我国耕地保护政策存在问题研究
The Study of Existing problems of Protection Poliey of
China Arable land
姓 名： *********
研究方向： 公共政策
完成时间： 2012年4月25日
摘要 .................................................................................................................................... 1
关键词：耕地保护 耕地保护政策 土地政策 ................................................................ 1
第1章 绪论 ...................................................................................................................... 1
1.1研究目的及意义 ................................................................................................... 1
1.1.1研究目的 ..................................................................................................... 1
1.1.2研究的意义 ................................................................................................. 1
1.2研究方法与思路 ................................................................................................... 2
1.2.1研究方法 ..................................................................................................... 2
1.2.2研究思路 ..................................................................................................... 2
第2章 我国耕地保护政策及其执行效果 ...................................................................... 2
2.1耕地保护政策的发展演变及其构成 ................................................................... 2
2.2我国耕地保护政策的执行效果 ........................................................................... 3
第3章我国耕地保护政策存在的问题与不足 ................................................................ 3
3. 1耕地保护政策体系不健全 .................................................................................. 3
3.2耕地保护的政策环境不利 ................................................................................... 4
3.3耕地保护政策的执行力度不够 ........................................................................... 4
第4章我国耕地保护政策的完善与执行 ........................................................................ 5
4.1国外部分国家耕地保护的经验 ........................................................................... 5
4.1.1美国的耕地保护经验 ................................................................................. 5
4.1.2英国的耕地保护经验 ................................................................................. 5
4.1.3韩国的耕地保护经验 ................................................................................. 5
4.2增强耕地保护政策系统性和相关政策的协调性 ............................................... 6
4.3建立清晰的耕地保护的产权机制 ....................................................................... 6
4. 4完善耕地总量动态平衡和生态补偿政策 .......................................................... 6
4. 5建立耕地保护经济激励机制 .............................................................................. 7
4.6完善耕地保护法律制度 ....................................................................................... 7
4.7加强对耕地保护的监督环境建设 ....................................................................... 7
4.8普及耕地保护的理念，提高农民参与耕地保护的力度 ................................... 7
4.9完善激励体制，鼓励地方政府落实耕地保护政策 ........................................... 7
4.10强化政府的依法执行 ......................................................................................... 8
4.11完善政府的耕地保护公共责任机制 ................................................................. 8
