作者：浙江省民政厅社会福利处
中国民政 2000年02期
浙江省是民政部确定的社会福利社会化的试点单位。从4月开始， 我们通过开座谈会、访谈、抽样问卷及统计分析等方法，对全省社会福利事业发展状况进行了为期3个月的调研， 深切感受到社会化是社会福利事业发展的必由之路。
一、“白发浪潮”与广阔的福利服务市场
目前，全省60岁以上的老年人有552.7 万， 占全省总人口数的12.34%。据预测，到2036年进入高峰期，全省将有老年人1500万， 平均每3个人中就有1个老年人。人口老龄化所产生的如老年保障、老年医疗、老年服务、老年人赡养与赡养方式等一系列老年问题，将对我省社会福利事业的发展带来巨大影响。据调查，全省约有34万人要求到福利机构养老，占老年人口的6%。扣除各种不确定因素，需提供10 万张床位。
（一）传统的大家庭正在消失，老年人家庭地位发生变化，供养水平提高，供养年限延长，使以子女供养为主的家庭养老面临危机。一方面，家庭规模出现小型化，子女成家后独立门户，分开居住已是普遍现象。老年人作为传统大家庭中的一家之主的财产支配地位不复存在，而逐渐变为被动地接受子女的供养，供养状况受子女孝敬程度的影响越来越大，不稳定性增加。一些农村青壮年常年在外打工、做生意，对其父母的经济供养和生活照料更难以保障。另一方面，随着科技进步、医疗条件改善和人民生活水平的提高，人口的平均预期寿命不断延长。我省农村老年人家庭平均规模仅为2.83人，一代户即纯老家庭户占57.9%，只有21.3%的农村老年人与已婚子女生活一起，65.9%的人不愿意与子女同住，大多数中老年人对未来的家庭养老问题表示担忧。
（二）老年人患病率较高，医疗和护理费用逐年提高，日常生活处理能力较差，需要提供生活照料的老人逐年增多。随着人口老龄化的发展，与年龄相关的慢性非传染性疾病日益突出。医疗技术的发展又使患有慢性病的老年人通过长期医疗和护理得以治愈，或伤残期延长。这既为老年人配偶和子女带来生活照顾上的压力，也使家庭和社会的经济负担加重。在养老问题上，老年人最担心的就是失去生活自理能力和生病。
（三）老年人参与社会活动需求的扩大，对自费性老年公寓和托老所的期望值增强，而现有老年福利设施达不到这一期望值。在对城居老人的调查中，要求进福利机构养老的人占19.2%，要求家庭养老加社区服务的人占51.6%；要求进托老所活动站等形式的人占28.3%。多数老年人希望在缺乏生活处理能力的时候，能有一个安全保障的去处，如进交通便利、亲属探望方便、居住环境清静、设施档次中等的社区托老机构。传统的福利机构单一和粗放的服务形式，目前难以被老人接受，因此，亟需在服务内容和方式上作相当大的改进，在供养服务基础上，增加自费寄养、娱乐、康复、护理、医疗等多种类型的服务。
（四）我省经济的繁荣和多种所有制结构，使社会上有足够的资金进入社会福利市场。1998年，我省城镇居民年人均收入达到了7838元，农民3815元，均居全国前列，已基本具备了社会化养老的物质基础。经济的发展，同样也使投资者有资金有实力把目光转向社会养老这一富于潜力的领域，积极参与社会福利设施的建设与改造。
二、“温州模式”与社会化的兴起和发展
（一）福利事业社会化中的“温州模式”
所谓“温州模式”，其内含本质上讲是“政府引导主体化、举办单位多元化、资金筹集多样化、城乡联动一体化”。
——政府引导主体化。在社会福利社会化过程中，温州市及各级民政部门始终把这项工作作为政府行为，发挥规划、组织、指导、协调和监督作用。在资金、场地、税费等方面推出优惠措施，扶助社会力量兴办福利设施，同时办好国有福利机构，培养“样板”。
——举办主体多元化。由国家单一包办，逐步向国家、集体、社团、民间、个体、港澳台同胞一起兴办的方向发展。其举办形式上大致分为6种：国家、社区、集体、个人、合资兴办、集资联办。
