金融 ・
金融行业
从金融分业监管
向混业监管的新模式
文／黄德权 苏国强
随着金融混业经营混业监管已成为很多金融业发达的国家的选择，这给仍处于金融分业经营和监管的中国政府，金融监管部门带来了压力和严峻挑战。
域和业务范围限制、允许资本自由流动为主要特征的世界范围内的金融自由化改革风起云涌，全球金融并购案件此起彼伏，产生了一大批超大规模的“金融集团”和“金融混合体”。以美、英、日为首的实行分业经营的国家纷纷转向了混
目前，实行金融混业经营的国家主要采取以下三种模式：全能银行制（以德国、荷兰和瑞士等欧洲大陆国家为代表）、金融混合体（以英国为代表）和金融控股公司制（以美国为代表），其中全能银行是最彻底的混业经营，它就像一个“金融百货公司”，可以经营银行、证券、保险等各种金融业务。金融控股公司是介于全能银行和分业经营之间的中间模式。在金融控股公司模式下，母公司没有
2007 / 06 / 01 经济导刊 33
全球金融业的混业经营潮流与我
国金融业的经营变迁
２０世纪８０年代，特别是９０年代以来，以放松利率管制、取消金融业经营领
业经营，而“欧共体”也决定全面推广以德国为代表的“全能银行”模式。东欧的绝大部分转型国家中也都在转型之时就实行了混业经营。
自己特有的事业领域，而仅仅是一个公司战略的决策部门，只负责对派往子公司的董事和总经理等人事、财务、收益、重大投资等事项进行内审和监督管理，银行、证券、保险等业务由分业的子公司经营。母公司是全能的，从而兼顾了安全和效率。
我国金融业的发展，曾经经历了一个由“混业”到“分业”的过程。２０世纪８０年代中期，我国的四大国有商业银行都开办了证券、信托、租赁、房地产、对外投资等业务，这是实际意义上的混业经营。但是，四大国有银行缺乏相应的内控机制和风险防范意识，致使１９９２年下半年起，社会上出现了证券投资热和房地产投资热，大量银行信贷资金通过同业拆借进入证券市场，扰乱金融秩序。当时把这一后果归结为对银行混业经营的管理不善，于是从１９９３年７月开始，我国大力整顿金融秩序，并在１９９３年年底，正式提出分业经营方针。１９９５年颁布的《中华人民共和国商业银行法》以法定的形式确
我国金融分业监管模式的现状及
存在的问题
在分业经营体制的大环境下，尽管中国已经有一些综合经营的金融控股公司雏形，但迄今为止，对这些金融控股集团的监管依然贯彻着“分业监管”标准。１９９２年，中国证券监督管理委员会成立，在国务院证券委的指导下工作，证券机构仍由人民银行审批。１９９８年，中国保险监督管理委员会成立，同期，对金融机构的审批权从人民银行划转至中国证券监督管理委员会，保险业、证券业与银行业分业监管的体制基本确立。２００３年４月２８日，中国银行业监督管理委员会成立，负责监管银行、信托、财务公司、金融资产管理公司及其他存款类金融机构，银行业监管与中国人民银行货币政策职能分离，我国分业监管体制全面确立。
为了适应金融混业经营的需要，２００４年７月２７日，中国银监会、中国证监会、中国保监会发布分工合作备忘录，为确保三家机构协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，保障金融业稳健运行和健康发展，监管三方达成了信息共享和重大事件通报以及每季度召开一次监管联席会议制度。
无庸讳言，在现行的金融体制下，这种金融监管存在着诸多问题：
首先，金融监管体制存在障碍，监管力量分散。银监会、证监会、保监会“三足鼎立”的监管格局，往往使监管出现真空，造成中央银行货币政策作用的空间缩小。
其次，有效银行监管的基础没有建立起来，缺乏社会联合防范机制。金融机构上级行对下级行缺乏科学有效的激励和约束机制，导致下级行经营者强化内
立了我国金融业分业经营的模式，形成了金融业分业经营的格局。１９９７年年底，国务院进一步强调了分业经营分业管理的原则，相继颁布实施的金融法律法规诸如《证券法》、《保险法》等，最终从法律框架上确立了我国对金融业实施分业经营和分业管理的经营模式及金融发展格局。
然而，混业经营却在国际上发展。随着中国的入世，近年来，关于中国金融业该采取何种混业经营的模式，国内学术界进行了许多讨论。主流观点是：金融控股公司制比较符合中国的国情。近年来，国务院在中国中信集团、光大集团、平安保险等金融机构进行了金融控股公司试点。
34 经济导刊
2007 / 06 / 01
金融 ・ 金融行业
部控制的激励不足。同时，作为商业银行内部控制重要内容的稽核监督体系，隶属于各级行经营者，没有有效独立出来，其监督职能也容易流于形式。