第5章结束语 .................................................................................................................... 8
参考文献 ............................................................................................................................ 9
耕地为人类提供粮食等基本的物质，是整个人类社会发展的基础，面对我国耕地人均耕地数量少，后备资源少的基本的国情，耕地保护政策的合理与有效关系到国家的粮食安全、生态安全以及社会的稳定。但是随着工业化、城市化发展速度加快，我国建设用地量急剧增加，有相当一部分耕地转变成建设用地，尤其是一些地方政府缺乏整体规划，肆意占有优质土地现象严重。
我国虽然建立了初步的耕地保护的政策体系，政府反复强调要用世界上最严格的耕地保护制度来保护好耕地资源，但实际执行的效果仍然不是太令人满意，每年仍有大量优质农田被侵占或破坏。本文认为主要是因为我国的耕地保护政策体系尚不健全，政策执行环境还不是很有利，政府的执行力度还不够。
关键词：耕地保护 耕地保护政策 土地政策
第1章 绪论
1.1研究目的及意义
1.1.1研究目的
我国虽然耕地面积比较多，但是人口众多，而且人口构成中农业人口占到了70%，人均耕地占有量比较少、耕地后备资源不足，面对这样的国情，耕地保护政策的合理与有效关系到国家的粮食安全和社会的稳定发展。一直以来党中央、国务院非常重视耕地保护工作，并将耕地保护政策作为我国的基本国策之一。在2005年的《“十一五”规划建议》中[1]，有效遏制耕地减少过多过快和提高耕地资源的利用效率被作为一个单独的指标被纳入了我国经济社会发展的目标体系中，并被中央突出加以强调。
本论文的主要目的是分析我国的耕地保护政策的变迁，并联系实际，从经济社会可持续发展的观点出发，研究我国政府在耕地保护中存在的问题，探讨加强和改善政府保护耕地的对策，为保护我国有限的耕地资源，建立和完善更加符合我国国情与经济社会发展相适应的耕地保护政策体系。
1.1.2研究的意义
耕地是经过长时间的耕种和劳作得到的最重要的土地资源。我国的基本国情是人多地少，粮食安全问题突出。所以我国从经济社会快速发展导致用地需求猛增的实际情况出发提出了要用世界上最严格的土地管理制度来保护耕地，制定和实施了一系列耕地保护政策。但从实际的执行效果来看，情况不是很理想。所以研究耕地保护政策具有十分重要的理论意义和实践意义。
1.2研究方法与思路
1.2.1研究方法
文献法。收集并研究大量关于耕地保护方面的文献，归纳整理耕地保护的理论和发展，在掌握大量资料和充分研究的基础上提出针对我国现阶段的耕地保护的观点。
1.2.2研究思路
本文从分析我国耕地保护面临的严峻形势入手，结合我国耕地保护的特点，强调我国政府保护耕地的主体地位。本文详细分析了我国现阶段耕地保护政策执行的效果不佳的原因，提出通过完善耕地保护政策体系、营造良好政策执行环境和加大执行力度来更有效的保护我国的耕地资源，实现耕地资源的可持续发展。
第2章 我国耕地保护政策及其执行效果
2.1耕地保护政策的发展演变及其构成
我国的耕地保护制度是和计划生育、节约资源、环境保护并列的四大基本国策之一。一般来讲，制度的变迁过程就是一个制度的帕累托改进过程。[2]以国家土地管理局和国土资源部的成立为标志，我们可以将自改革开放以来的耕地保护政策变迁划分为三个阶段:
一、耕地保护的萌芽期(1978-1997年)
1978-1985年是我国改革开放的初期，一些大中型工程的兴建和农民建房，使耕地面积减少速度加快。政府发现了耕地减少的苗头，因此开始强调耕地保护。1981年的《政府工作报告》提出了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应是我们的国策。1986-1997年我国经济社会转型，经济快速发展，建设用地需求旺盛，耕地流失加快。1986年国家土地管理局成立后，我国开始探讨如何制定耕地保护政策并陆续有相关政策出台。1994年国务院制定了《基本农田保护条例》。1996年开始提出了“实现耕地总量动态平衡”。为了更好的保护耕地资源，1997年第一次在刑法中设立了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。
二、耕地保护政策的发展期(1998-2003年)
这一时期我国工业化和城市化进程加快带来了用地需求的提高，耕地保护压力增大。政府新成立了国土资源部，来更好地保护土地资源。1998年重新修订了《土地管理法》，首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，并以专门章节规定对耕地实行特殊保护。同年国务院修订了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。1999年-2003年国土资源部发布了一系列的相关文件来保护耕地资源。
三、耕地保护政策的完善期(2004年-至今)
2004年中央继续强调各级政府落实耕地保护政策，强调依法管理和加快征用制
度的改革。2005年的中央文件开始强调耕地的质量保护和基本农田保护。2008年以来中央和政府同样强调要用最严格的耕地保护制度来保护好我国的耕地。我国的耕地保护政策在实践中不断完善，基本上形成了一个完整的体系。
2.2我国耕地保护政策的执行效果
我国人多地少，人地矛盾一直十分突出，随着社会经济的发展，工业用地和城市化用地激增，给耕地保护带来了许多困难。从现实的实际执行情况来看，我国虽然将耕地保护提升到了国家战略高度，相继出台了大量关于耕地保护的政策法规，但是全国的耕地面积却是大量减少，特别是城市建设任意占用耕地现象严重。我国虽然为耕地保护制定了严格的政策体系，但是其执行结果并未达到预期目标【3】。我们仍然需要加大耕地保护政策的创新来增强耕地保护政策的执行力。
第3章我国耕地保护政策存在的问题与不足
3. 1耕地保护政策体系不健全
(一)耕地保护政策系统性不强，与其他政策协调性不够
我国虽然建立了初步完整的耕地保护政策体系，但是耕地保护政策多是以一些条例和部门规章制度为主，而且多为一些应急性措施。一些法律和条例多是针对特殊的问题，缺乏统一的土地规划和利用的长期计划。我国虽然将耕地保护政策作为一项基本国策，但是耕地保护政策与其他政策的协调性不够。
(二)耕地的产权不清[4]
产权就是指通过法律程序确定某种经济个体占有某种财产的权利。按照法律规定，农民集体是耕地的拥有者，它享有耕地的所有产权，但实际中这种产权过于虚化。因为耕地虽然在法律上属于农民集体，但农民集体不能任意改变耕地的用途，缺少了对耕地的处分权，国家掌握了耕地的处分权。这样一来法律规定的耕地产权所有者不能完全拥有对耕地的处分权，农民在具体的使用权上又受到国家的约束，导致耕地产权不清晰，造成了耕地的保护不利。
(三)耕地总量动态平衡政策、生态补偿政策不完善，执行效果较差
我国提出的保持耕地总量动态平衡政策是非常有必要的，在政策的实施过程中取得了一定的成绩，但是也存在着很多问题。第一、在实施耕地总量动态平衡过程中有的地方在政府出现了重量轻质的现象。第二、我国的耕地保护政策制定中未能按照各地的实际情况出发，简单的“一刀切”，影响了经济的发展。
