁证。
五、可能出现的问题
（一） 形式重于实质 社会利益是否平等
任何松动城乡二元体制的措施都有积极的意义的，嘉兴市推进的户籍改革，逐步取消了至少是形式上的城乡身份区别，可以说是启动了户籍改革的第一步。但是，照目前的情况来看，大都局限于取消形式上的户籍歧视，即户籍登记上体现的城乡不同身份，而实质上的户籍歧视是指根据户籍身份产生的各种差别待遇，如社会福利、医疗保险、基础教育等，实质歧视的取消显然还有待时日。取消农业户口的农民未必能享受城镇户口的平等待遇。例如原村集体经济组织成员，在户籍管理制度改革后，不改变其原集体经济组织成员身份和集体经济组织明确的权利和义务，这些待遇本来在农民的时候就享受的。户籍制度的改革其实只是推动城乡一体化改革之一，相对来说还是比较简单的，最重要的还是带动其他各项与户籍政策相关的社会管理体制的变革，像社保和就业、计划生育、农村土地处置、教育、服兵役等政策配套改革问题。但是，由于二元户籍制度派生出来的二元经济社会结构根深蒂固、错综复杂、牵一发而动全身，因此从总体上来看，进一步推进改革尚有不少亟待解决的问题。
（二） 失地居民问题 城市二元结构危机
根据嘉兴市的政策，“鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险、以宅基地置换城镇住房。”以宅基地置换房地产这个主意显然不错，有了住的地方，也有了保险。但这些显然并不是生存最关键。支撑生活最基本的问题是就业问题，失去土地后，如何让他们有适合自己的职业，自谋生路，这绝不是一个简单的问题。在社会分工日趋精密化的当今时代，不少原来的“城市居民”都不得不面临事业或者二次就业的艰难选择，更何况这些专于伺弄庄家的新居民？如果失地居民的生活保障没有解决，各项经济社会待遇没有得到实质的平
等，那虽然破解了城乡二元结构，但会面临城市二元结构的危机。城市内的二元结构是没有选择空间的，而且在有限的空间内会聚集大量人群与矛盾，不利于城市的发展。
（三） 大量人口进城 城市资源环境受损
此次嘉兴市的户籍改革政策率先打破户籍差异，打破城乡区域界限，这的确是值得支持与称道的，但对于城镇地区，可能会面临“进城人口基本的就业问题和社会保障问题”，“过于频繁的人口流动给城市带来冲击问题”，以及“城市环境污染加重问题”等。很显然，就目前国内各地的情况看来，各地教育资源、医疗资源、社会文化资源等，都不同程度存在着分配不均或者短缺的情况，那么有限的城市资源能否避免崩盘的危险？交通问题、住房问题、医疗问题、教育问题、环境问题是否能得到相应的解决，政府必须要有相应的配套措施与应对方案。防患于未然，才能真正体现户籍改革的现实意义。
（四）农业用地减少 粮食问题日益突出
在此政策中，嘉兴市鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险、以宅基地置换城镇住房等。如果以这样的形式全方面实施下去，大量的务农居民会居住到城镇中，那么在农村会有大量的闲置资源。如果政府不进行有效的集中化经营农产地，反而把农业用地专做商业用地，这样会使得农业用地大量减少，从而更加加剧我国粮食自产问题。
六、发展趋势
（一）中央收紧户籍改革 重点给予中小城市大尺度
2011年全国“两会”期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝均表态推进户籍改革。据财新《新世纪》记者了解，2月底，一份名为《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》，已获国务院常务会审议通过并内部下发。针对近几年各地自发的试点，文件遵循一条重要原则，即基本户籍制度由中央确定。但在谨守中央划定的原则基础上，文件给予地方一定的自主权，重点是给予中等城市和小城市小城镇更大尺度，这主要基于对城镇化策略和资源承载力的综合考虑。顾嘉兴作为中小城市在遵照中央统一的基本户籍制度之下，应根据自身的特殊性进一步改善户籍改革制度。
（二）稳步推进政策配套 实现城乡公共政策一体化
嘉兴市在户籍改革中，光改户籍意义是不大的，应与经济社会配套政策相衔接。实行一元化的户籍制度改革，不只是一个人的身份变化问题，户口改革的难
点不在户口本身，而在户口背后附带的社会利益。因此，户籍制度改革要切实取得成效，不光是户口的变更，更为关键的是，户籍改革与经济社会配套政策要衔接好，要探索和制定出相应的各项配套政策措施，下决心破除附加在户口上的各种特权与功能，在公共服务、社会保障、社会福利等方面做到一律平等。惟此，户籍管理制度改革才能取得真正的成功。所以在以后的发展道路上，要稳步推进政策配套，对劳动就业、社会保障、退伍军人安置、土地承包、计划生育等十多项的与户籍挂钩的主要现行政策，按照率先并轨、逐步并轨、保持不变等思路，妥善处理好相关的政策衔接，有序推进城乡公共政策一体化。
（三） 优化土地经营政策 推进资源平衡优化型配置
预计到2012年，嘉兴市将基本完成新型户籍管理制度改革，该市三分之一以上的农民向城镇和中心村集聚，流转土地面积100万亩以上，50％左右的农田实现规模集约经营。所以要及时优化相关土地经营政策，使流转后的土地得到充分的利用和良好的集约经营。同时也要推进资源的优化配置，根据城市农村的具体情况合理分配有效资源，保证城市资源能从容应对突如其来的新增人口，而农村原有的各类资源也不至于闲置浪费，避免出现一边挤破头，一边门可罗雀的尴尬？
七、总结
嘉兴市户籍管理制度改革打破了市域内的城乡和地区界限，取消了农业户口，改革附加在户籍制度之上的相关社会公共政策，逐步剥离传统体制下附加在户籍上的不合理社会功能，最终实现全市居民社会保障、劳动就业、退伍安置、文化教育等领域的城乡一体化，这是户籍管理制度上的重大创新，对统筹城乡发展、推进城乡一体化具有重大意义。在肯定意义的同时应时刻注意到可能会出现的问题，具有前瞻性思维的政府能更好地实施相应的政策与制度。一项好的政策从制定到实施是在不断被修改和被补充的，嘉兴市的户籍改革政策要获得成功是需要不断地补充、更新、与时俱进的。
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