——资金筹集多样化。温州市兴办社会福利事业的资金已从过去的政府单一拨款，向政府拨款、企业赠款、社会捐款、销售福利彩票等多渠道集资方向转变。其中有通过规章或规范性文件明确各方权责、统筹收缴社会经费的，有自愿捐赠资助的，还有有偿投入的。
——城乡联动一体化。温州市倡导农村敬老院和老人公寓联办，建立小城镇社会福利中心。镇政府把孤老、五保户、烈军属、残疾人都纳入中心服务对象范围，实行院户挂钩制，并以社区为依托，建立各类志愿者服务队伍。政府把保障对象所需要的物资、经费通过中心进行发放；中心开展的文娱活动、医疗体检、生活护理等项目又由志愿者队伍联动服务，使居家的保障对象共享欢乐。这种“载体启动、社区联动、居家欢度”的“三环一链”的社会化模式正处在积极探索之中。
（二）、全省福利事业社会化的发展
1、国有福利机构从开门办院转向改革体制、机制。 国有福利机构过去纯属救济供养型。三中全会后，这一模式得到了改革和发展，初步实现了供养型、救济型、封闭型向供养康复型、福利经营型和开放型的转变。在前期，主要是创办三产项目，进行一些自费的寄养和收养服务。据统计，仅1998年，全省国办福利机构三产创收共661.5万元； 自费收养收入1497万元。在后期，更多的转向是对体制和机制的改革。杭州、宁波、温州等一些福利事业单位进行了用人用工、分配和管理制度方面的改革，试行了干部负责制、职工合同制、资金效益挂钩分配制等办法。资金的筹集和运作向财政拨款、企业赠款、社会捐款等多元筹资的方向发展。1998年，全省财政投入的新院开办费为9990.5万元；福利院自筹投入的资金为8327万元，当年各方筹资投入福利院改造和扩建资金4206万元，扩大了我省国办福利机构数量，提高了质量。
2、社会力量逐步进入福利服务市场，势头看好。目前， 全省社会力量兴办的福利机构共88所，分为社区、集体、个人、合资兴办和集资联办5种类型，核定床位数5444张，供（休）养人员4902人。 归纳起来有四条做法：一是更新观念。1998年的全省民政工作会议，主题之一就是推广“温州模式”，倡导社会福利社会化。二是政策扶持。去年，省政府出台了《关于加快发展社会福利事业的通知》，各地据此制定了相应的优惠政策。三是社区服务推动。我们把开展社区为老人服务，纳入了社会福利事业的总体规划，使之成为我省养老的主要方式之一。四是强化管理。制订、下发了《浙江省社会福利机构管理暂行办法》，对社会力量兴办福利设施从申办受理、审批发证、管理监督等方面作了比较明确的规定。
三、存在的问题与对策
我省的社会福利事业正经历一场“蜕变”。其中有许多问题值得思考，既有观念上，也有体制和机制上。一是民政部门适应市场经济体制的职能转变还没有完成。对国办福利机构的管理、指导，仍沿用过去计划体制下的一些方式方法，大小事情都需经批准方可实施，行政干预过多。对社会办福利机构，思想认识不统一，依法管理和维护其权益的体制还没有形成。二是国办福利机构对社会化的发展准备不足。观念滞后，设施陈旧，机制不活，素质欠佳。福利院规模较小，基础设施薄弱，至今还没有一所达到国家级标准。在队伍结构上，现有的2340名工作人员中，大专以上文化程度只占10.6%，初中以下的占67%，医护人员奇缺，有高级积称的仅29名，中级职称的105人。队伍素质较低， 稳定性也差，缺乏市场竞争能力。三是民办福利机构还比较稚嫩。主要是对福利事业、福利服务市场缺乏正确认识，在切实维护好收养对象的合法权益方面也有不足。如有的福利机构急功近利；有的价格定位偏高；有的把福利机构办成房地产业；人员队伍不符合专业要求等。
上述因素综合作用，影响了社会老人入住福利机构。调查表明，只有6%的老人选择到福利机构养老，69 %的老人选择家庭养老加社区服务，17%的老人选择托老所活动站等形式。