(四)耕地保护激励机制不健全
从我国现在的耕地保护政策来看，由于缺乏必要的激励机制，导致了地方政府、农民集体和农民对耕地保护的执行意愿不强。在我国，地方政府不管为耕地保护做出多少贡献，都可以平均享受耕地保护带来的收益。
3.2耕地保护的政策环境不利
(一)实施耕地保护政策的法制环境不完善
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》是我国现行的保护耕地的法规和条例。但在现实中，作为政策的执行主体—政府，却存在大量违法的行为。政府官员有法不依，知法犯法现象还大量存在。村民委员会本应是耕地保护的主要力量之一，但是在现实中反而成为破坏耕地的帮凶，比如2007年湖北烯水县开展的“治村”行动中，村民委员会截留挪用征地补偿资金，非法转让土地、违规批地就是主要的问题之一【5】。
(二)监督环境不够
我国对于耕地保护的监督不够。虽然我国在法律和法规上规定了各方面的监督措施，但在实际的执行中并不理想，我国的社会监督薄弱，不能很好地监督政府的耕地保护。
(三)耕地的产权不清，农民参与耕地保护力度不够
按照理论上来讲，耕地为农民提供收入，应该是农民赖以生存的基础，农民应该积极地保护耕地，但是通过调查发现却并非如此。虽然有农民为了土地征用而不断上访，但上访的主要原因却是因为补偿力度不够或是补偿资金未到位，而并不是征地行为本身。农民更看重的是征地给他们带来的短期利益。这种产权上的不清晰，造成了农民对耕地保护缺乏动力，影响了我国耕地保护的效果。
(四)耕地保护激励机制不健全，地方政府执行意愿不强
地方政府在耕地保护上主要有两大任务:一是完成中央政府下达的耕地保护的指标，二是要保障本地区的粮食总量的不减少以及耕地的生态环境安全。我国的考核体制主要还是以经济考核为主，地方政府主要的目标在发展经济，追求地方GDP的快速增长。以上原因就造成了中央政府和地方政府在耕地保护上的矛盾。
3.3耕地保护政策的执行力度不够
政策的效果在于执行，缺乏有效可行的执行，是实现不了政策的预期目标的，那么政策本身也就失去了意义。我国耕地资源的不断减少，除了前面提到的政策体系的不健全，执行力度不够也是重要的原因之一。耕地保护责任的不明确，虽有明确的政策规定，但不认真执行是我国耕地保护工作的难点。国土资源部成立后对非法批地、非法占有耕地制定了严格的处罚措施:“凡非法批准占用耕地2hm2以上、其他土地3.3hm2可以上;非法占用耕地0.66hm2以上、其他土地1.3hm2以上，皆开除公职”[6]。但是自从规定开始执行到现在为止，几乎没有按照上述规定严格处分过一个领导干部。
(一)地方政府违法用地现象普遍
我国自实行分税制改革以后，地方政府实现独立核算，经济利益上具有了相对的独立性。地方政府利益上的独立性使得在耕地保护的目标上，地方政府和国家之
间出现了偏差。地方政府在制定经济发展的过程中，不按法定程序，甚至违法占有耕地来扩大城镇规模。高额的土地转让金成了一些地方政府的主要财政来源。有资料显示，有的地方政府的财政收入的35%，有的竟然高达60%来自于土地转让金[7]。
(二)耕地保护责任意识不强
虽然我国近年来加强政府主体的耕地保护责任的教育，并建立了耕地保护责任体系，并明确指出政府领导是耕地保护的第一责任人，但是地方的一些领导同志的耕地保护意识依然不强。
第4章我国耕地保护政策的完善与执行
4.1国外部分国家耕地保护的经验
4.1.1美国的耕地保护经验
美国是世界上耕地面积最多的国家，占有世界耕地总面积的13%。美国实施的耕地保护政策效果显著，对我国来说有比较大的借鉴作用。
(一)完备的法律和政策体系
美国很注重对耕地保护的法律和政策建设，早存1930。年就制定实施了《水土保持和国内生产配给法》，并逐步关注耕地的合理流转和对优质耕地的保护。在20世纪30年代，美国联邦政府制定了《农地保护政策法》。该法规定了对基本农田的具体保护措施，并用经济手段来提高农民参与耕地保护的积极性。只要对符合耕种的土地进行必要的保护，政府就给予一定的补贴。
(二)采用先进的科学技术来保护优质耕地[8]。
美国广泛应用先进的科学技术来保护耕地。详细调查耕地土壤结构和肥力，并建立土壤数据库，并对耕地合理评定级别。利用卫星遥感技术，监测耕地的保情况。
(三)科学合理利用土地，最大限度的提高耕地的利用率[9]。
美国政府在详细的全国土地的普查基础上，建立科学合理的耕地利用级别，类地制定耕地保护政策。限制优质耕地的用途，不断提高耕地的生产潜力。
(四)利用税收政策来保护耕地。
美国通过对级别较高的耕地设定一定的税收减免或者优惠政策，来促使农民护优质耕地。通过优惠征税、递延征税和限制性协议等方式，阻止改变农地用。
4.1.2英国的耕地保护经验
英国的土地虽然从法理上来讲是属于国家所有，但在实际中绝大多数的土地是属于私人的，所以说英国是一个非常典型的土地私有制国家。英国是世界上最早在法律上限制土地开发的国家。其在制定的《城乡规划法》中明确指出土地的发展权均属于国家。任何人想开发土地都必须得到国家的批准，并要缴纳相应的土地发展价值税。英国通过掌握土地的发展权来调控耕地的发展。
4.1.3韩国的耕地保护经验
韩国的耕地保护的研究是从上世纪50年代开始的。韩国政府主导的是工业化
和城市化战略，自上世纪60年代以来，经济快速发展，使韩国从一个传统的农业国家转变为一个新兴的工业国家，但同时也造成了耕地的快速减少和耕地质量的下降，影响了韩国的农业发展。于是韩国通过一系列的措施来保护耕地，并取得了显著的成绩。
第一，制定一系列的法律，形成一整套有效的耕地保护制度。韩国政府充分借鉴了其他国家的关于保护耕地的立法经验，制定了一系列适合本国国情的法律。
第二，实施全面的耕地保护。韩国政府的耕地保护，并不是就耕地而论耕地保护，而是从农业发展甚至国家的可持续发展的高度提出来的，从耕地的保护、耕地的充分合理利用到耕地的开发形成一整套的体系。[10]
第三，管理手段的创新。韩国政府根据本国的特点实施了很多创新的管理手段。
4.2增强耕地保护政策系统性和相关政策的协调性
耕地保护不是简单的独立的工作，它是一个系统的工程。耕地的保护涉及耕地的产权、农村的社会保障制度以及整个国家的工业化和环境保护等各个方面。所以我们不能单纯的只为保护耕地而保护耕地，而要把耕地保护放在更高层面去考虑。
4.3建立清晰的耕地保护的产权机制
建立清晰的耕地产权是我国耕地保护的未来方向。虽然我国从国家粮食安全的战略出发，对耕地的用途实施严格的控制是十分必要的，但是从耕地保护的效果来看，并不是十分理想。我国可以借鉴国外的耕地保护经验，明确区分土地的使用类型，对改变耕地的用途收取一定的费用，将耕地资源的发展权[11]从土地的所有权中独立出来。政府可以通过耕地的发展权筹集一定的资金来设立耕地基金，用于耕地的保护和开发。另一方面，政府还可以通过耕地发展权的转移以及相应的税收政策来提高耕地资源的效率。
4. 4完善耕地总量动态平衡和生态补偿政策
(1)进一步鼓励耕地整理和开发，不断提高耕地质量
耕地保护的核心是保证耕地的综合产出能力，来保证粮食安全。我国的耕地总量平衡的目标是实现耕地的数量和质量的双重平衡。我国耕地的后备资源不足，大规模增加耕地的面积不太现实，所以提高耕地质量来实现耕地的总量平衡就显得尤为重要。
(2)综合设计耕地的总量平衡指标，使其能在全国范围内合理流动
