"母法"观念和中国的宪法

“母法”观念和中国的宪法

[内容摘要“母法”是理解中国宪法的一个关键性词汇。尽管“母法”观念 在早期民主法制建设中曾起到过积极功能,但从整体讲,“母法”观念对我国 目前的宪政和法治建设非凡是宪法修改,己呈现出消极影响。要消除“母法” 观念的消极影响,笔者认为,应确立“不得和宪法相抵触”的原则,并建立违 宪审查制度。

[关键词母法观念中国宪法影响

一、“母法”摘要:通向中国宪法幽境的秘密通道

卡尔•贝克尔在探究18世纪欧洲启蒙思想时说摘要:必定有一条通向天上 宝座的秘密通道,有一条秘密的小道是所有的philosophes (哲学家们)都知 道的,有一扇门是对我们关闭的,但是当他们一连加以几下事先默契的轻敲, 它就会向他们开放的。他把人们频繁使用的一些关键性词汇当作通向知识的秘 密通道的那扇小后门。在13世纪是“上帝”、罪恶、神恩、得救、天国,在 18世纪是自然、自然律、最初因、理性、情操、人道、完美性,在19世纪则 是物质、事实、实际、演化、进步。[1卡尔•贝克尔向我们展示了一种熟悉和 理解历史的有效方法摘要:找到这些关键性词汇,我们就能走进那些特定的时 代。这种方法是针对历史的,非凡是可以被称作“时代”的那些长时段的历史。 但是,假如我们把时下的宪法并不真正看成是某种纯粹意志的产物,而是看作 是历史的产物且必然带有时代印迹的话;那么,卡尔•贝克尔的方法对理解我 国的宪法就会同样有效。

宪法新问题在我国的兴起和发展,也是有线索可寻的。在不同的时期,人 们使用不同的词汇,表达着各自的愿望和要求。只要我们认真分辨,也一定可 以从这些词汇中找到某些类似卡尔•贝克尔所说的关键性词汇。它频繁地出现 在人们有关宪法、宪政新问题的各种争论、解说及日常话语之中。虽然人们对 这些词汇的理解可能存在着差异,但在某一特定时期,这些词汇总是在一定程 度上体现出人们对宪法、宪政的共同理解,传达着人们某些相同的观念。因此, 这些词汇也就成为我们理解那些特定时代的“秘密通道”。清朝末年,自维新

派率先提出一系列立宪主张以来,清廷又是派大臣出国进行宪政考察,又是公 布仿行宪政,国内外近80个立宪团体纷纷提出各种立宪主张,朝野一片“立宪” 之声。此时,“立宪”便是那一时期的关键性词汇。因此,要了解清末时期人 们的宪法观念,熟悉那场所谓的立宪运动,只需理解他们各自使用的“立宪” 一词的含义即可。到20世纪30-40年代民国时期,各种政治力量对宪法、宪政 倾注了极大的热情,颁布了一部又一部的宪法文件,对宪法、宪政的探究也达 到了顶峰,通向这一时期宪法的“秘密通道”就变成了 “宪政” 一词。只要把 握住当时社会各个阶层、不同的政治集团所谈论的“宪政” 一词的含义,我们 就理解了那个时代。在1949年以后,“立宪”、“宪政”两个词汇都悄然退场。 随着1954年宪法的制定,“母法”和“根本法”逐渐成为了在我国传播最广、 影响最大、几乎可以和宪法相替代的两个术语。因此,“母法”、“根本法” 又构成了理解现时代宪法的关键性词汇。

斯大林曾强调,“宪法是根本法,而且仅仅是根本法。” [2这对我国宪法

产生了很大影响摘要:宪法从此失去了保障其规范性的一种最有效的法律技术 手段,即违宪审查制度或宪法诉讼机制。[3因此,“根本法” 一词在我国主要

是在政治的意义上被强调,它仅仅意味着一项政治原则。宪法的“根本性仅在 于宪法规范政治的基本结构和公共权力的运行原则”。[4 “根本法”的术语对 宪法本身及其实践并没有产生实际的功能,或者说,对这一术语的强调并没有 使宪法成为真正意义上的“根本法”。在一些学者那里,“根本法”似乎也只 是在“母法”的意义上即作为立法依据或授权规范的意义上被强调。假如说 “根本法”仅是在形式上得到强调,并没有使宪法成为本来意义上的“根本 法”;那么,我们对“母法”的强调则对我们的宪法及实践产生了实质性的影 响。“母法” 一词在我国具有较强的法律意味,它主要在作为立法依据或授权 规范的意义上被强调。数十年来,我们实际上已经形成了对“母法”术语的固 定理解,这种理解已然构成了我国特有的宪法观念,而且,“母法”观念在一 定程度上集中体现了我国传统的宪法观。因此,“母法” 一词正是那条通向中 国当下宪法幽境的“秘密通道”。

将宪法喻为“母法”、普通法律称作“子法”,从而将宪法和普通法律的 关系理解为所谓“母子”关系,是国人理解宪法和普通法律关系的一种基本模 式,至今十分流行。许崇德先生认为摘耍:“由丁•宪法规定国家的根本制度和 国家生活中最重要的原则,所以其他一般法律的制定都要以宪法为立法基础。” 因此,“宪法是母法,一般法律是子法。” [5有学者类比生物学意义上的母子 关系对宪法和一般法律的关系进行了拓展,提出宪法和一般法律的关系不仅体 现出“繁殖功能”,而且还表现出“监护功能”,希望从中挖掘出建立违宪审 查或司法审查制度的正当性来。[6也有学者将“母法”视作我国法学界长期以 来表述宪法最高法地位的两个概念装置之一。[7还有学者甚至以“母法”来定 义宪法摘要:“宪法即母法”。[8这是我国学界有关宪法和一般法律关系的几 种典型描述。

假如说,在终极意义上,宪法是由特定社会的物质生活条件所决定的;那 么,这种物质生活条件一旦确定,则观念就是宪法的决定性因素。因为,“在 宪法起草过程中,宪法观念就构成了人们有关宪法的模型、职能和类型的看 法”。[9当然,一部宪法未必仅仅体现某个单一的观念。在宪法制定过程中可 能存在多种相互冲突的观念,而宪法则是这些观念在不得不作出让步情况下最

终达成的妥协。但这不妨碍我们得出如下结论摘要:任何一部宪法都是某些特 定宪法观念的产物。因此,通过对“母法”观念的剖析揭示其特定的内涵及其 对我国宪政实践非凡是对制宪和修宪的影响,是理解我国宪法、把握宪政实践 的一条捷径。

二、“母法”内涵之厘定

郑贤君博士认为,所谓母和子的关系有两种摘要:一是子因母出;二是母 命难违。前者体现为“繁殖功能”,后者表现为“监护功能”。就宪法和普通 法律的关系而言,“繁殖功能”是指宪法作为普通法律的“立法基础的那种功 能”,而“监护功能”是指“宪法既保障着子法又制约着子法的实施”的功能。 该学者假设,在宪法和普通法律的关系上,假如不把重点置于“繁殖功能”上, 而是放在“监护功能”上,则宪法的“母法”称谓依然是有价值的。[10此番

宏论,是针对林来梵博士有关“母法”概念具有含混性(任何一般法或授权规 范都可视为“母法”,“母法”也是一国立法所采用或模拟的他国立法的称谓; 因此,“母法”称谓并非为宪法所专享)、我国宪法学者片面强调宪法为一般 法律提供立法基础的“繁殖功能” [11的评论而言的。如前述,提出“监护功 能”概念的目的,是要从中引申出建立违宪审查或司法审查制度的正当性。但 这种努力似乎有些徒劳。因为,在事实上,所谓宪法的“监护功能”或者更确 切地说是宪法对普通法律的规范和制约,虽然可以从一些学者的个别论述中推 演出这一结论,但它却从未真正得到强调,更未在实践中建立起相应的制度装 置。可以认为,我国宪法从未被赋予所谓“监护功能”,这一概念的提出,仅 仅是个别学者对民法中父母子女关系的一种类比。

上述争论的焦点是摘要:宪法在何种意义上是“母法” ?考察“母法”概 念的涵义是理解这一新问题的关键。从学者们的论述看,我国“母法”概念是 在以下几种意义上使用摘要:(1)从法律移植中法源的角度讲,是指“一国法 规的制定,以外国法律为依据者,称其法源的外国法为母法,而称依此所制定 的法律为子法。” [12 (2)从立法依据的角度上讲,它是指“国家制定的条律 或命令所依据的法律,称作母法,根据母法所制定的法律、法令等称作子法。” 如“所得税法”为母法,所得税法施行细则为子法。[13 (3)从宪法和普通法 律的关系讲,宪法为“母法”,依据宪法制定的普通法律为“子法”。[14最 后一种意义上的“母法”概念即以“母法”专指宪法,在宪法学界几成公论。 笔者认为,前两种意义上的“母法”概念,含义较为中肯、公允,更接近我国 传统中使用“母法” 一词的原初意义。“母法”并非专指宪法,其意义仅指所 制定法律的来源或依据。将宪法比作“母法”是这一意义的延伸。以“母法” 指代宪法在我国具体起源于何时,尚无可考。但将宪法视作“母法”的观念在 我国却早己有之。梁启超在1900年初发表的《立宪法议》中称摘要:“宪法者 何物也?„„为国家一切法度之根源,此后无论出何令,更何法,百变而不许 离其宗者也。” [15宪法而“为国家一切法度之根源”,表达的正是“母法” 的观念。“无论出何令,更何法,百变而不许离其宗”,似可以从中得出宪法 制约普通法律的熟悉。但从梁启超有关论述整体来看,它仍然仅仅是在强调宪 法的“依据”功能(而非宪法对普通法律的制约)。梁启超被认为是宪法学在