通过调查，我们认为，必须进一步加大改革力度，继续深入推进社会化，逐步满足福利服务市场的需求。
第一，加快国有社会事业单位的体制改革。一是要改革管理体制和运行机制，全面实行院长聘任制、职工合同制。对人、财、物使用管理实行权力下放，裁减冗员，引进人才，全面提高福利事业单位人员素质。二是要调整自身定位。按照入住老人的不同需求，实行分级定位。可考虑市级以照顾起居生活、提供康复护理为主；区级以休闲娱乐、体现家居特点为主，街道级则改造成社区养老机构。三是适当放开对自费寄养人员的收费价格。可实行“一院两制”，对自愿入住的老人实行优质服务，满足不同层次的需求。
第二，建立政府支撑、依托社会的资金筹集机制。一是要根据经济和社会发展，相应增加财政对福利事业的投入比例，发挥财政投入对国有福利机构的主渠道作用。二是大力发行社会福利彩票，筹集更多的福利资金。三是设立社会福利事业发展专项基金，征收特种税金，形成一种合理的社会福利事业发展资金。四是要宣传和支持社会力量以合资、入股、购买和租赁等方式参与现有福利设施的改造和扩建；鼓励现有社会福利机构通过依法转让部分土地使用权等方式筹集资金，投入旧设施的改造与扩建。五是探索政府资助、社团经办、企事业单位入股合办、法人承包等福利事业发展的路子，认真执行《民办非企业单位登记管理暂行条例》，使管理运行机制逐步朝政府调控、民办公助、法人管理的方向发展。
第三，抓好从业人员上岗资格培训，走服务队伍专业化之路。首先要从抓职业道德入手，提高工作人员的思想觉悟和道德水准；其次是加强专业技能和文化知识培训，以高质量的服务和规范化的管理求得最佳的社会和经济效益。
第四，转变职能，培育中介组织，实行“政事分离”。政府行政管理部门要把主要职责转向政策引导、宏观调控、服务协调、检查监督和先进示范等方面，逐步把一些具体事务性工作从政府管理行为中分离出去，让中介组织承担，如有关培训、咨询、项目运作等涉及行业性管理的事务性工作。
作者：浙江省民政厅社会福利处
中国民政 2000年02期
浙江省是民政部确定的社会福利社会化的试点单位。从4月开始， 我们通过开座谈会、访谈、抽样问卷及统计分析等方法，对全省社会福利事业发展状况进行了为期3个月的调研， 深切感受到社会化是社会福利事业发展的必由之路。
一、“白发浪潮”与广阔的福利服务市场
目前，全省60岁以上的老年人有552.7 万， 占全省总人口数的12.34%。据预测，到2036年进入高峰期，全省将有老年人1500万， 平均每3个人中就有1个老年人。人口老龄化所产生的如老年保障、老年医疗、老年服务、老年人赡养与赡养方式等一系列老年问题，将对我省社会福利事业的发展带来巨大影响。据调查，全省约有34万人要求到福利机构养老，占老年人口的6%。扣除各种不确定因素，需提供10 万张床位。
（一）传统的大家庭正在消失，老年人家庭地位发生变化，供养水平提高，供养年限延长，使以子女供养为主的家庭养老面临危机。一方面，家庭规模出现小型化，子女成家后独立门户，分开居住已是普遍现象。老年人作为传统大家庭中的一家之主的财产支配地位不复存在，而逐渐变为被动地接受子女的供养，供养状况受子女孝敬程度的影响越来越大，不稳定性增加。一些农村青壮年常年在外打工、做生意，对其父母的经济供养和生活照料更难以保障。另一方面，随着科技进步、医疗条件改善和人民生活水平的提高，人口的平均预期寿命不断延长。我省农村老年人家庭平均规模仅为2.83人，一代户即纯老家庭户占57.9%，只有21.3%的农村老年人与已婚子女生活一起，65.9%的人不愿意与子女同住，大多数中老年人对未来的家庭养老问题表示担忧。
（二）老年人患病率较高，医疗和护理费用逐年提高，日常生活处理能力较差，需要提供生活照料的老人逐年增多。随着人口老龄化的发展，与年龄相关的慢性非传染性疾病日益突出。医疗技术的发展又使患有慢性病的老年人通过长期医疗和护理得以治愈，或伤残期延长。这既为老年人配偶和子女带来生活照顾上的压力，也使家庭和社会的经济负担加重。在养老问题上，老年人最担心的就是失去生活自理能力和生病。