我国幅员辽阔，各省份耕地情况差异比较大，简单的实行硬性的总量平衡，效果不明显，还容易造成地方政府被动执行政策，甚至虚报数据的情况。所以，我国要改变现在以省、自治区、直辖市为单位各自平衡，要从国家的层面来保持平衡。
(3)建立生态环境补偿机制
耕地的生态环境补偿机制[12]是指生产者或开发者的某些行为对耕地的生态带来破坏和影响而进行的价值补偿。我国虽然在刑法上规定了“破坏耕地罪”，但是在
实际中并没有具体的实施标准。在现实中，对耕地的生态破坏并没有合理和必要的处罚。
4. 5建立耕地保护经济激励机制
我国的耕地保护一直以来主要强调的依然是行政手段为主，经济或者其他方法比较欠缺。所以笔者建议为了提高和激励地方政府的保护耕地的积极性，就必须建立一定的经济激励机制。中央政府应该按照一定的标准通过转移支付的方式支付给地方政府耕地保护费。耕地保护费的数额应有一定的吸引力。中央政府要完善监督检查制度，对耕地保护完成较出色的地区给予一定的奖励，对于非法转用耕地用途和未能按质按量完胜耕地保护指标的，收回耕地保护费用，并追究相关官员的责任。
4.6完善耕地保护法律制度
(一)制定《土地规划法》，建立完善的国土规划体系【13】
“土地用途管制”是我国耕地保护的一项基本制度，它的核心就是土地规划。然而长期以来我国的土地规划并没有真正的落实到实处。因此笔者建议制定专门的《土地规划法》，建立完善的国土规划体系。我国的国土规划体系应该参照日本或者其他发达国家的做法设置对全国的土地利用规划具有总体指导意义的全国国土规划。
(二)制定《耕地保护法》，使耕地保护有合理的法律依据[14]
整合现有政策体系中有关的耕地保护的规定和程序，建立健全保护耕地的法律制度。这样一来，就可以依法追究非法破坏耕地以及耕地保护中出现的违法行为，保护耕地所有者以及耕地保护者的合法权益。
4.7加强对耕地保护的监督环境建设
我国的中央政府是全国土地的实际管理者，有责任加强对各级地方政府执行耕地保护政策情况的检查和监督。国土资源部是我国耕地保护的主要职能部门，其内部的监督系统是我国耕地保护的主要监督系统。国土资源部应当建立系统的动态系统的巡查制度，并积极与纪检监察部门和其他部门加强联系和沟通，创新监督的方法，采用先进的科技手段，增强耕地保护的监督。[15]
加强地方政府耕地保护的社会监督，社会监督是指社会各界即人民团体、群众组织、企事业单位、公民、新闻媒体等对国家行政机关及其工作人员实施的监督，这种监督是人民当家作主、管理国家事务的重要形式，是社会主义民主在国家行政管理上的具体表现。
4.8普及耕地保护的理念，提高农民参与耕地保护的力度
耕地保护是对全社会的每一个人都十分有利的一项重大的工程。我国应该充分利用广播、电视、互联网等各种形式和方法普及耕地的重要性和保护耕地的迫切性，使耕地保护成为农民的一项自觉的行动，树立“保护耕地，人人有责”的社会风尚。
4.9完善激励体制，鼓励地方政府落实耕地保护政策
我国的地方政府在耕地保护中主要的工作是完成中央政府下达的耕地保护任务，以此来保障区域的粮食安全和生态安全。但是我国实行分税制改革后，地方政府还要追求地方的财政收入和经济社会发展。这样中央政府与地方政府在耕地保护上就存在冲突。为此，我们必须完善耕地保护的激励体制，来提高地方政府落实耕地保护政策的积极性。
4.10强化政府的依法执行
多年来，我国在耕地资源保护方面制定了一系列的法律法规，对违反法律的行为制定了较为严厉的处罚措施。但在现实中，各级政府存在着有法不依、执法不严、违法不究，甚至政府滥用行政权力侵占耕地的现象。为了更好地保护我国的耕地资源，增强我国耕地保护政策的执行力，各级政府必须要严格执法，违法必究。
4.11完善政府的耕地保护公共责任机制[16]
保护耕地，重点在政府。我国已经初步建立了以政府为主导的耕地保护责任体系，构建了耕地保护共同责任机制，为加强我国耕地保护政策的执行力度奠定了坚实的基础。为了更好的完善落实耕地保护共同责任机制，我们要做好 第一，构建更加完善的耕地保护责任体系。第二，全面落实耕地保护问责机制。地方政府如果出现违法违规用地行为的，国土部门要联合监察部门及时发出整改通知并督促落实，同时要和当地政府的相关责任人及时沟通。整改效果不理想的要通过控制土地审批的措施给予惩处。对于耕地保护目标责任考核不达标的，耕地保护措施不力或者违法占用耕地造成较大社会影响的，要追究主要领导的责任，严肃处理!
第5章结束语
耕地资源作为一种宝贵而稀有的并且不可替代的自然资源，它的保护情况关系到整个社会的粮食安全、社会稳定和可持续发展。当前我国己经进入工业城市化快速发展时期，它带来我国社会进步和我国经济的高速发展，但同时也带来了耕地资源的流失和破坏，造成了耕地保护的严峻形势。
我国政府虽然反复强调要用世界上最严格的耕地保护制度来保护好耕地资源，但是实际执行的效果仍然不是太令人满意，每年仍有大量优质农田被侵占或破坏。本文认为主要是因为我国的耕地保护政策体系尚不健全，政策执行环境还不是很有力，政府的执行力度还不够。
有鉴于此，本文认为，可以通过完善我国耕地保护政策体系、政策执行环境和加大耕地保护的执行力度三个方面进一步做好我国的耕地保护工作。
在完善我国的耕地保护政策体系方面，要着重加强耕地保护政策系统性和相关政策的协调性、建立合理的产权和激励机制、完善耕地总量动态平衡和生态补偿政策。
在改善我国耕地保护政策执行的环境问题上，要加强立法和监督，加大执行的
透明度和公众的参与度，鼓励地方政府和农民的保护耕地的积极性。
最后，要发挥政府保护主体的地位和作用，政府要依法行政，加大执行力度。同时创新耕地保护的管理手段，切实保护好我国的耕地资源。
限于本人的学识水平，本文的研究是非常浅陋的，还有许多重要的问题需进一步探讨，本人愿在这方面做出更进一步的研究。
参考文献
[1]《十一五规划建议》.中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议 2005年10月11日
[2] 朱启才.权利、制度与经济增长[M].经济科学出版社2004年版，第111-112页
[3] 国家土地督察成都局《探索科学发展之路:西南地区土地管理热点问题调研》
[4] 王东京.保护农民从明晰耕地产权做起[J].中国经济导报，2004-04-17
[5] 皮曙出.湖北烯水“治村行动”的启示，半月谈2010.3
[6] 监察部和国土资源部2000年9号令
[7]《国土资源管理与新农村建设》编委会编，《国土资源管理与新农村建设》第43页
[8] HongYang，XiubinLi.Cutlivated land and food supply in China[J」.Land use Poliey.2000，17(2):75—90
[9] BlmueH P，etal.Forward sustanible land use，Geodma，2002，96:l—2
[10] ChengriDing.Land Policy reform in China:assessment and ProsPects[J].Land Use Policy，2003，20(2):107—132
[11] 许坚.WTO和中国土地管理[M]第53页
[12] 温家宝，2007年政府工作报告
[13] 刘慧，高晓路，刘盛.世界主要国家国土空间开发模式及启示[M].世界地理研究，
2008年第2期
[14] 张效军，欧名豪，李景刚.我国耕地保护制度变迁及其绩效分析[J].社会
科学，2007(8).