第三，缺乏一整套系统性的风险预警、处置、缓冲、补救机制。金融监管没有形成有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和早期控制，监管信息没有有效利用，风险防范工作忙于事后“救火”，不利于有效防范化解金融风险。
第四，基层中央银行缺乏一套科学严密的监管制度和监管方法，监管工作中信息不对称，由于商业银行报送数据可用性较差，中央银行的非现场监管体系不能发挥应有的作用，而非现场监管和现场监管相结合的现代监管方法体系还没有建立起来，监管效率有待于进一步加强。
第五，监督措施的效能未得到充分发挥。突出表现在：一是对金融机构违规行为的处罚成本过低，即金融企业预期违规操作的潜在收益远远大于预期成本，使违规行为有利可图；二是违规处罚执行中缺乏严厉性；三是当前监管部门对违规行为的处理缺乏有效性。
目前我国的金融状况和具体国情而言，以金融控股公司的监管需求为契机，在现有制度的基础上整合各个监管机构的职能，增设相关机构或增加相关机构的职能，相对于把分业监管制度进行彻底的改革，阻力及风险小于制度性颠覆所带来的影响。
从这个角度出发，有如下建议：首先，建立一个长期的专业的综合监管机构。可以在当前银监会、证监会和保监会三方联席会议基础上，组建金融监管协调委员会。金融监管协调委员会作为主管机关，对金融控股公司进行监管，负责跨业监管与决策。对金融控股公司下属不同金融业务领域的子公司，则由原来各监管机构实施专业化监管。这样在保持现行分业监管体制下，对子公司实施有效分业监管的同时，也确保了对金融控股公司集团公司的监管。
其次，建立综合系统监管体系。监管机构必须从审批公司准入市场开始到其退出市场为止，对金融控股公司的设立、组织、业务、制度建设、财务指标等整个经营活动进行全方位的持续监督管理。在监管过程中，各个监管机构亦要在权威机构的领导下，相互配合、协调行动，对金融控股公司的跨业经营、跨地区经营活动以及创新的金融产品实施综合系
在当前的金融监管中引入激励监管的观念，充分尊重金融机构的创新能力。其次，金融监管应当鼓励金融创新，改善目前过于严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。第三，要引入金融监管的成本收益理念和问责机制。第四，要适应混业经营的发展趋势，逐步为金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构监管转向功能监管创造条件。
第五，加强金融机构间的协调，实现信息共享。从金融市场运行角度看，我国监管机构应强调适度分工基础上的整个金融市场的协调发展，建立综合大型的数据库，从而减少业务交叉和重复、降低监管成本。另外，从银行监管的角度看，不应片面理解货币政策和银行监管分离，而要合理把握中国人民银行的货币监管与银行监督管理委员会的机构监管职能及其协调关系。
第六，建立和完善金融机构的自控机制，重视舆论监督。相对于监管当局的监管，内部控制制度注重的是微观个体的安全与效率，但良好的内部控制却能发挥较外部监管更为深刻、持久的作用，并因此成为有效金融监管的基础。
第七，建立紧急情况下的救援机制。由于资本市场有着不同于实物交易市场的特殊性，这种“牵一发而动全身”的风险愈加明显。当一家具备一定规模的金融控股公司出现面临流动性危机，或者其重要子公司面临倒闭风险时，监管机构必须有一套完整的救急预案对其实施有效的救济措施。否则，整个资本市场就会面临难以预期的危险，而救援措施或救急预案的产生，依赖于各个监管机构事前的沟通与合作，涉及金融控股公司内部的监管机制。
混业经营条件下我国金融监管模
式变革的必要性
对我国还不完善的分业监管模式和发展不甚成熟的资本市场来说，匆匆过渡到混业经营、混业监管，并不是最佳的选择。因为，逐步完善的分业监管体制与整个政府结构有密切的关系，三个监督管理委员会的建立和完善绝非一日之功，若要短期内实现合并统一，从成本上讲并非合算之举。而剧烈的人事机构变动，很可能对资本市场的稳定产生影响。就
统的监管。
第三，制定能体现我国金融体系规范发展的相关法律。鉴于金融混业经营以及金融机构的业务多元化是一个必然的趋势，而外资金融机构的进入将加速这一进程，银行立法也应当注重为中资和外资金融机构建立平等的竞争平台，注重从传统的着眼于国内的监管视角转向监管的国际化；强调市场约束在金融监管中的作用。
第四，鼓励金融监管的创新。首先，
（作者单位：广东商学院金融学院）