中国的开山鼻祖,中国宪法学的创始人,[16从他开始,“母法”观念就成为 了我国宪法学传统的组成部分。在民国时期,宪法学盛极一时,而“母法”观 念一以贯之。李三无在《宪法新问题和中国》(载《东方杂志》第19卷第21 号,1922年11月)一文中说,宪法为“一切法律所由生”,“宪法为国家之 根本大法,一切法律,俱由此生”。[17如阮毅成在《从“法”说到“宪法”》 (载《时代公论》第87、89号,1933年11月)一文认为摘要:宪法和他种法 律有两种关系,“一是从法的创造到法的实施的关系,二是从抽象规律到具体 规律的关系”,“法律对于宪法为实施,宪法对于法律为创造”。他进一步解 释说,“宪法内容,大都是概括的,亦即并不限定适用于一个最确定的具体事 实,则其效力的实现,必须有待于多种其他法律,对于各个事体,再加以规 定。” [18屠义方在《宪政和法治》(《新政治月刊》第3卷第3期,1939年) 一文中也说摘要:“宪法是国家进行法治的一个根本大法,„„一切法律必须 根据宪法以制成。” [19在上个世纪40年代,已有学者使用“母法”一词并使 之和最高法或最高法律效力的概念相联系。如《中华法学杂志》第5卷第1期 (1946年)发表吴绂征《论宪法的目的和功用》一文认为,“宪法是一个国家 或政治社会的最高法律,这是说在创设法律规范的过程中,宪法是一切法律的 母法,其效力优于一般的普通法律。” [20从该文的论证逻辑看,“母法”称 谓在当时己普遍使用。作者将“母法”视同为“国家或社会的最高法律”,作 者强调“在创设法律规范的过程中”,且整篇文章看不到宪法对普通法律的制 约和规范的论述,更没有相关制度设计来保障。可见,作者仍然仅仅意在强调 “繁殖功能”。在这里,所谓宪法是最高法律或具有最高法律效力,完全是停 留在理论上的,是在母和子伦理“辈份”的意义上给予承认的;而在实际上, 并没有建立任何制度予以保障。我国后来的理论和实践大体都是走的这条路子。

在1949年以后,“母法”概念朝两个方面发展。一是“母法”术语逐渐成

为宪法的专门称谓,二是出现了将“母法”概念狭义化的倾向。最有代表性的 表述是摘要:“在宪法中通常都规定了一国的立法原则,使立法机关在日常立 法活动时有所遵循;同时又只能规定立法原则,而不能代替普通立法。所以许 多宪法学家把宪法称为‘母法’、‘最高法’,把普通法律称为‘子

法’。” [21在此,我们看到,(1)在宪法学中“母法”被视为宪法的专有称 谓。(2) “母法”仅具有作为立法依据或立法基础的意义,完全排除了宪法具

有最高法律效力及对普通法律的制约的意义。(3)强调“母法” “只能规定立

法原则,而不能代替普通立法”。总之,“繁殖功能”在我国1949年以后的宪

法学中被片面强调,“母法”并不具有“监护功能”。所谓“母法”的“监护 功能”,不过是我们时下的学者根据母子关系比附上去的。由于缺乏制度保障 和实践资援——我国一直未建立违宪审查制度、宪法从未获得司法适用,“母 法”的所谓“监护功能”在我国宪政实践中根本不存在。到目前为止,“母法” 观念仍然只是在“繁殖功能”的意义上不断得到强化,其标准的文字表述是摘 要:所有法律都必须依据宪法制定。

三、“母法”观念对中国宪法之影响

(一)理论分析

从辨证的角度看,“母法”观念对中国的宪法及其实践的影响既有消极的 一面,也有积极的一面。

“母法”观念的消极影响体现在以下方而摘要:

(1) “母法”观念导致宪法虚置。强调“只能规定立法原则,不能代替普

通立法”,似乎宪法存在的根本目的只是为立法机关提供立法依据。这对宪法 产生了一种不当的自我限制,即宪法自身不能直接实施,而只能通过一般法律 来实施。宪法既是“母法”,根据它制定的“子法”实际上就是宪法的贯彻实 施,“子法”的执行就是宪法的执行,似乎就不存在宪法实施的新问题了。离 开了普通立法,宪法就难以实施,有的条款甚至还无从实施,[22成为了一种 论调。宪法必须通过一般法律才能实施,意味着为保证宪法规范的落实,必须

制定一系列完整、配套的法律,这些法律俨然宪法的“实施细则”。宪法的虚 置化和“细则化”同时并存,而且是同一过程。[23 “母法”观念使我们面临这

样一个悖论摘要:越是强调宪法的最高地位和不能违反,我们就不可避免地只 是进一步促进了其“细则化”的进程。在实践中,人们只需依“细则”行事而 不必虑及是否符合宪法的规定。宪法在司法领域的缺席,和此观念有着内在、 直接的联系。

(2) “母法”观念导致违宪审查制度的缺失。“母法”观念暗含了这样一 种逻辑摘要:“子法”是根据宪法制定的,理论上自然就不存在违宪之说。这 一逻辑和我国宪法和一般法律都源自同一 “作者”——都由全国人大(及其常 委会)的制度实践相勾联,使违宪审查制度在中国丧失了存在的必要性。

(3) “母法”观念不利于宪法的稳定。“母法”观念的核心在于,所有法 律都必须依据宪法制定。现代社会日益复杂、多样,新的社会关系不断产生, 其内容也愈加细密,这要求制定新的法律和之相适应。即使对原有社会关系的 调整,法律有时也会在价值或形式上发生“颠覆性”的变化。强调所有法律的 制定都必须依据宪法(包括宪法对那些从价值到形式都发生“颠覆性”变化的 法律必须作出的回应),这势必使内容的完备性成为宪法的重要目标。因此, 宪法和社会现实之间呈现出一种“短路”连接摘要:任何社会的具体发展变化 都直接要求对宪法进行修改。为减轻社会发展带来的修宪压力,保持宪法的形 式稳定,制宪者总是力图在宪法中对未来进行猜测并作出相应的规定。这种规 定在我国被认为是宪法纲领性的体现。[24宪法对未来的规定存在如下新问题 摘要:其一,似乎宪法可以创造社会关系,助长了宪法万能的观念;其二,谁 也无法准确地猜测未来,社会的发展可能和宪法的猜测不一致,这反而可能提 出新的修宪要求;其三,宪法是法律,把还未实现的东西写进宪法,在实践中 无法操作,而且也会损害宪法的法律性。笔者认为,宪法的本质精神是自由, 它对社会的未来也应持一种自由的态度。

(4) “母法”观念导致宪法权威低落。“所有法律都依据宪法制定”在表 面上似乎强调宪法的权威和至上性,但实际上却并非如此。因为,社会发展导

致的频繁修宪将严重影响宪法的稳定性,而没有稳定性的宪法必然缺乏权威。 另外,法律总是滞后的,社会关系总是先于法律而存在。“所有法律都必须依 据宪法制定”,为提供立法依据而对宪法的修改仅仅是对既存事实的确认,我 们看到的只是宪法在被动地适应社会的发展变化——社会稍有变化即要求修宪, 却很难看到宪法对社会的规范功能。

(5)