[15] 刘新华.新土地管理全书[M].中国物价出版社，1998.
[16] 杨戈.走向现代农业:农业现代化与创新[M].中国经济出版社，2005(3).
9
我国耕地保护政策存在问题研究
The Study of Existing problems of Protection Poliey of
China Arable land
姓 名： *********
研究方向： 公共政策
完成时间： 2012年4月25日
摘要 .................................................................................................................................... 1
关键词：耕地保护 耕地保护政策 土地政策 ................................................................ 1
第1章 绪论 ...................................................................................................................... 1
1.1研究目的及意义 ................................................................................................... 1
1.1.1研究目的 ..................................................................................................... 1
1.1.2研究的意义 ................................................................................................. 1
1.2研究方法与思路 ................................................................................................... 2
1.2.1研究方法 ..................................................................................................... 2
1.2.2研究思路 ..................................................................................................... 2
第2章 我国耕地保护政策及其执行效果 ...................................................................... 2
2.1耕地保护政策的发展演变及其构成 ................................................................... 2
2.2我国耕地保护政策的执行效果 ........................................................................... 3
第3章我国耕地保护政策存在的问题与不足 ................................................................ 3
3. 1耕地保护政策体系不健全 .................................................................................. 3
3.2耕地保护的政策环境不利 ................................................................................... 4
3.3耕地保护政策的执行力度不够 ........................................................................... 4
第4章我国耕地保护政策的完善与执行 ........................................................................ 5
4.1国外部分国家耕地保护的经验 ........................................................................... 5
4.1.1美国的耕地保护经验 ................................................................................. 5
4.1.2英国的耕地保护经验 ................................................................................. 5
4.1.3韩国的耕地保护经验 ................................................................................. 5
4.2增强耕地保护政策系统性和相关政策的协调性 ............................................... 6
4.3建立清晰的耕地保护的产权机制 ....................................................................... 6
4. 4完善耕地总量动态平衡和生态补偿政策 .......................................................... 6
4. 5建立耕地保护经济激励机制 .............................................................................. 7
4.6完善耕地保护法律制度 ....................................................................................... 7
4.7加强对耕地保护的监督环境建设 ....................................................................... 7
4.8普及耕地保护的理念，提高农民参与耕地保护的力度 ................................... 7