（三）老年人参与社会活动需求的扩大，对自费性老年公寓和托老所的期望值增强，而现有老年福利设施达不到这一期望值。在对城居老人的调查中，要求进福利机构养老的人占19.2%，要求家庭养老加社区服务的人占51.6%；要求进托老所活动站等形式的人占28.3%。多数老年人希望在缺乏生活处理能力的时候，能有一个安全保障的去处，如进交通便利、亲属探望方便、居住环境清静、设施档次中等的社区托老机构。传统的福利机构单一和粗放的服务形式，目前难以被老人接受，因此，亟需在服务内容和方式上作相当大的改进，在供养服务基础上，增加自费寄养、娱乐、康复、护理、医疗等多种类型的服务。
（四）我省经济的繁荣和多种所有制结构，使社会上有足够的资金进入社会福利市场。1998年，我省城镇居民年人均收入达到了7838元，农民3815元，均居全国前列，已基本具备了社会化养老的物质基础。经济的发展，同样也使投资者有资金有实力把目光转向社会养老这一富于潜力的领域，积极参与社会福利设施的建设与改造。
二、“温州模式”与社会化的兴起和发展
（一）福利事业社会化中的“温州模式”
所谓“温州模式”，其内含本质上讲是“政府引导主体化、举办单位多元化、资金筹集多样化、城乡联动一体化”。
——政府引导主体化。在社会福利社会化过程中，温州市及各级民政部门始终把这项工作作为政府行为，发挥规划、组织、指导、协调和监督作用。在资金、场地、税费等方面推出优惠措施，扶助社会力量兴办福利设施，同时办好国有福利机构，培养“样板”。
——举办主体多元化。由国家单一包办，逐步向国家、集体、社团、民间、个体、港澳台同胞一起兴办的方向发展。其举办形式上大致分为6种：国家、社区、集体、个人、合资兴办、集资联办。
——资金筹集多样化。温州市兴办社会福利事业的资金已从过去的政府单一拨款，向政府拨款、企业赠款、社会捐款、销售福利彩票等多渠道集资方向转变。其中有通过规章或规范性文件明确各方权责、统筹收缴社会经费的，有自愿捐赠资助的，还有有偿投入的。
——城乡联动一体化。温州市倡导农村敬老院和老人公寓联办，建立小城镇社会福利中心。镇政府把孤老、五保户、烈军属、残疾人都纳入中心服务对象范围，实行院户挂钩制，并以社区为依托，建立各类志愿者服务队伍。政府把保障对象所需要的物资、经费通过中心进行发放；中心开展的文娱活动、医疗体检、生活护理等项目又由志愿者队伍联动服务，使居家的保障对象共享欢乐。这种“载体启动、社区联动、居家欢度”的“三环一链”的社会化模式正处在积极探索之中。
（二）、全省福利事业社会化的发展
1、国有福利机构从开门办院转向改革体制、机制。 国有福利机构过去纯属救济供养型。三中全会后，这一模式得到了改革和发展，初步实现了供养型、救济型、封闭型向供养康复型、福利经营型和开放型的转变。在前期，主要是创办三产项目，进行一些自费的寄养和收养服务。据统计，仅1998年，全省国办福利机构三产创收共661.5万元； 自费收养收入1497万元。在后期，更多的转向是对体制和机制的改革。杭州、宁波、温州等一些福利事业单位进行了用人用工、分配和管理制度方面的改革，试行了干部负责制、职工合同制、资金效益挂钩分配制等办法。资金的筹集和运作向财政拨款、企业赠款、社会捐款等多元筹资的方向发展。1998年，全省财政投入的新院开办费为9990.5万元；福利院自筹投入的资金为8327万元，当年各方筹资投入福利院改造和扩建资金4206万元，扩大了我省国办福利机构数量，提高了质量。