“我

们不承认任何私法,我们看来,经济领域中的一切都属于公法范围,而不属于 私法范围”。[25在此影响下,我国长期排斥公、私法的划分。近年来,公、 私法划分方法及相关理论探究日渐为学界关注。先是以民法典的制定为契机, 对私法的探究取得了很大进展;其后又兴起了对公法探究的热潮。在法学探究 中采行公、私法划分方法,已获学界普遍赞同。至于这一方法在法律体系中的 运用,还需假以时日。我们有理由相信,随着市场经济的发展,对公、私法划 分方法熟悉的深化,公、私法划分方法以及在此基础上形成的二元法律体系将 成为我们迈向法治的理智选择。但须熟悉到的是,“母法”观念和公、私法划 分方法的理论基础之间存在着无法消解的冲突。公、私法划分建立于社会分裂 为相互对峙的公、私两域的基础之上,其要害在于为公、私两域确定不同的法 律原则,以使二域既各自有序又趋于平衡。私法领域主要体现对公民权利的保 障,其核心原则是“法不禁止即自由”;而在公法领域则主要体现对政府权力 的制约,奉行“越权无效”的原则。私法是对公民权利的直接保障,而公法对 公民权利的保障具有间接性——它是通过对权力的限制、制约来实现的。美浓 部达吉在20世纪30年代的结论仍未过时摘要:公法和私法的区别,实可称为 现代国家的基本原则。[26依通例,宪法属于公法。如此,宪法就不应约束私 法领域,也不应为私法领域提供所谓立法依据。坚持宪法是“母法”的观念一 一即宪法既为公法提供立法依据,也为私法提供立法依据,将会导致公法和私 法的混淆、抹杀了公域和私域的界限,导致了宪法和其他部门法的功能重叠, 也模糊了宪法本身所固有的属性。

(6) “母法”观念导致了宪法价值的失坠。宪法是一个和人权保障、权力 “母法”观念侵蚀了公、私法划分的理论基础。列宁曾说摘要:

制约等价值密切相联的概念。而“母法”却是一个中性词,并不包含这些价值 内容。林来梵博士认为,前苏联使用“根本法”而回避采用“宪法”的概念, 体现了某种具有强烈意识形态的动机,因为“根本法”这一术语更具有技术性, 没有特定的价值意味。[27笔者认为,“母法”一词在我国的流行也可能出子 同样的原因。宪法价值的缺失,必然意味着其人权保障和权力制约功能的丧失。 而离开了价值前提,则宪法将不成其为宪法。

但是,“母法”观念在中国的长期存在,也确有其积极方面,在我国的民 主和法制建设过程中发挥过重要的功能。因此,“母法”观念并非像有的学者 所言完全是消极的。“母法”观念至少意味着法律本身的秩序。“每个国家都 有宪法,因为每个国家都是依据某些基本原则和规则进行运转的。” [28将宪 法即这些基本原则和规则和一般法律相区分,并以宪法规制一般法律,是一个 国家政治稳定和连续的基本保证。这是宪政的一个重要标志。在凯尔森看来, “法律秩序是一个规范体系。” [29这是一个不同级的诸规范的等级体系。 “母法”观念至少意味着法律体系中规范必须分成两个层次,即宪法和其他法 律,而且明确了其他法律必须依据宪法制定。这使得法律体系中规范的等级性 得到维护。由此,“母法”观念也有助于维护法律体系的统一性。必须依据宪 法制定,使得普通法律在内容上呈现出一致性,彼此协调,至少在理论上不会 相互矛盾、抵牾。

但是,对“母法”观念的积极方面我们绝不能估计过高。这些积极功能主 要体现在早期,非凡是建国初期这种功能更明显。随着一系列法制原则的确立, 法律体系、法律制度的建立,法治观念的植入,“母法”观念中所含的消极因 素逐渐体现出来,并在实践中得到不适当地强化。到今天,上述的消极因素已 经成为我国走向真正的法治、宪政国家的障碍。(二)实证探究

1.我们为什么制定宪法?——对1954年制宪目的的分析

资料显示,我国1954年宪法的制定跟斯大林的建议有关。中共本来预备在 进入社会主义阶段后再制定正式宪法。但斯大林认为,敌人可用两种说法向工 农兵进行宣传,反对你们,一是你们没有进行选举,政府不是选举产生的;二 是国家没有宪法。你们应从敌人手中拿掉这个武器。“拿掉这个武器”也就是

要制定宪法。正是在这一建议下,中共才开始考虑制定宪法赋予政权的合法性 新问题。[30显然,为已经存在的政权赋予合法性,是制定1954年宪法的根本 目的。[31除此之外,制宪者还要让宪法能够为国家社会生活的各个方面提供 完备的依据。毛泽东讲,“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程, 宪法就是一个总章程”,他是想要让整个国家的社会生活都有章可循。他强调 的是依据。1954年宪法草案经过了两次大讨论摘要:一是在起草中组织各方面 人士 8000余人参加对宪法草案(初稿)的讨论,提出了修改意见共计5900余 条。[32—是开展了有1.5亿多人参加、共提出了 118万条修改或补充意见的 全民讨论。[33—般认为,这是民主的表现。但笔者认为,这实际上应被视为 是制宪者追求完备性的一个举动。这可从毛泽东在前一次讨论后所作的《有关 中华人民共和国宪法草案》的讲话中得到佐证。他说摘要:“搜集这些意见有 什么好处呢?有好处,可以了解在这八千多人的思想中有这样一些想法,可以 有个比较。” “假如没有这些意见,宪法草案初稿虽然基本上是正确的,但还 是不完全的,有缺点的,不周密的。” “但是今天看来,这个草案是比较完全 的,这是采纳了合理的意见的结果。” [34讲求完备,并不是毛泽东一个人的 主张。周恩来在1953年召开的中心人民政府委员会第二十次会议上也说摘要: 在(宪法)起草过程当中,中心人民政府委员会的各个委员、政协全国委员会 的委员、各部门的领导同志,有意见仍然可以提出来,吸收进去,将这个宪法 搞得更完备。[35

为既存政权赋予合法性,本质上是提供依据的一种形式,只不过它是事后 的。而追求宪法内容的完备性,则是面向未来的,是要为尚未确定的未来提供 依据。二者都是“母法”观念的体现。学者们对宪法完备性诉求进行的论证强 化了这一倾向。他们认为,“宪法应该作到比较完备,即必须对国家生活中的 根本性新问题,作比较完整的规定。只有这样,才能使国家的各项根本制度作 为宪法原则固定下来,使国家生活的根本性原则新问题能做到有章可循,同时, 使宪法能成为将来日常立法工作的法律基础,对制定一般法律起着巨大的指导 功能。”也即,“制定一部完备的宪法,是建立法律体系的前提条件。” [36 反之,假如没有完备的宪法,则国家的政治秩序无法稳定,公民的民主权利无 法保障,社会主义革命和社会主义建设也无法顺利进行。[37

2. “母法”观念指导下的宪法修改摘要:以1988年修正案为例

对八二宪法的修改主要是在把宪法作为“母法”这一观念指导下进行的, 也即是说,对八二宪法的历次修改都是在追求作为立法依据的完备性的意义上 进行的。基于如下考虑,笔者以1988年宪法修正案为例来进行分析摘要:一是 1988年宪法修正案是对八二宪法的第一次修改,对以后历次修改有示范意义; 二是1988年宪法修正案涉及内容少,能够比较全面而集中地进行分析;三是 1988年宪法修正案的时间更久远,距离不仅能产生美,而且还能使我们看得更 真切;四是1988年宪法修正案采取增加有关规定和删去有关规定两种方式来达 到预设目标,后来的历次修改也基本上没有超出这两种方式的使用。

1988年宪法修正案有两条,第一条是增加有关私营经济的规定;第二条是 删去不得出租土地的规定,增加有关土地的使用权可以依法转让的规定。

(1) 第一条宪法修正案。

八二宪法对非公有制经济中的个体经济、“三资企业”的法律地位作了明 确规定,但未涉及私营企业(或经济)。由于私营经济自1982年到1987年得 到了很大的发展,有人认为这引出了一系列法律新问题,即摘要:究竟法律是 否答应私营企业存在发展?私营企业的正当权益是否能受到法律的保护?应该 让私营经济无序地自由发展?还是应该依法加以引导、监督和管理? “为了适 应客观需要,诸如此类的新问题都要求国家制定有关的法律予以明确。然而, 立法首先要有宪法依据。„„为了从源头上解决新问题,修改宪法便是必要的 了。” [38可见,宪法增加私营经济的规定,其目的是为进一步的立法提供依 据。这是“母法”观念的典型体现。

(2) 第二条宪法修正案。

八二宪法第十条第四款规定摘要:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、 出租或者以其他形式非法转让土地。”但在1987年下半年,国家土地管理局决 定在上海、天津、深圳、广州、福州、厦门六市和海南岛进行国有土地有偿使 用的试点。深圳通过协议、招标、拍卖的方式出让了三块土地,面积共6万多

平方米,总售价2300多万元,出让期50年。福州拍卖一块面积为3000多平方 米的土地,售价458万元,出让期80年。[39当时已有一些法律(如《中华人 民共和国中外合资企业法》、《中华人民共和国土地管理法》等)、地方性法 规(如经广东省人大常委会审议通过的《深圳市经济特区土地管理条例》等) 及规章对土地有偿使用作出了规定。[40这些做法引起了人们的广泛关注,人 们提出了是否违宪的疑问。[41在笔者看来,无论是深圳、福州的土地转让, 还是有关土地有偿使用的立法,无疑都是典型的违宪现象。按照宪政的一般逻 辑,这些违宪现象应该由有关机构依照法律程序予以纠正,以确保宪法的有效 性和规范力。但在我国,这些违宪现象是在持有促进政治、经济和社会发展的 “良好”动机的情况下,由有关国家机关甚至立法机关主动促成,这些机关在 作出违宪行为时无不冠以“有利于社会生产力的发展,有利于维护国家和民族 的根本利益”或“三有利”(有利于发展社会主义社会的生产力,有利于增强 社会主义国家的综合国力,有利于提高人民生活水平)的名义。[42这意味着, 在我国,这些违宪现象不可能按照严格的宪政意义上的方式来解决。我们最终 的选择是,使宪法屈就既存事实,即修改宪法以为已经存在的土地出租的事实 和相关法律法规提供依据。正如有学者指出的,这样修改“为土地商品市场的 发展和完善提供了宪法依据”。[43