4.9完善激励体制，鼓励地方政府落实耕地保护政策 ........................................... 7
4.10强化政府的依法执行 ......................................................................................... 8
4.11完善政府的耕地保护公共责任机制 ................................................................. 8
第5章结束语 .................................................................................................................... 8
参考文献 ............................................................................................................................ 9
耕地为人类提供粮食等基本的物质，是整个人类社会发展的基础，面对我国耕地人均耕地数量少，后备资源少的基本的国情，耕地保护政策的合理与有效关系到国家的粮食安全、生态安全以及社会的稳定。但是随着工业化、城市化发展速度加快，我国建设用地量急剧增加，有相当一部分耕地转变成建设用地，尤其是一些地方政府缺乏整体规划，肆意占有优质土地现象严重。
我国虽然建立了初步的耕地保护的政策体系，政府反复强调要用世界上最严格的耕地保护制度来保护好耕地资源，但实际执行的效果仍然不是太令人满意，每年仍有大量优质农田被侵占或破坏。本文认为主要是因为我国的耕地保护政策体系尚不健全，政策执行环境还不是很有利，政府的执行力度还不够。
关键词：耕地保护 耕地保护政策 土地政策
第1章 绪论
1.1研究目的及意义
1.1.1研究目的
我国虽然耕地面积比较多，但是人口众多，而且人口构成中农业人口占到了70%，人均耕地占有量比较少、耕地后备资源不足，面对这样的国情，耕地保护政策的合理与有效关系到国家的粮食安全和社会的稳定发展。一直以来党中央、国务院非常重视耕地保护工作，并将耕地保护政策作为我国的基本国策之一。在2005年的《“十一五”规划建议》中[1]，有效遏制耕地减少过多过快和提高耕地资源的利用效率被作为一个单独的指标被纳入了我国经济社会发展的目标体系中，并被中央突出加以强调。
本论文的主要目的是分析我国的耕地保护政策的变迁，并联系实际，从经济社会可持续发展的观点出发，研究我国政府在耕地保护中存在的问题，探讨加强和改善政府保护耕地的对策，为保护我国有限的耕地资源，建立和完善更加符合我国国情与经济社会发展相适应的耕地保护政策体系。
1.1.2研究的意义
耕地是经过长时间的耕种和劳作得到的最重要的土地资源。我国的基本国情是人多地少，粮食安全问题突出。所以我国从经济社会快速发展导致用地需求猛增的实际情况出发提出了要用世界上最严格的土地管理制度来保护耕地，制定和实施了一系列耕地保护政策。但从实际的执行效果来看，情况不是很理想。所以研究耕地保护政策具有十分重要的理论意义和实践意义。
1.2研究方法与思路
1.2.1研究方法
文献法。收集并研究大量关于耕地保护方面的文献，归纳整理耕地保护的理论和发展，在掌握大量资料和充分研究的基础上提出针对我国现阶段的耕地保护的观点。
1.2.2研究思路
本文从分析我国耕地保护面临的严峻形势入手，结合我国耕地保护的特点，强调我国政府保护耕地的主体地位。本文详细分析了我国现阶段耕地保护政策执行的效果不佳的原因，提出通过完善耕地保护政策体系、营造良好政策执行环境和加大执行力度来更有效的保护我国的耕地资源，实现耕地资源的可持续发展。
第2章 我国耕地保护政策及其执行效果
2.1耕地保护政策的发展演变及其构成
我国的耕地保护制度是和计划生育、节约资源、环境保护并列的四大基本国策之一。一般来讲，制度的变迁过程就是一个制度的帕累托改进过程。[2]以国家土地管理局和国土资源部的成立为标志，我们可以将自改革开放以来的耕地保护政策变迁划分为三个阶段:
一、耕地保护的萌芽期(1978-1997年)
1978-1985年是我国改革开放的初期，一些大中型工程的兴建和农民建房，使耕地面积减少速度加快。政府发现了耕地减少的苗头，因此开始强调耕地保护。1981年的《政府工作报告》提出了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应是我们的国策。1986-1997年我国经济社会转型，经济快速发展，建设用地需求旺盛，耕地流失加快。1986年国家土地管理局成立后，我国开始探讨如何制定耕地保护政策并陆续有相关政策出台。1994年国务院制定了《基本农田保护条例》。1996年开始提出了“实现耕地总量动态平衡”。为了更好的保护耕地资源，1997年第一次在刑法中设立了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。
二、耕地保护政策的发展期(1998-2003年)
这一时期我国工业化和城市化进程加快带来了用地需求的提高，耕地保护压力增大。政府新成立了国土资源部，来更好地保护土地资源。1998年重新修订了《土地管理法》，首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，并以专门章节规定对耕地实行特殊保护。同年国务院修订了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。1999年-2003年国土资源部发布了一系列的相关文件来保护耕地资源。
三、耕地保护政策的完善期(2004年-至今)
2004年中央继续强调各级政府落实耕地保护政策，强调依法管理和加快征用制
度的改革。2005年的中央文件开始强调耕地的质量保护和基本农田保护。2008年以来中央和政府同样强调要用最严格的耕地保护制度来保护好我国的耕地。我国的耕地保护政策在实践中不断完善，基本上形成了一个完整的体系。
2.2我国耕地保护政策的执行效果
我国人多地少，人地矛盾一直十分突出，随着社会经济的发展，工业用地和城市化用地激增，给耕地保护带来了许多困难。从现实的实际执行情况来看，我国虽然将耕地保护提升到了国家战略高度，相继出台了大量关于耕地保护的政策法规，但是全国的耕地面积却是大量减少，特别是城市建设任意占用耕地现象严重。我国虽然为耕地保护制定了严格的政策体系，但是其执行结果并未达到预期目标【3】。我们仍然需要加大耕地保护政策的创新来增强耕地保护政策的执行力。
第3章我国耕地保护政策存在的问题与不足
3. 1耕地保护政策体系不健全
(一)耕地保护政策系统性不强，与其他政策协调性不够
我国虽然建立了初步完整的耕地保护政策体系，但是耕地保护政策多是以一些条例和部门规章制度为主，而且多为一些应急性措施。一些法律和条例多是针对特殊的问题，缺乏统一的土地规划和利用的长期计划。我国虽然将耕地保护政策作为一项基本国策，但是耕地保护政策与其他政策的协调性不够。