2、社会力量逐步进入福利服务市场，势头看好。目前， 全省社会力量兴办的福利机构共88所，分为社区、集体、个人、合资兴办和集资联办5种类型，核定床位数5444张，供（休）养人员4902人。 归纳起来有四条做法：一是更新观念。1998年的全省民政工作会议，主题之一就是推广“温州模式”，倡导社会福利社会化。二是政策扶持。去年，省政府出台了《关于加快发展社会福利事业的通知》，各地据此制定了相应的优惠政策。三是社区服务推动。我们把开展社区为老人服务，纳入了社会福利事业的总体规划，使之成为我省养老的主要方式之一。四是强化管理。制订、下发了《浙江省社会福利机构管理暂行办法》，对社会力量兴办福利设施从申办受理、审批发证、管理监督等方面作了比较明确的规定。
三、存在的问题与对策
我省的社会福利事业正经历一场“蜕变”。其中有许多问题值得思考，既有观念上，也有体制和机制上。一是民政部门适应市场经济体制的职能转变还没有完成。对国办福利机构的管理、指导，仍沿用过去计划体制下的一些方式方法，大小事情都需经批准方可实施，行政干预过多。对社会办福利机构，思想认识不统一，依法管理和维护其权益的体制还没有形成。二是国办福利机构对社会化的发展准备不足。观念滞后，设施陈旧，机制不活，素质欠佳。福利院规模较小，基础设施薄弱，至今还没有一所达到国家级标准。在队伍结构上，现有的2340名工作人员中，大专以上文化程度只占10.6%，初中以下的占67%，医护人员奇缺，有高级积称的仅29名，中级职称的105人。队伍素质较低， 稳定性也差，缺乏市场竞争能力。三是民办福利机构还比较稚嫩。主要是对福利事业、福利服务市场缺乏正确认识，在切实维护好收养对象的合法权益方面也有不足。如有的福利机构急功近利；有的价格定位偏高；有的把福利机构办成房地产业；人员队伍不符合专业要求等。
上述因素综合作用，影响了社会老人入住福利机构。调查表明，只有6%的老人选择到福利机构养老，69 %的老人选择家庭养老加社区服务，17%的老人选择托老所活动站等形式。
通过调查，我们认为，必须进一步加大改革力度，继续深入推进社会化，逐步满足福利服务市场的需求。
第一，加快国有社会事业单位的体制改革。一是要改革管理体制和运行机制，全面实行院长聘任制、职工合同制。对人、财、物使用管理实行权力下放，裁减冗员，引进人才，全面提高福利事业单位人员素质。二是要调整自身定位。按照入住老人的不同需求，实行分级定位。可考虑市级以照顾起居生活、提供康复护理为主；区级以休闲娱乐、体现家居特点为主，街道级则改造成社区养老机构。三是适当放开对自费寄养人员的收费价格。可实行“一院两制”，对自愿入住的老人实行优质服务，满足不同层次的需求。
第二，建立政府支撑、依托社会的资金筹集机制。一是要根据经济和社会发展，相应增加财政对福利事业的投入比例，发挥财政投入对国有福利机构的主渠道作用。二是大力发行社会福利彩票，筹集更多的福利资金。三是设立社会福利事业发展专项基金，征收特种税金，形成一种合理的社会福利事业发展资金。四是要宣传和支持社会力量以合资、入股、购买和租赁等方式参与现有福利设施的改造和扩建；鼓励现有社会福利机构通过依法转让部分土地使用权等方式筹集资金，投入旧设施的改造与扩建。五是探索政府资助、社团经办、企事业单位入股合办、法人承包等福利事业发展的路子，认真执行《民办非企业单位登记管理暂行条例》，使管理运行机制逐步朝政府调控、民办公助、法人管理的方向发展。
第三，抓好从业人员上岗资格培训，走服务队伍专业化之路。首先要从抓职业道德入手，提高工作人员的思想觉悟和道德水准；其次是加强专业技能和文化知识培训，以高质量的服务和规范化的管理求得最佳的社会和经济效益。
第四，转变职能，培育中介组织，实行“政事分离”。政府行政管理部门要把主要职责转向政策引导、宏观调控、服务协调、检查监督和先进示范等方面，逐步把一些具体事务性工作从政府管理行为中分离出去，让中介组织承担，如有关培训、咨询、项目运作等涉及行业性管理的事务性工作。