笔者认为,以宪法修改的方式解决违宪新问题,或者说,以宪法去迁就既 存事实,这应为宪政所不取。它使宪法权威尽失,尊严扫地。假如说由于政治 的原因,在实践中采取以宪法去迁就既存事实的方式解决违宪新问题,尚属 “可以理解”的话;那么,一些学者竟据此提出“良性”违宪的理论来迎合这 一现象,则是难以让人接受。

四、重订宪法和法律之关系摘要:确立“不得和宪法相抵触”原则

总之,“宪法是母法”的观念已经难以承载宪法作为最高法的意义,这一 观念到目前为止只剩下一个义项摘要:要求宪法文本具有十足的完备性,以便 能为随社会发展而不断增加、更新的普通法律提供立法依据。笔者主张,将 “不得和宪法相抵触”作为解决宪法和普通法律法规之间关系的基本原则。所

谓“不得和宪法相抵触”原则,有两层含义摘要:一是普通法律可以没有宪法 上的依据,只要和宪法不抵触即可;二是普通法律不能和宪法(其精神和具体 条款所确定的内容)不一致,这体现了宪法对普通法律的规制功能,意味着宪 法的最高法地位和具有最高法律效力。确立“不得和宪法相抵触”原则具有重 要的实践意义。(1)确立“不得和宪法相抵触”原则,可以大大缓解由于社会 变化带来的修宪压力。

在这里,法律可以分为两种摘要:一种是以宪法为依据制定的法律,另一 种是虽然没有宪法上的依据但却不违反宪法的法律。现代社会是不断发展的, 作为调整社会关系的法律也是不断发展的,非凡是现代社会日渐复杂、多样化, 法律的种类也会不断增加,内容不断更新。假如要求所有普通法律都必须有宪 法上的依据,则宪法必然也会不断修改、更新才能和此相适应。而答应第二种 意义上普通法律的存在,在宪法和社会发展之间隔离出一个具有弹性的空间, 可以消解宪法和社会现实的冲突。并不是所有的社会关系都必须体现于宪法之 中,也并不是所有的普通法律都必须有宪法上的依据。宪法立足于现实或已经 存在的东西,对未来则保持谨慎的态度,只要某种社会关系还没有出现,就不 必考虑在宪法中作出规定。这是据以确立“不得和宪法相抵触”原则的基本熟 悉。在此,我们看到摘要:宪法不是万能的,也不是无限的。“不得和宪法相 抵触”原则使那些不断增加或更新的普通法律能够为宪法所包容,而无须修改 宪法,从而降低了修宪频率,增强宪法的稳定性。以1988年的宪法修正案为例, 依“不得和宪法相抵触”原则,即使宪法没有对私营经济作任何规定,立法机 关同样可以制定有关法律明确私营经济的法律地位、“对私营经济实行引导、 监督和管理”,只耍法律不违反宪法即可。进一步言,在没有违宪审查和宪法 未获司法适用的情况下,即使宪法作出规定,私营经济也未必就能够获得更有 效的保障;甚至可以说,由于普通法律对法院尚有拘束力,和其以宪法作出规 定还不如以普通法律作出规定更实在、更有可能变成现实。

(2)建立违宪审查制度是确立“不得和宪法相抵触”原则的必然要求。 “不得和宪法相抵触”,必然要求有一个权威的专门机构来判定普通法律 是否和宪法相抵触。比较而言,对有宪法依据的普通法律是否违宪判定起来要

轻易得多,因为,作为依据的宪法规定已然包含了对这一新问题的基本原则和 精神。而对那些没有宪法依据的普通法律,如何判定它们和宪法的实质联系、 是否违反宪法,是一项专业化很强的工作,要求极高。它要求由专门的、权威 的违宪审查机构来履行这一职能。确立“不得和宪法相抵触”原则,必然要求 违宪审查制度的建立。

结语摘要:从宪法的完备性诉求转向宪法的规范性诉求

世界上并无一成不变之宪法,也绝无尽善尽美之宪法。社会的发展最终会 导致宪法的修改,荷兰学者宣称摘要:“制定和修改宪法将是一个永久性工作, 和宪法共存。,’ [44但是,正如哈里•琼斯所说,“社会在变化,其典型特

征是比法律的变化快。” [45因此,以法律去追逐社会的发展变化,无疑最终 会使法律本身遭到破坏。法律具有保守倾向是法律的本性使然,绝不是法律的 弊端。[46就宪法和一般法律、和社会现实的关系而言,我们也应该而且必须 尊重宪法的保守性。宪法不应、也无必要,采取一种积极主动的方式,去拓展 疆域,开辟道路,更不需要把社会的所有方面都纳入岛己的领地。相反,它只 须在已经确定的范围内履行对一般法律、对社会的规制功能,捍卫自己的尊严。 宪法没有必耍去为每一种新的社会关系都提供所谓的立法依据,更没有必要为 已经存在的事实赋予合法性。因此,宪法内容的完备性不应当成为制宪和修宪 的目标。

笔者认为,今后的修宪必须实现从追求宪法内容的完备性到追求宪法的规 范性的转变,亦即今后修宪的重心,应放在强化宪法的法律性、规范性上,要 围绕宪法的实现建立、健全各项宪法制度。这些制度是宪法本身所必须的,不 是为其他法律提供立法依据。为此,今后的修宪,必须围绕两项任务摘要:一 是尽快建立、健全宪法的基本制度,其中最重要的是宪法诉讼制度、宪法解释 制度、宪法实施的保障制度、违宪审査制度;二是尽量减少宪法中非法律规范、 不具操作性的内容,以增强宪法的法律性,加大宪法条文现实化的可能性。

[1见[美卡尔*贝克尔摘要:《18世纪哲学家的天城》,何兆武译,生活•读 书•新知二联书店2001年版,第5051页。 -

[2 [苏斯大林摘耍:《有关苏联宪法草案》(1936年11月25日),转引自 《宪法学资料选编》,中心广播电视大学出版社1985年版,第4页。

[3参见林来梵摘要:《从宪法规范到规范宪法摘要:规范宪法学的一种前言》, 法律出版社2001年版,第305-306页。

[4郑贤君摘要:《宪法是什么法》,载中国人民大学宪政和行政法治探究中心 编摘要:《宪政和行政法治探究——许崇德教授执教五十年祝贺文集》,中国 人民大学出版社2003年版,第65页。

[5许崇德摘要:《我国宪法的诞生和宪法的基本精神》,载顾昂然、乔晓阳主 编摘要:《党政干部宪法教育读本》,中共中心党校出版社2003年版,第31 页。

[6郑贤君摘要:《宪法是什么法》,载中国人民大学宪政和行政法治探究中心 编摘要:《宪政和行政法治探究——许崇德教授执教五十年祝贺文集》,中国 人民大学出版社2003年版,第67-68页。

[7参见林来梵摘要:《从宪法规范到规范宪法摘要:规范宪法学的一种前言》, 法律出版社2001年版,第303页。

[8见王世勋、江必新编著摘要:《宪法小百科》,光明日报出版社1987年版, 第6页。

[9 [荷亨利•范•马尔赛文等摘要:《成文宪法的比较探究》,陈云生译,华 夏出版社1987年版,第365页。

[10郑贤君摘要:《宪法是什么法》,载中国人民大学宪政和行政法治探究中 心编摘要:《宪政和行政法治探究——许崇德教授执教五十年祝贺文集》,中 国人民大学出版社2003年版,第67-68页。

[11参见林来梵摘耍:《从宪法规范到规范宪法摘要:规范宪法学的一种前 言》,法律出版社2001年版,第306-308页。

[12李伟民主编摘耍:《法学辞源》,中国工人出版社1994年版,第247页。 另见曾庆敏主编摘要:《法学大辞典》,上海辞书出版社1998年版,第415页; 姜士林等主编摘要:《宪法学辞书》,当代世界出版社1997年版,第9页,等。