(二)耕地的产权不清[4]
产权就是指通过法律程序确定某种经济个体占有某种财产的权利。按照法律规定，农民集体是耕地的拥有者，它享有耕地的所有产权，但实际中这种产权过于虚化。因为耕地虽然在法律上属于农民集体，但农民集体不能任意改变耕地的用途，缺少了对耕地的处分权，国家掌握了耕地的处分权。这样一来法律规定的耕地产权所有者不能完全拥有对耕地的处分权，农民在具体的使用权上又受到国家的约束，导致耕地产权不清晰，造成了耕地的保护不利。
(三)耕地总量动态平衡政策、生态补偿政策不完善，执行效果较差
我国提出的保持耕地总量动态平衡政策是非常有必要的，在政策的实施过程中取得了一定的成绩，但是也存在着很多问题。第一、在实施耕地总量动态平衡过程中有的地方在政府出现了重量轻质的现象。第二、我国的耕地保护政策制定中未能按照各地的实际情况出发，简单的“一刀切”，影响了经济的发展。
(四)耕地保护激励机制不健全
从我国现在的耕地保护政策来看，由于缺乏必要的激励机制，导致了地方政府、农民集体和农民对耕地保护的执行意愿不强。在我国，地方政府不管为耕地保护做出多少贡献，都可以平均享受耕地保护带来的收益。
3.2耕地保护的政策环境不利
(一)实施耕地保护政策的法制环境不完善
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》是我国现行的保护耕地的法规和条例。但在现实中，作为政策的执行主体—政府，却存在大量违法的行为。政府官员有法不依，知法犯法现象还大量存在。村民委员会本应是耕地保护的主要力量之一，但是在现实中反而成为破坏耕地的帮凶，比如2007年湖北烯水县开展的“治村”行动中，村民委员会截留挪用征地补偿资金，非法转让土地、违规批地就是主要的问题之一【5】。
(二)监督环境不够
我国对于耕地保护的监督不够。虽然我国在法律和法规上规定了各方面的监督措施，但在实际的执行中并不理想，我国的社会监督薄弱，不能很好地监督政府的耕地保护。
(三)耕地的产权不清，农民参与耕地保护力度不够
按照理论上来讲，耕地为农民提供收入，应该是农民赖以生存的基础，农民应该积极地保护耕地，但是通过调查发现却并非如此。虽然有农民为了土地征用而不断上访，但上访的主要原因却是因为补偿力度不够或是补偿资金未到位，而并不是征地行为本身。农民更看重的是征地给他们带来的短期利益。这种产权上的不清晰，造成了农民对耕地保护缺乏动力，影响了我国耕地保护的效果。
(四)耕地保护激励机制不健全，地方政府执行意愿不强
地方政府在耕地保护上主要有两大任务:一是完成中央政府下达的耕地保护的指标，二是要保障本地区的粮食总量的不减少以及耕地的生态环境安全。我国的考核体制主要还是以经济考核为主，地方政府主要的目标在发展经济，追求地方GDP的快速增长。以上原因就造成了中央政府和地方政府在耕地保护上的矛盾。
3.3耕地保护政策的执行力度不够
政策的效果在于执行，缺乏有效可行的执行，是实现不了政策的预期目标的，那么政策本身也就失去了意义。我国耕地资源的不断减少，除了前面提到的政策体系的不健全，执行力度不够也是重要的原因之一。耕地保护责任的不明确，虽有明确的政策规定，但不认真执行是我国耕地保护工作的难点。国土资源部成立后对非法批地、非法占有耕地制定了严格的处罚措施:“凡非法批准占用耕地2hm2以上、其他土地3.3hm2可以上;非法占用耕地0.66hm2以上、其他土地1.3hm2以上，皆开除公职”[6]。但是自从规定开始执行到现在为止，几乎没有按照上述规定严格处分过一个领导干部。
(一)地方政府违法用地现象普遍
我国自实行分税制改革以后，地方政府实现独立核算，经济利益上具有了相对的独立性。地方政府利益上的独立性使得在耕地保护的目标上，地方政府和国家之
间出现了偏差。地方政府在制定经济发展的过程中，不按法定程序，甚至违法占有耕地来扩大城镇规模。高额的土地转让金成了一些地方政府的主要财政来源。有资料显示，有的地方政府的财政收入的35%，有的竟然高达60%来自于土地转让金[7]。
(二)耕地保护责任意识不强
虽然我国近年来加强政府主体的耕地保护责任的教育，并建立了耕地保护责任体系，并明确指出政府领导是耕地保护的第一责任人，但是地方的一些领导同志的耕地保护意识依然不强。
第4章我国耕地保护政策的完善与执行
4.1国外部分国家耕地保护的经验
4.1.1美国的耕地保护经验
美国是世界上耕地面积最多的国家，占有世界耕地总面积的13%。美国实施的耕地保护政策效果显著，对我国来说有比较大的借鉴作用。
(一)完备的法律和政策体系
美国很注重对耕地保护的法律和政策建设，早存1930。年就制定实施了《水土保持和国内生产配给法》，并逐步关注耕地的合理流转和对优质耕地的保护。在20世纪30年代，美国联邦政府制定了《农地保护政策法》。该法规定了对基本农田的具体保护措施，并用经济手段来提高农民参与耕地保护的积极性。只要对符合耕种的土地进行必要的保护，政府就给予一定的补贴。
(二)采用先进的科学技术来保护优质耕地[8]。
美国广泛应用先进的科学技术来保护耕地。详细调查耕地土壤结构和肥力，并建立土壤数据库，并对耕地合理评定级别。利用卫星遥感技术，监测耕地的保情况。
(三)科学合理利用土地，最大限度的提高耕地的利用率[9]。
美国政府在详细的全国土地的普查基础上，建立科学合理的耕地利用级别，类地制定耕地保护政策。限制优质耕地的用途，不断提高耕地的生产潜力。
(四)利用税收政策来保护耕地。
美国通过对级别较高的耕地设定一定的税收减免或者优惠政策，来促使农民护优质耕地。通过优惠征税、递延征税和限制性协议等方式，阻止改变农地用。
4.1.2英国的耕地保护经验
英国的土地虽然从法理上来讲是属于国家所有，但在实际中绝大多数的土地是属于私人的，所以说英国是一个非常典型的土地私有制国家。英国是世界上最早在法律上限制土地开发的国家。其在制定的《城乡规划法》中明确指出土地的发展权均属于国家。任何人想开发土地都必须得到国家的批准，并要缴纳相应的土地发展价值税。英国通过掌握土地的发展权来调控耕地的发展。
4.1.3韩国的耕地保护经验
韩国的耕地保护的研究是从上世纪50年代开始的。韩国政府主导的是工业化
和城市化战略，自上世纪60年代以来，经济快速发展，使韩国从一个传统的农业国家转变为一个新兴的工业国家，但同时也造成了耕地的快速减少和耕地质量的下降，影响了韩国的农业发展。于是韩国通过一系列的措施来保护耕地，并取得了显著的成绩。
第一，制定一系列的法律，形成一整套有效的耕地保护制度。韩国政府充分借鉴了其他国家的关于保护耕地的立法经验，制定了一系列适合本国国情的法律。
第二，实施全面的耕地保护。韩国政府的耕地保护，并不是就耕地而论耕地保护，而是从农业发展甚至国家的可持续发展的高度提出来的，从耕地的保护、耕地的充分合理利用到耕地的开发形成一整套的体系。[10]
第三，管理手段的创新。韩国政府根据本国的特点实施了很多创新的管理手段。
4.2增强耕地保护政策系统性和相关政策的协调性