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向混业监管的新模式
文／黄德权 苏国强
随着金融混业经营混业监管已成为很多金融业发达的国家的选择，这给仍处于金融分业经营和监管的中国政府，金融监管部门带来了压力和严峻挑战。
域和业务范围限制、允许资本自由流动为主要特征的世界范围内的金融自由化改革风起云涌，全球金融并购案件此起彼伏，产生了一大批超大规模的“金融集团”和“金融混合体”。以美、英、日为首的实行分业经营的国家纷纷转向了混
目前，实行金融混业经营的国家主要采取以下三种模式：全能银行制（以德国、荷兰和瑞士等欧洲大陆国家为代表）、金融混合体（以英国为代表）和金融控股公司制（以美国为代表），其中全能银行是最彻底的混业经营，它就像一个“金融百货公司”，可以经营银行、证券、保险等各种金融业务。金融控股公司是介于全能银行和分业经营之间的中间模式。在金融控股公司模式下，母公司没有
2007 / 06 / 01 经济导刊 33
全球金融业的混业经营潮流与我
国金融业的经营变迁
２０世纪８０年代，特别是９０年代以来，以放松利率管制、取消金融业经营领
业经营，而“欧共体”也决定全面推广以德国为代表的“全能银行”模式。东欧的绝大部分转型国家中也都在转型之时就实行了混业经营。
自己特有的事业领域，而仅仅是一个公司战略的决策部门，只负责对派往子公司的董事和总经理等人事、财务、收益、重大投资等事项进行内审和监督管理，银行、证券、保险等业务由分业的子公司经营。母公司是全能的，从而兼顾了安全和效率。
我国金融业的发展，曾经经历了一个由“混业”到“分业”的过程。２０世纪８０年代中期，我国的四大国有商业银行都开办了证券、信托、租赁、房地产、对外投资等业务，这是实际意义上的混业经营。但是，四大国有银行缺乏相应的内控机制和风险防范意识，致使１９９２年下半年起，社会上出现了证券投资热和房地产投资热，大量银行信贷资金通过同业拆借进入证券市场，扰乱金融秩序。当时把这一后果归结为对银行混业经营的管理不善，于是从１９９３年７月开始，我国大力整顿金融秩序，并在１９９３年年底，正式提出分业经营方针。１９９５年颁布的《中华人民共和国商业银行法》以法定的形式确
我国金融分业监管模式的现状及
存在的问题
在分业经营体制的大环境下，尽管中国已经有一些综合经营的金融控股公司雏形，但迄今为止，对这些金融控股集团的监管依然贯彻着“分业监管”标准。１９９２年，中国证券监督管理委员会成立，在国务院证券委的指导下工作，证券机构仍由人民银行审批。１９９８年，中国保险监督管理委员会成立，同期，对金融机构的审批权从人民银行划转至中国证券监督管理委员会，保险业、证券业与银行业分业监管的体制基本确立。２００３年４月２８日，中国银行业监督管理委员会成立，负责监管银行、信托、财务公司、金融资产管理公司及其他存款类金融机构，银行业监管与中国人民银行货币政策职能分离，我国分业监管体制全面确立。
为了适应金融混业经营的需要，２００４年７月２７日，中国银监会、中国证监会、中国保监会发布分工合作备忘录，为确保三家机构协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，保障金融业稳健运行和健康发展，监管三方达成了信息共享和重大事件通报以及每季度召开一次监管联席会议制度。
无庸讳言，在现行的金融体制下，这种金融监管存在着诸多问题：
首先，金融监管体制存在障碍，监管力量分散。银监会、证监会、保监会“三足鼎立”的监管格局，往往使监管出现真空，造成中央银行货币政策作用的空间缩小。
其次，有效银行监管的基础没有建立起来，缺乏社会联合防范机制。金融机构上级行对下级行缺乏科学有效的激励和约束机制，导致下级行经营者强化内
立了我国金融业分业经营的模式，形成了金融业分业经营的格局。１９９７年年底，国务院进一步强调了分业经营分业管理的原则，相继颁布实施的金融法律法规诸如《证券法》、《保险法》等，最终从法律框架上确立了我国对金融业实施分业经营和分业管理的经营模式及金融发展格局。
然而，混业经营却在国际上发展。随着中国的入世，近年来，关于中国金融业该采取何种混业经营的模式，国内学术界进行了许多讨论。主流观点是：金融控股公司制比较符合中国的国情。近年来，国务院在中国中信集团、光大集团、平安保险等金融机构进行了金融控股公司试点。
34 经济导刊
2007 / 06 / 01
金融 ・ 金融行业
部控制的激励不足。同时，作为商业银行内部控制重要内容的稽核监督体系，隶属于各级行经营者，没有有效独立出来，其监督职能也容易流于形式。