[13见李伟民主编摘要:《法学辞源》,中国工人出版社1994年版,第247页。

[14许崇德主编摘要:《中华法学大辞典•宪法学卷》,中国检察出版社1995

年版,第402页。另见王启富、陶髦主编摘要:《法律辞海》,吉林人民出版 社1998年版,第470页。

“母法”观念和中国的宪法

[内容摘要“母法”是理解中国宪法的一个关键性词汇。尽管“母法”观念 在早期民主法制建设中曾起到过积极功能,但从整体讲,“母法”观念对我国 目前的宪政和法治建设非凡是宪法修改,己呈现出消极影响。要消除“母法” 观念的消极影响,笔者认为,应确立“不得和宪法相抵触”的原则,并建立违 宪审查制度。

[关键词母法观念中国宪法影响

一、“母法”摘要:通向中国宪法幽境的秘密通道

卡尔•贝克尔在探究18世纪欧洲启蒙思想时说摘要:必定有一条通向天上 宝座的秘密通道,有一条秘密的小道是所有的philosophes (哲学家们)都知 道的,有一扇门是对我们关闭的,但是当他们一连加以几下事先默契的轻敲, 它就会向他们开放的。他把人们频繁使用的一些关键性词汇当作通向知识的秘 密通道的那扇小后门。在13世纪是“上帝”、罪恶、神恩、得救、天国,在 18世纪是自然、自然律、最初因、理性、情操、人道、完美性,在19世纪则 是物质、事实、实际、演化、进步。[1卡尔•贝克尔向我们展示了一种熟悉和 理解历史的有效方法摘要:找到这些关键性词汇,我们就能走进那些特定的时 代。这种方法是针对历史的,非凡是可以被称作“时代”的那些长时段的历史。 但是,假如我们把时下的宪法并不真正看成是某种纯粹意志的产物,而是看作 是历史的产物且必然带有时代印迹的话;那么,卡尔•贝克尔的方法对理解我 国的宪法就会同样有效。

宪法新问题在我国的兴起和发展,也是有线索可寻的。在不同的时期,人 们使用不同的词汇,表达着各自的愿望和要求。只要我们认真分辨,也一定可 以从这些词汇中找到某些类似卡尔•贝克尔所说的关键性词汇。它频繁地出现 在人们有关宪法、宪政新问题的各种争论、解说及日常话语之中。虽然人们对 这些词汇的理解可能存在着差异,但在某一特定时期,这些词汇总是在一定程 度上体现出人们对宪法、宪政的共同理解,传达着人们某些相同的观念。因此, 这些词汇也就成为我们理解那些特定时代的“秘密通道”。清朝末年,自维新

派率先提出一系列立宪主张以来,清廷又是派大臣出国进行宪政考察,又是公 布仿行宪政,国内外近80个立宪团体纷纷提出各种立宪主张,朝野一片“立宪” 之声。此时,“立宪”便是那一时期的关键性词汇。因此,要了解清末时期人 们的宪法观念,熟悉那场所谓的立宪运动,只需理解他们各自使用的“立宪” 一词的含义即可。到20世纪30-40年代民国时期,各种政治力量对宪法、宪政 倾注了极大的热情,颁布了一部又一部的宪法文件,对宪法、宪政的探究也达 到了顶峰,通向这一时期宪法的“秘密通道”就变成了 “宪政” 一词。只要把 握住当时社会各个阶层、不同的政治集团所谈论的“宪政” 一词的含义,我们 就理解了那个时代。在1949年以后,“立宪”、“宪政”两个词汇都悄然退场。 随着1954年宪法的制定,“母法”和“根本法”逐渐成为了在我国传播最广、 影响最大、几乎可以和宪法相替代的两个术语。因此,“母法”、“根本法” 又构成了理解现时代宪法的关键性词汇。

斯大林曾强调,“宪法是根本法,而且仅仅是根本法。” [2这对我国宪法

产生了很大影响摘要:宪法从此失去了保障其规范性的一种最有效的法律技术 手段,即违宪审查制度或宪法诉讼机制。[3因此,“根本法” 一词在我国主要

是在政治的意义上被强调,它仅仅意味着一项政治原则。宪法的“根本性仅在 于宪法规范政治的基本结构和公共权力的运行原则”。[4 “根本法”的术语对 宪法本身及其实践并没有产生实际的功能,或者说,对这一术语的强调并没有 使宪法成为真正意义上的“根本法”。在一些学者那里,“根本法”似乎也只 是在“母法”的意义上即作为立法依据或授权规范的意义上被强调。假如说 “根本法”仅是在形式上得到强调,并没有使宪法成为本来意义上的“根本 法”;那么,我们对“母法”的强调则对我们的宪法及实践产生了实质性的影 响。“母法” 一词在我国具有较强的法律意味,它主要在作为立法依据或授权 规范的意义上被强调。数十年来,我们实际上已经形成了对“母法”术语的固 定理解,这种理解已然构成了我国特有的宪法观念,而且,“母法”观念在一 定程度上集中体现了我国传统的宪法观。因此,“母法” 一词正是那条通向中 国当下宪法幽境的“秘密通道”。

将宪法喻为“母法”、普通法律称作“子法”,从而将宪法和普通法律的 关系理解为所谓“母子”关系,是国人理解宪法和普通法律关系的一种基本模 式,至今十分流行。许崇德先生认为摘耍:“由丁•宪法规定国家的根本制度和 国家生活中最重要的原则,所以其他一般法律的制定都要以宪法为立法基础。” 因此,“宪法是母法,一般法律是子法。” [5有学者类比生物学意义上的母子 关系对宪法和一般法律的关系进行了拓展,提出宪法和一般法律的关系不仅体 现出“繁殖功能”,而且还表现出“监护功能”,希望从中挖掘出建立违宪审 查或司法审查制度的正当性来。[6也有学者将“母法”视作我国法学界长期以 来表述宪法最高法地位的两个概念装置之一。[7还有学者甚至以“母法”来定 义宪法摘要:“宪法即母法”。[8这是我国学界有关宪法和一般法律关系的几 种典型描述。

假如说,在终极意义上,宪法是由特定社会的物质生活条件所决定的;那 么,这种物质生活条件一旦确定,则观念就是宪法的决定性因素。因为,“在 宪法起草过程中,宪法观念就构成了人们有关宪法的模型、职能和类型的看 法”。[9当然,一部宪法未必仅仅体现某个单一的观念。在宪法制定过程中可 能存在多种相互冲突的观念,而宪法则是这些观念在不得不作出让步情况下最

终达成的妥协。但这不妨碍我们得出如下结论摘要:任何一部宪法都是某些特 定宪法观念的产物。因此,通过对“母法”观念的剖析揭示其特定的内涵及其 对我国宪政实践非凡是对制宪和修宪的影响,是理解我国宪法、把握宪政实践 的一条捷径。

二、“母法”内涵之厘定

郑贤君博士认为,所谓母和子的关系有两种摘要:一是子因母出;二是母 命难违。前者体现为“繁殖功能”,后者表现为“监护功能”。就宪法和普通 法律的关系而言,“繁殖功能”是指宪法作为普通法律的“立法基础的那种功 能”,而“监护功能”是指“宪法既保障着子法又制约着子法的实施”的功能。 该学者假设,在宪法和普通法律的关系上,假如不把重点置于“繁殖功能”上, 而是放在“监护功能”上,则宪法的“母法”称谓依然是有价值的。[10此番

宏论,是针对林来梵博士有关“母法”概念具有含混性(任何一般法或授权规 范都可视为“母法”,“母法”也是一国立法所采用或模拟的他国立法的称谓; 因此,“母法”称谓并非为宪法所专享)、我国宪法学者片面强调宪法为一般 法律提供立法基础的“繁殖功能” [11的评论而言的。如前述,提出“监护功 能”概念的目的,是要从中引申出建立违宪审查或司法审查制度的正当性。但 这种努力似乎有些徒劳。因为,在事实上,所谓宪法的“监护功能”或者更确 切地说是宪法对普通法律的规范和制约,虽然可以从一些学者的个别论述中推 演出这一结论,但它却从未真正得到强调,更未在实践中建立起相应的制度装 置。可以认为,我国宪法从未被赋予所谓“监护功能”,这一概念的提出,仅 仅是个别学者对民法中父母子女关系的一种类比。

上述争论的焦点是摘要:宪法在何种意义上是“母法” ?考察“母法”概 念的涵义是理解这一新问题的关键。从学者们的论述看,我国“母法”概念是 在以下几种意义上使用摘要:(1)从法律移植中法源的角度讲,是指“一国法 规的制定,以外国法律为依据者,称其法源的外国法为母法,而称依此所制定 的法律为子法。” [12 (2)从立法依据的角度上讲,它是指“国家制定的条律 或命令所依据的法律,称作母法,根据母法所制定的法律、法令等称作子法。” 如“所得税法”为母法,所得税法施行细则为子法。[13 (3)从宪法和普通法 律的关系讲,宪法为“母法”,依据宪法制定的普通法律为“子法”。[14最 后一种意义上的“母法”概念即以“母法”专指宪法,在宪法学界几成公论。 笔者认为,前两种意义上的“母法”概念,含义较为中肯、公允,更接近我国 传统中使用“母法” 一词的原初意义。“母法”并非专指宪法,其意义仅指所 制定法律的来源或依据。将宪法比作“母法”是这一意义的延伸。以“母法” 指代宪法在我国具体起源于何时,尚无可考。但将宪法视作“母法”的观念在 我国却早己有之。梁启超在1900年初发表的《立宪法议》中称摘要:“宪法者 何物也?„„为国家一切法度之根源,此后无论出何令,更何法,百变而不许 离其宗者也。” [15宪法而“为国家一切法度之根源”,表达的正是“母法” 的观念。“无论出何令,更何法,百变而不许离其宗”,似可以从中得出宪法 制约普通法律的熟悉。但从梁启超有关论述整体来看,它仍然仅仅是在强调宪 法的“依据”功能(而非宪法对普通法律的制约)。梁启超被认为是宪法学在