耕地保护不是简单的独立的工作，它是一个系统的工程。耕地的保护涉及耕地的产权、农村的社会保障制度以及整个国家的工业化和环境保护等各个方面。所以我们不能单纯的只为保护耕地而保护耕地，而要把耕地保护放在更高层面去考虑。
4.3建立清晰的耕地保护的产权机制
建立清晰的耕地产权是我国耕地保护的未来方向。虽然我国从国家粮食安全的战略出发，对耕地的用途实施严格的控制是十分必要的，但是从耕地保护的效果来看，并不是十分理想。我国可以借鉴国外的耕地保护经验，明确区分土地的使用类型，对改变耕地的用途收取一定的费用，将耕地资源的发展权[11]从土地的所有权中独立出来。政府可以通过耕地的发展权筹集一定的资金来设立耕地基金，用于耕地的保护和开发。另一方面，政府还可以通过耕地发展权的转移以及相应的税收政策来提高耕地资源的效率。
4. 4完善耕地总量动态平衡和生态补偿政策
(1)进一步鼓励耕地整理和开发，不断提高耕地质量
耕地保护的核心是保证耕地的综合产出能力，来保证粮食安全。我国的耕地总量平衡的目标是实现耕地的数量和质量的双重平衡。我国耕地的后备资源不足，大规模增加耕地的面积不太现实，所以提高耕地质量来实现耕地的总量平衡就显得尤为重要。
(2)综合设计耕地的总量平衡指标，使其能在全国范围内合理流动
我国幅员辽阔，各省份耕地情况差异比较大，简单的实行硬性的总量平衡，效果不明显，还容易造成地方政府被动执行政策，甚至虚报数据的情况。所以，我国要改变现在以省、自治区、直辖市为单位各自平衡，要从国家的层面来保持平衡。
(3)建立生态环境补偿机制
耕地的生态环境补偿机制[12]是指生产者或开发者的某些行为对耕地的生态带来破坏和影响而进行的价值补偿。我国虽然在刑法上规定了“破坏耕地罪”，但是在
实际中并没有具体的实施标准。在现实中，对耕地的生态破坏并没有合理和必要的处罚。
4. 5建立耕地保护经济激励机制
我国的耕地保护一直以来主要强调的依然是行政手段为主，经济或者其他方法比较欠缺。所以笔者建议为了提高和激励地方政府的保护耕地的积极性，就必须建立一定的经济激励机制。中央政府应该按照一定的标准通过转移支付的方式支付给地方政府耕地保护费。耕地保护费的数额应有一定的吸引力。中央政府要完善监督检查制度，对耕地保护完成较出色的地区给予一定的奖励，对于非法转用耕地用途和未能按质按量完胜耕地保护指标的，收回耕地保护费用，并追究相关官员的责任。
4.6完善耕地保护法律制度
(一)制定《土地规划法》，建立完善的国土规划体系【13】
“土地用途管制”是我国耕地保护的一项基本制度，它的核心就是土地规划。然而长期以来我国的土地规划并没有真正的落实到实处。因此笔者建议制定专门的《土地规划法》，建立完善的国土规划体系。我国的国土规划体系应该参照日本或者其他发达国家的做法设置对全国的土地利用规划具有总体指导意义的全国国土规划。
(二)制定《耕地保护法》，使耕地保护有合理的法律依据[14]
整合现有政策体系中有关的耕地保护的规定和程序，建立健全保护耕地的法律制度。这样一来，就可以依法追究非法破坏耕地以及耕地保护中出现的违法行为，保护耕地所有者以及耕地保护者的合法权益。
4.7加强对耕地保护的监督环境建设
我国的中央政府是全国土地的实际管理者，有责任加强对各级地方政府执行耕地保护政策情况的检查和监督。国土资源部是我国耕地保护的主要职能部门，其内部的监督系统是我国耕地保护的主要监督系统。国土资源部应当建立系统的动态系统的巡查制度，并积极与纪检监察部门和其他部门加强联系和沟通，创新监督的方法，采用先进的科技手段，增强耕地保护的监督。[15]
加强地方政府耕地保护的社会监督，社会监督是指社会各界即人民团体、群众组织、企事业单位、公民、新闻媒体等对国家行政机关及其工作人员实施的监督，这种监督是人民当家作主、管理国家事务的重要形式，是社会主义民主在国家行政管理上的具体表现。
4.8普及耕地保护的理念，提高农民参与耕地保护的力度
耕地保护是对全社会的每一个人都十分有利的一项重大的工程。我国应该充分利用广播、电视、互联网等各种形式和方法普及耕地的重要性和保护耕地的迫切性，使耕地保护成为农民的一项自觉的行动，树立“保护耕地，人人有责”的社会风尚。
4.9完善激励体制，鼓励地方政府落实耕地保护政策
我国的地方政府在耕地保护中主要的工作是完成中央政府下达的耕地保护任务，以此来保障区域的粮食安全和生态安全。但是我国实行分税制改革后，地方政府还要追求地方的财政收入和经济社会发展。这样中央政府与地方政府在耕地保护上就存在冲突。为此，我们必须完善耕地保护的激励体制，来提高地方政府落实耕地保护政策的积极性。
4.10强化政府的依法执行
多年来，我国在耕地资源保护方面制定了一系列的法律法规，对违反法律的行为制定了较为严厉的处罚措施。但在现实中，各级政府存在着有法不依、执法不严、违法不究，甚至政府滥用行政权力侵占耕地的现象。为了更好地保护我国的耕地资源，增强我国耕地保护政策的执行力，各级政府必须要严格执法，违法必究。
4.11完善政府的耕地保护公共责任机制[16]
保护耕地，重点在政府。我国已经初步建立了以政府为主导的耕地保护责任体系，构建了耕地保护共同责任机制，为加强我国耕地保护政策的执行力度奠定了坚实的基础。为了更好的完善落实耕地保护共同责任机制，我们要做好 第一，构建更加完善的耕地保护责任体系。第二，全面落实耕地保护问责机制。地方政府如果出现违法违规用地行为的，国土部门要联合监察部门及时发出整改通知并督促落实，同时要和当地政府的相关责任人及时沟通。整改效果不理想的要通过控制土地审批的措施给予惩处。对于耕地保护目标责任考核不达标的，耕地保护措施不力或者违法占用耕地造成较大社会影响的，要追究主要领导的责任，严肃处理!
第5章结束语
耕地资源作为一种宝贵而稀有的并且不可替代的自然资源，它的保护情况关系到整个社会的粮食安全、社会稳定和可持续发展。当前我国己经进入工业城市化快速发展时期，它带来我国社会进步和我国经济的高速发展，但同时也带来了耕地资源的流失和破坏，造成了耕地保护的严峻形势。
我国政府虽然反复强调要用世界上最严格的耕地保护制度来保护好耕地资源，但是实际执行的效果仍然不是太令人满意，每年仍有大量优质农田被侵占或破坏。本文认为主要是因为我国的耕地保护政策体系尚不健全，政策执行环境还不是很有力，政府的执行力度还不够。
有鉴于此，本文认为，可以通过完善我国耕地保护政策体系、政策执行环境和加大耕地保护的执行力度三个方面进一步做好我国的耕地保护工作。
在完善我国的耕地保护政策体系方面，要着重加强耕地保护政策系统性和相关政策的协调性、建立合理的产权和激励机制、完善耕地总量动态平衡和生态补偿政策。
在改善我国耕地保护政策执行的环境问题上，要加强立法和监督，加大执行的
透明度和公众的参与度，鼓励地方政府和农民的保护耕地的积极性。
最后，要发挥政府保护主体的地位和作用，政府要依法行政，加大执行力度。同时创新耕地保护的管理手段，切实保护好我国的耕地资源。
限于本人的学识水平，本文的研究是非常浅陋的，还有许多重要的问题需进一步探讨，本人愿在这方面做出更进一步的研究。
参考文献
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