第三，缺乏一整套系统性的风险预警、处置、缓冲、补救机制。金融监管没有形成有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和早期控制，监管信息没有有效利用，风险防范工作忙于事后“救火”，不利于有效防范化解金融风险。
第四，基层中央银行缺乏一套科学严密的监管制度和监管方法，监管工作中信息不对称，由于商业银行报送数据可用性较差，中央银行的非现场监管体系不能发挥应有的作用，而非现场监管和现场监管相结合的现代监管方法体系还没有建立起来，监管效率有待于进一步加强。
第五，监督措施的效能未得到充分发挥。突出表现在：一是对金融机构违规行为的处罚成本过低，即金融企业预期违规操作的潜在收益远远大于预期成本，使违规行为有利可图；二是违规处罚执行中缺乏严厉性；三是当前监管部门对违规行为的处理缺乏有效性。
目前我国的金融状况和具体国情而言，以金融控股公司的监管需求为契机，在现有制度的基础上整合各个监管机构的职能，增设相关机构或增加相关机构的职能，相对于把分业监管制度进行彻底的改革，阻力及风险小于制度性颠覆所带来的影响。
从这个角度出发，有如下建议：首先，建立一个长期的专业的综合监管机构。可以在当前银监会、证监会和保监会三方联席会议基础上，组建金融监管协调委员会。金融监管协调委员会作为主管机关，对金融控股公司进行监管，负责跨业监管与决策。对金融控股公司下属不同金融业务领域的子公司，则由原来各监管机构实施专业化监管。这样在保持现行分业监管体制下，对子公司实施有效分业监管的同时，也确保了对金融控股公司集团公司的监管。
其次，建立综合系统监管体系。监管机构必须从审批公司准入市场开始到其退出市场为止，对金融控股公司的设立、组织、业务、制度建设、财务指标等整个经营活动进行全方位的持续监督管理。在监管过程中，各个监管机构亦要在权威机构的领导下，相互配合、协调行动，对金融控股公司的跨业经营、跨地区经营活动以及创新的金融产品实施综合系
在当前的金融监管中引入激励监管的观念，充分尊重金融机构的创新能力。其次，金融监管应当鼓励金融创新，改善目前过于严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。第三，要引入金融监管的成本收益理念和问责机制。第四，要适应混业经营的发展趋势，逐步为金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构监管转向功能监管创造条件。
第五，加强金融机构间的协调，实现信息共享。从金融市场运行角度看，我国监管机构应强调适度分工基础上的整个金融市场的协调发展，建立综合大型的数据库，从而减少业务交叉和重复、降低监管成本。另外，从银行监管的角度看，不应片面理解货币政策和银行监管分离，而要合理把握中国人民银行的货币监管与银行监督管理委员会的机构监管职能及其协调关系。
第六，建立和完善金融机构的自控机制，重视舆论监督。相对于监管当局的监管，内部控制制度注重的是微观个体的安全与效率，但良好的内部控制却能发挥较外部监管更为深刻、持久的作用，并因此成为有效金融监管的基础。
第七，建立紧急情况下的救援机制。由于资本市场有着不同于实物交易市场的特殊性，这种“牵一发而动全身”的风险愈加明显。当一家具备一定规模的金融控股公司出现面临流动性危机，或者其重要子公司面临倒闭风险时，监管机构必须有一套完整的救急预案对其实施有效的救济措施。否则，整个资本市场就会面临难以预期的危险，而救援措施或救急预案的产生，依赖于各个监管机构事前的沟通与合作，涉及金融控股公司内部的监管机制。
混业经营条件下我国金融监管模
式变革的必要性
对我国还不完善的分业监管模式和发展不甚成熟的资本市场来说，匆匆过渡到混业经营、混业监管，并不是最佳的选择。因为，逐步完善的分业监管体制与整个政府结构有密切的关系，三个监督管理委员会的建立和完善绝非一日之功，若要短期内实现合并统一，从成本上讲并非合算之举。而剧烈的人事机构变动，很可能对资本市场的稳定产生影响。就
统的监管。
第三，制定能体现我国金融体系规范发展的相关法律。鉴于金融混业经营以及金融机构的业务多元化是一个必然的趋势，而外资金融机构的进入将加速这一进程，银行立法也应当注重为中资和外资金融机构建立平等的竞争平台，注重从传统的着眼于国内的监管视角转向监管的国际化；强调市场约束在金融监管中的作用。
第四，鼓励金融监管的创新。首先，
（作者单位：广东商学院金融学院）
2007 / 06 / 01 经济导刊 35