中国的开山鼻祖,中国宪法学的创始人,[16从他开始,“母法”观念就成为 了我国宪法学传统的组成部分。在民国时期,宪法学盛极一时,而“母法”观 念一以贯之。李三无在《宪法新问题和中国》(载《东方杂志》第19卷第21 号,1922年11月)一文中说,宪法为“一切法律所由生”,“宪法为国家之 根本大法,一切法律,俱由此生”。[17如阮毅成在《从“法”说到“宪法”》 (载《时代公论》第87、89号,1933年11月)一文认为摘要:宪法和他种法 律有两种关系,“一是从法的创造到法的实施的关系,二是从抽象规律到具体 规律的关系”,“法律对于宪法为实施,宪法对于法律为创造”。他进一步解 释说,“宪法内容,大都是概括的,亦即并不限定适用于一个最确定的具体事 实,则其效力的实现,必须有待于多种其他法律,对于各个事体,再加以规 定。” [18屠义方在《宪政和法治》(《新政治月刊》第3卷第3期,1939年) 一文中也说摘要:“宪法是国家进行法治的一个根本大法,„„一切法律必须 根据宪法以制成。” [19在上个世纪40年代,已有学者使用“母法”一词并使 之和最高法或最高法律效力的概念相联系。如《中华法学杂志》第5卷第1期 (1946年)发表吴绂征《论宪法的目的和功用》一文认为,“宪法是一个国家 或政治社会的最高法律,这是说在创设法律规范的过程中,宪法是一切法律的 母法,其效力优于一般的普通法律。” [20从该文的论证逻辑看,“母法”称 谓在当时己普遍使用。作者将“母法”视同为“国家或社会的最高法律”,作 者强调“在创设法律规范的过程中”,且整篇文章看不到宪法对普通法律的制 约和规范的论述,更没有相关制度设计来保障。可见,作者仍然仅仅意在强调 “繁殖功能”。在这里,所谓宪法是最高法律或具有最高法律效力,完全是停 留在理论上的,是在母和子伦理“辈份”的意义上给予承认的;而在实际上, 并没有建立任何制度予以保障。我国后来的理论和实践大体都是走的这条路子。

在1949年以后,“母法”概念朝两个方面发展。一是“母法”术语逐渐成

为宪法的专门称谓,二是出现了将“母法”概念狭义化的倾向。最有代表性的 表述是摘要:“在宪法中通常都规定了一国的立法原则,使立法机关在日常立 法活动时有所遵循;同时又只能规定立法原则,而不能代替普通立法。所以许 多宪法学家把宪法称为‘母法’、‘最高法’,把普通法律称为‘子

法’。” [21在此,我们看到,(1)在宪法学中“母法”被视为宪法的专有称 谓。(2) “母法”仅具有作为立法依据或立法基础的意义,完全排除了宪法具

有最高法律效力及对普通法律的制约的意义。(3)强调“母法” “只能规定立

法原则,而不能代替普通立法”。总之,“繁殖功能”在我国1949年以后的宪

法学中被片面强调,“母法”并不具有“监护功能”。所谓“母法”的“监护 功能”,不过是我们时下的学者根据母子关系比附上去的。由于缺乏制度保障 和实践资援——我国一直未建立违宪审查制度、宪法从未获得司法适用,“母 法”的所谓“监护功能”在我国宪政实践中根本不存在。到目前为止,“母法” 观念仍然只是在“繁殖功能”的意义上不断得到强化,其标准的文字表述是摘 要:所有法律都必须依据宪法制定。

三、“母法”观念对中国宪法之影响

(一)理论分析

从辨证的角度看,“母法”观念对中国的宪法及其实践的影响既有消极的 一面,也有积极的一面。

“母法”观念的消极影响体现在以下方而摘要:

(1) “母法”观念导致宪法虚置。强调“只能规定立法原则,不能代替普

通立法”,似乎宪法存在的根本目的只是为立法机关提供立法依据。这对宪法 产生了一种不当的自我限制,即宪法自身不能直接实施,而只能通过一般法律 来实施。宪法既是“母法”,根据它制定的“子法”实际上就是宪法的贯彻实 施,“子法”的执行就是宪法的执行,似乎就不存在宪法实施的新问题了。离 开了普通立法,宪法就难以实施,有的条款甚至还无从实施,[22成为了一种 论调。宪法必须通过一般法律才能实施,意味着为保证宪法规范的落实,必须

制定一系列完整、配套的法律,这些法律俨然宪法的“实施细则”。宪法的虚 置化和“细则化”同时并存,而且是同一过程。[23 “母法”观念使我们面临这

样一个悖论摘要:越是强调宪法的最高地位和不能违反,我们就不可避免地只 是进一步促进了其“细则化”的进程。在实践中,人们只需依“细则”行事而 不必虑及是否符合宪法的规定。宪法在司法领域的缺席,和此观念有着内在、 直接的联系。

(2) “母法”观念导致违宪审查制度的缺失。“母法”观念暗含了这样一 种逻辑摘要:“子法”是根据宪法制定的,理论上自然就不存在违宪之说。这 一逻辑和我国宪法和一般法律都源自同一 “作者”——都由全国人大(及其常 委会)的制度实践相勾联,使违宪审查制度在中国丧失了存在的必要性。

(3) “母法”观念不利于宪法的稳定。“母法”观念的核心在于,所有法 律都必须依据宪法制定。现代社会日益复杂、多样,新的社会关系不断产生, 其内容也愈加细密,这要求制定新的法律和之相适应。即使对原有社会关系的 调整,法律有时也会在价值或形式上发生“颠覆性”的变化。强调所有法律的 制定都必须依据宪法(包括宪法对那些从价值到形式都发生“颠覆性”变化的 法律必须作出的回应),这势必使内容的完备性成为宪法的重要目标。因此, 宪法和社会现实之间呈现出一种“短路”连接摘要:任何社会的具体发展变化 都直接要求对宪法进行修改。为减轻社会发展带来的修宪压力,保持宪法的形 式稳定,制宪者总是力图在宪法中对未来进行猜测并作出相应的规定。这种规 定在我国被认为是宪法纲领性的体现。[24宪法对未来的规定存在如下新问题 摘要:其一,似乎宪法可以创造社会关系,助长了宪法万能的观念;其二,谁 也无法准确地猜测未来,社会的发展可能和宪法的猜测不一致,这反而可能提 出新的修宪要求;其三,宪法是法律,把还未实现的东西写进宪法,在实践中 无法操作,而且也会损害宪法的法律性。笔者认为,宪法的本质精神是自由, 它对社会的未来也应持一种自由的态度。

(4) “母法”观念导致宪法权威低落。“所有法律都依据宪法制定”在表 面上似乎强调宪法的权威和至上性,但实际上却并非如此。因为,社会发展导

致的频繁修宪将严重影响宪法的稳定性,而没有稳定性的宪法必然缺乏权威。 另外,法律总是滞后的,社会关系总是先于法律而存在。“所有法律都必须依 据宪法制定”,为提供立法依据而对宪法的修改仅仅是对既存事实的确认,我 们看到的只是宪法在被动地适应社会的发展变化——社会稍有变化即要求修宪, 却很难看到宪法对社会的规范功能。

(5)

“我

们不承认任何私法,我们看来,经济领域中的一切都属于公法范围,而不属于 私法范围”。[25在此影响下,我国长期排斥公、私法的划分。近年来,公、 私法划分方法及相关理论探究日渐为学界关注。先是以民法典的制定为契机, 对私法的探究取得了很大进展;其后又兴起了对公法探究的热潮。在法学探究 中采行公、私法划分方法,已获学界普遍赞同。至于这一方法在法律体系中的 运用,还需假以时日。我们有理由相信,随着市场经济的发展,对公、私法划 分方法熟悉的深化,公、私法划分方法以及在此基础上形成的二元法律体系将 成为我们迈向法治的理智选择。但须熟悉到的是,“母法”观念和公、私法划 分方法的理论基础之间存在着无法消解的冲突。公、私法划分建立于社会分裂 为相互对峙的公、私两域的基础之上,其要害在于为公、私两域确定不同的法 律原则,以使二域既各自有序又趋于平衡。私法领域主要体现对公民权利的保 障,其核心原则是“法不禁止即自由”;而在公法领域则主要体现对政府权力 的制约,奉行“越权无效”的原则。私法是对公民权利的直接保障,而公法对 公民权利的保障具有间接性——它是通过对权力的限制、制约来实现的。美浓 部达吉在20世纪30年代的结论仍未过时摘要:公法和私法的区别,实可称为 现代国家的基本原则。[26依通例,宪法属于公法。如此,宪法就不应约束私 法领域,也不应为私法领域提供所谓立法依据。坚持宪法是“母法”的观念一 一即宪法既为公法提供立法依据,也为私法提供立法依据,将会导致公法和私 法的混淆、抹杀了公域和私域的界限,导致了宪法和其他部门法的功能重叠, 也模糊了宪法本身所固有的属性。

(6) “母法”观念导致了宪法价值的失坠。宪法是一个和人权保障、权力 “母法”观念侵蚀了公、私法划分的理论基础。列宁曾说摘要:

制约等价值密切相联的概念。而“母法”却是一个中性词,并不包含这些价值 内容。林来梵博士认为,前苏联使用“根本法”而回避采用“宪法”的概念, 体现了某种具有强烈意识形态的动机,因为“根本法”这一术语更具有技术性, 没有特定的价值意味。[27笔者认为,“母法”一词在我国的流行也可能出子 同样的原因。宪法价值的缺失,必然意味着其人权保障和权力制约功能的丧失。 而离开了价值前提,则宪法将不成其为宪法。

但是,“母法”观念在中国的长期存在,也确有其积极方面,在我国的民 主和法制建设过程中发挥过重要的功能。因此,“母法”观念并非像有的学者 所言完全是消极的。“母法”观念至少意味着法律本身的秩序。“每个国家都 有宪法,因为每个国家都是依据某些基本原则和规则进行运转的。” [28将宪 法即这些基本原则和规则和一般法律相区分,并以宪法规制一般法律,是一个 国家政治稳定和连续的基本保证。这是宪政的一个重要标志。在凯尔森看来, “法律秩序是一个规范体系。” [29这是一个不同级的诸规范的等级体系。 “母法”观念至少意味着法律体系中规范必须分成两个层次,即宪法和其他法 律,而且明确了其他法律必须依据宪法制定。这使得法律体系中规范的等级性 得到维护。由此,“母法”观念也有助于维护法律体系的统一性。必须依据宪 法制定,使得普通法律在内容上呈现出一致性,彼此协调,至少在理论上不会 相互矛盾、抵牾。

但是,对“母法”观念的积极方面我们绝不能估计过高。这些积极功能主 要体现在早期,非凡是建国初期这种功能更明显。随着一系列法制原则的确立, 法律体系、法律制度的建立,法治观念的植入,“母法”观念中所含的消极因 素逐渐体现出来,并在实践中得到不适当地强化。到今天,上述的消极因素已 经成为我国走向真正的法治、宪政国家的障碍。(二)实证探究

1.我们为什么制定宪法?——对1954年制宪目的的分析

资料显示,我国1954年宪法的制定跟斯大林的建议有关。中共本来预备在 进入社会主义阶段后再制定正式宪法。但斯大林认为,敌人可用两种说法向工 农兵进行宣传,反对你们,一是你们没有进行选举,政府不是选举产生的;二 是国家没有宪法。你们应从敌人手中拿掉这个武器。“拿掉这个武器”也就是

要制定宪法。正是在这一建议下,中共才开始考虑制定宪法赋予政权的合法性 新问题。[30显然,为已经存在的政权赋予合法性,是制定1954年宪法的根本 目的。[31除此之外,制宪者还要让宪法能够为国家社会生活的各个方面提供 完备的依据。毛泽东讲,“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程, 宪法就是一个总章程”,他是想要让整个国家的社会生活都有章可循。他强调 的是依据。1954年宪法草案经过了两次大讨论摘要:一是在起草中组织各方面 人士 8000余人参加对宪法草案(初稿)的讨论,提出了修改意见共计5900余 条。[32—是开展了有1.5亿多人参加、共提出了 118万条修改或补充意见的 全民讨论。[33—般认为,这是民主的表现。但笔者认为,这实际上应被视为 是制宪者追求完备性的一个举动。这可从毛泽东在前一次讨论后所作的《有关 中华人民共和国宪法草案》的讲话中得到佐证。他说摘要:“搜集这些意见有 什么好处呢?有好处,可以了解在这八千多人的思想中有这样一些想法,可以 有个比较。” “假如没有这些意见,宪法草案初稿虽然基本上是正确的,但还 是不完全的,有缺点的,不周密的。” “但是今天看来,这个草案是比较完全 的,这是采纳了合理的意见的结果。” [34讲求完备,并不是毛泽东一个人的 主张。周恩来在1953年召开的中心人民政府委员会第二十次会议上也说摘要: 在(宪法)起草过程当中,中心人民政府委员会的各个委员、政协全国委员会 的委员、各部门的领导同志,有意见仍然可以提出来,吸收进去,将这个宪法 搞得更完备。[35

为既存政权赋予合法性,本质上是提供依据的一种形式,只不过它是事后 的。而追求宪法内容的完备性,则是面向未来的,是要为尚未确定的未来提供 依据。二者都是“母法”观念的体现。学者们对宪法完备性诉求进行的论证强 化了这一倾向。他们认为,“宪法应该作到比较完备,即必须对国家生活中的 根本性新问题,作比较完整的规定。只有这样,才能使国家的各项根本制度作 为宪法原则固定下来,使国家生活的根本性原则新问题能做到有章可循,同时, 使宪法能成为将来日常立法工作的法律基础,对制定一般法律起着巨大的指导 功能。”也即,“制定一部完备的宪法,是建立法律体系的前提条件。” [36 反之,假如没有完备的宪法,则国家的政治秩序无法稳定,公民的民主权利无 法保障,社会主义革命和社会主义建设也无法顺利进行。[37

2. “母法”观念指导下的宪法修改摘要:以1988年修正案为例

对八二宪法的修改主要是在把宪法作为“母法”这一观念指导下进行的, 也即是说,对八二宪法的历次修改都是在追求作为立法依据的完备性的意义上 进行的。基于如下考虑,笔者以1988年宪法修正案为例来进行分析摘要:一是 1988年宪法修正案是对八二宪法的第一次修改,对以后历次修改有示范意义; 二是1988年宪法修正案涉及内容少,能够比较全面而集中地进行分析;三是 1988年宪法修正案的时间更久远,距离不仅能产生美,而且还能使我们看得更 真切;四是1988年宪法修正案采取增加有关规定和删去有关规定两种方式来达 到预设目标,后来的历次修改也基本上没有超出这两种方式的使用。

1988年宪法修正案有两条,第一条是增加有关私营经济的规定;第二条是 删去不得出租土地的规定,增加有关土地的使用权可以依法转让的规定。

(1) 第一条宪法修正案。

八二宪法对非公有制经济中的个体经济、“三资企业”的法律地位作了明 确规定,但未涉及私营企业(或经济)。由于私营经济自1982年到1987年得 到了很大的发展,有人认为这引出了一系列法律新问题,即摘要:究竟法律是 否答应私营企业存在发展?私营企业的正当权益是否能受到法律的保护?应该 让私营经济无序地自由发展?还是应该依法加以引导、监督和管理? “为了适 应客观需要,诸如此类的新问题都要求国家制定有关的法律予以明确。然而, 立法首先要有宪法依据。„„为了从源头上解决新问题,修改宪法便是必要的 了。” [38可见,宪法增加私营经济的规定,其目的是为进一步的立法提供依 据。这是“母法”观念的典型体现。

(2) 第二条宪法修正案。

八二宪法第十条第四款规定摘要:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、 出租或者以其他形式非法转让土地。”但在1987年下半年,国家土地管理局决 定在上海、天津、深圳、广州、福州、厦门六市和海南岛进行国有土地有偿使 用的试点。深圳通过协议、招标、拍卖的方式出让了三块土地,面积共6万多

平方米,总售价2300多万元,出让期50年。福州拍卖一块面积为3000多平方 米的土地,售价458万元,出让期80年。[39当时已有一些法律(如《中华人 民共和国中外合资企业法》、《中华人民共和国土地管理法》等)、地方性法 规(如经广东省人大常委会审议通过的《深圳市经济特区土地管理条例》等) 及规章对土地有偿使用作出了规定。[40这些做法引起了人们的广泛关注,人 们提出了是否违宪的疑问。[41在笔者看来,无论是深圳、福州的土地转让, 还是有关土地有偿使用的立法,无疑都是典型的违宪现象。按照宪政的一般逻 辑,这些违宪现象应该由有关机构依照法律程序予以纠正,以确保宪法的有效 性和规范力。但在我国,这些违宪现象是在持有促进政治、经济和社会发展的 “良好”动机的情况下,由有关国家机关甚至立法机关主动促成,这些机关在 作出违宪行为时无不冠以“有利于社会生产力的发展,有利于维护国家和民族 的根本利益”或“三有利”(有利于发展社会主义社会的生产力,有利于增强 社会主义国家的综合国力,有利于提高人民生活水平)的名义。[42这意味着, 在我国,这些违宪现象不可能按照严格的宪政意义上的方式来解决。我们最终 的选择是,使宪法屈就既存事实,即修改宪法以为已经存在的土地出租的事实 和相关法律法规提供依据。正如有学者指出的,这样修改“为土地商品市场的 发展和完善提供了宪法依据”。[43

笔者认为,以宪法修改的方式解决违宪新问题,或者说,以宪法去迁就既 存事实,这应为宪政所不取。它使宪法权威尽失,尊严扫地。假如说由于政治 的原因,在实践中采取以宪法去迁就既存事实的方式解决违宪新问题,尚属 “可以理解”的话;那么,一些学者竟据此提出“良性”违宪的理论来迎合这 一现象,则是难以让人接受。

四、重订宪法和法律之关系摘要:确立“不得和宪法相抵触”原则

总之,“宪法是母法”的观念已经难以承载宪法作为最高法的意义,这一 观念到目前为止只剩下一个义项摘要:要求宪法文本具有十足的完备性,以便 能为随社会发展而不断增加、更新的普通法律提供立法依据。笔者主张,将 “不得和宪法相抵触”作为解决宪法和普通法律法规之间关系的基本原则。所

谓“不得和宪法相抵触”原则,有两层含义摘要:一是普通法律可以没有宪法 上的依据,只要和宪法不抵触即可;二是普通法律不能和宪法(其精神和具体 条款所确定的内容)不一致,这体现了宪法对普通法律的规制功能,意味着宪 法的最高法地位和具有最高法律效力。确立“不得和宪法相抵触”原则具有重 要的实践意义。(1)确立“不得和宪法相抵触”原则,可以大大缓解由于社会 变化带来的修宪压力。

在这里,法律可以分为两种摘要:一种是以宪法为依据制定的法律,另一 种是虽然没有宪法上的依据但却不违反宪法的法律。现代社会是不断发展的, 作为调整社会关系的法律也是不断发展的,非凡是现代社会日渐复杂、多样化, 法律的种类也会不断增加,内容不断更新。假如要求所有普通法律都必须有宪 法上的依据,则宪法必然也会不断修改、更新才能和此相适应。而答应第二种 意义上普通法律的存在,在宪法和社会发展之间隔离出一个具有弹性的空间, 可以消解宪法和社会现实的冲突。并不是所有的社会关系都必须体现于宪法之 中,也并不是所有的普通法律都必须有宪法上的依据。宪法立足于现实或已经 存在的东西,对未来则保持谨慎的态度,只要某种社会关系还没有出现,就不 必考虑在宪法中作出规定。这是据以确立“不得和宪法相抵触”原则的基本熟 悉。在此,我们看到摘要:宪法不是万能的,也不是无限的。“不得和宪法相 抵触”原则使那些不断增加或更新的普通法律能够为宪法所包容,而无须修改 宪法,从而降低了修宪频率,增强宪法的稳定性。以1988年的宪法修正案为例, 依“不得和宪法相抵触”原则,即使宪法没有对私营经济作任何规定,立法机 关同样可以制定有关法律明确私营经济的法律地位、“对私营经济实行引导、 监督和管理”,只耍法律不违反宪法即可。进一步言,在没有违宪审查和宪法 未获司法适用的情况下,即使宪法作出规定,私营经济也未必就能够获得更有 效的保障;甚至可以说,由于普通法律对法院尚有拘束力,和其以宪法作出规 定还不如以普通法律作出规定更实在、更有可能变成现实。

(2)建立违宪审查制度是确立“不得和宪法相抵触”原则的必然要求。 “不得和宪法相抵触”,必然要求有一个权威的专门机构来判定普通法律 是否和宪法相抵触。比较而言,对有宪法依据的普通法律是否违宪判定起来要

轻易得多,因为,作为依据的宪法规定已然包含了对这一新问题的基本原则和 精神。而对那些没有宪法依据的普通法律,如何判定它们和宪法的实质联系、 是否违反宪法,是一项专业化很强的工作,要求极高。它要求由专门的、权威 的违宪审查机构来履行这一职能。确立“不得和宪法相抵触”原则,必然要求 违宪审查制度的建立。

结语摘要:从宪法的完备性诉求转向宪法的规范性诉求

世界上并无一成不变之宪法,也绝无尽善尽美之宪法。社会的发展最终会 导致宪法的修改,荷兰学者宣称摘要:“制定和修改宪法将是一个永久性工作, 和宪法共存。,’ [44但是,正如哈里•琼斯所说,“社会在变化,其典型特

征是比法律的变化快。” [45因此,以法律去追逐社会的发展变化,无疑最终 会使法律本身遭到破坏。法律具有保守倾向是法律的本性使然,绝不是法律的 弊端。[46就宪法和一般法律、和社会现实的关系而言,我们也应该而且必须 尊重宪法的保守性。宪法不应、也无必要,采取一种积极主动的方式,去拓展 疆域,开辟道路,更不需要把社会的所有方面都纳入岛己的领地。相反,它只 须在已经确定的范围内履行对一般法律、对社会的规制功能,捍卫自己的尊严。 宪法没有必耍去为每一种新的社会关系都提供所谓的立法依据,更没有必要为 已经存在的事实赋予合法性。因此,宪法内容的完备性不应当成为制宪和修宪 的目标。

笔者认为,今后的修宪必须实现从追求宪法内容的完备性到追求宪法的规 范性的转变,亦即今后修宪的重心,应放在强化宪法的法律性、规范性上,要 围绕宪法的实现建立、健全各项宪法制度。这些制度是宪法本身所必须的,不 是为其他法律提供立法依据。为此,今后的修宪,必须围绕两项任务摘要:一 是尽快建立、健全宪法的基本制度,其中最重要的是宪法诉讼制度、宪法解释 制度、宪法实施的保障制度、违宪审査制度;二是尽量减少宪法中非法律规范、 不具操作性的内容,以增强宪法的法律性,加大宪法条文现实化的可能性。

[1见[美卡尔*贝克尔摘要:《18世纪哲学家的天城》,何兆武译,生活•读 书•新知二联书店2001年版,第5051页。 -

[2 [苏斯大林摘耍:《有关苏联宪法草案》(1936年11月25日),转引自 《宪法学资料选编》,中心广播电视大学出版社1985年版,第4页。

[3参见林来梵摘要:《从宪法规范到规范宪法摘要:规范宪法学的一种前言》, 法律出版社2001年版,第305-306页。

[4郑贤君摘要:《宪法是什么法》,载中国人民大学宪政和行政法治探究中心 编摘要:《宪政和行政法治探究——许崇德教授执教五十年祝贺文集》,中国 人民大学出版社2003年版,第65页。

[5许崇德摘要:《我国宪法的诞生和宪法的基本精神》,载顾昂然、乔晓阳主 编摘要:《党政干部宪法教育读本》,中共中心党校出版社2003年版,第31 页。

[6郑贤君摘要:《宪法是什么法》,载中国人民大学宪政和行政法治探究中心 编摘要:《宪政和行政法治探究——许崇德教授执教五十年祝贺文集》,中国 人民大学出版社2003年版,第67-68页。

[7参见林来梵摘要:《从宪法规范到规范宪法摘要:规范宪法学的一种前言》, 法律出版社2001年版,第303页。

[8见王世勋、江必新编著摘要:《宪法小百科》,光明日报出版社1987年版, 第6页。

[9 [荷亨利•范•马尔赛文等摘要:《成文宪法的比较探究》,陈云生译,华 夏出版社1987年版,第365页。

[10郑贤君摘要:《宪法是什么法》,载中国人民大学宪政和行政法治探究中 心编摘要:《宪政和行政法治探究——许崇德教授执教五十年祝贺文集》,中 国人民大学出版社2003年版,第67-68页。

[11参见林来梵摘耍:《从宪法规范到规范宪法摘要:规范宪法学的一种前 言》,法律出版社2001年版,第306-308页。

[12李伟民主编摘耍:《法学辞源》,中国工人出版社1994年版,第247页。 另见曾庆敏主编摘要:《法学大辞典》,上海辞书出版社1998年版,第415页; 姜士林等主编摘要:《宪法学辞书》,当代世界出版社1997年版,第9页,等。

[13见李伟民主编摘要:《法学辞源》,中国工人出版社1994年版,第247页。

[14许崇德主编摘要:《中华法学大辞典•宪法学卷》,中国检察出版社1995

年版,第402页。另见王启富、陶髦主编摘要:《法律辞海》,吉林人民出版 社1998年版,第470页。


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