关于规范事业单位行政首长权力运行机制问题的研究
胡锦涛同志在中央纪委第七次全体会议上的重要讲话中强调，要抓住正确行使权力这个关键，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，是国家为了实现特定的行政事务而组建成立的公务组织。其行政首长能否正确用权、科学用权直接关系到改革、发展、稳定的大局。为此，我们成立课题小组，对事业单位行政首长权力运行机制问题进行了深入调查分析，提出了规范事业单位行政首长权力运行机制的基本框架，形成了一些粗浅的认识和看法。
一、事业单位行政首长权力运行机制内涵及现实意义
事业单位行政首长掌握权力的目的是将权力运用于和服务于社会公益事务和现实生活，发挥权力的控制和支配功能。任何权力都有其运行过程，运行结果的好坏决定因素取决于权力是否在法定范围内公共运行。事业单位行政首长权力运行机制则是要研究事业单位行政首长权力运行的总的规律。
1、规范事业单位行政首长的权力运行是市场经济发展的需要。在计划经济时期，权力作为垄断的运行机制管理模式，这种机制有利于权力的高效率运行，有力的保证了政令畅通，能够集中力量办大事。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，市场配置资源程度越来越大，权力运行机制在适应新形势、新情况、新任务中也在不断改革和深化，人们的思维方式、价值观、世界观也在经济转轨、社会转型和经济快速增长的大变革中发生变化。经济的高速发展，迫切要求事业单位改革管理体制，提高权力运行职能，为市场机制有效发挥作用创造良好条件。我国的事业单位是计划经济体制的产物，在计划经济体制下建立起来的权力运行机制的某些具体环节日益显露出与现实形势发展对权力制约的要求不相适应的现象，因此亟须建立规范有效的权力机制，既制约权力滥用，又保障权力的正常运转，提高行政效能，更好的服务于市场经济。
2、规范事业单位行政首长的权力运行是反腐败斗争的需要。腐败是人民群众的公敌，腐败现象越来越引起全社会的关注和重视。事业单位作为一种公益社会服务组织，是公共行政机构，具有行政权力。由于权力是一种支配他人的力量，具有扩张性和蜕变性，缺乏由外部力量直接转化而来的自我激励和清洁功能，容易蒙蔽外界的眼睛，滥用或者违背公共权力的性质和原则而导致腐败。腐败现象之所以在当前能够扩散，关键仍在于缺乏一个有效的权力运行制约机制。没有规范和不受制约的权力，产生腐败的危险也最大。从目前看，发生腐败现象的主要原因是权力运行没有公开透明，没有克服权力运行过程中的随意性、主观性和隐蔽性，在这种形势下，通过深化改革、创新体制、完善机制、健全制度，优化企业组织结构，规范权
力运行，形成有效的监督制衡机制，拓展从源头上预防和遏制腐败、调整权力配置迫切需要规范行政首长的权力运行机制。
3、规范事业单位行政首长的权力运行是依法行政的需要。我国已经确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。建设法治国家要求健全和完善行政程序法，以法定程序控制公共权力的运行。事业单位的功能关乎公众利益，事业单位行政首长依法行政存在不少差距，表现为行政决策程序和机制不完善，对体制和制度建设客观规律认识不够，有有法不依、执法不严、违法不究现象发生，对行政行为的监督制约机制不够健全，依法行政的能力和水平有待提高等。能否改变这些差距，规范行政首长权力运行机制毫无疑问是其决定性因素。抓住规范行政首长权力运行这个关键因素，努力提高依法行政能力，以优质的公共服务推动经济社会发展。
4、规范事业单位行政首长的权力运行是建设和谐社会的需要。社会需要运用利益来调动人们的积极性，通过让人们获得的利益产生差别，形成和促进不同利益的追求者之间的竞争，推动社会充满更多生机和活力。事业单位的利益差别是事业单位与进步所必需的。但如果利益差别和利益分化过度，产生利益矛盾和冲突，不仅会严重挫伤社会大多数成员的积极性，增加社会不稳定因素，还会影响社会经济的良性运行，从而严重影响社会和谐发展。事业单位是一个庞大的体系，由于其属于特定社会领域，决定了其社会利益关系复杂化、差异扩大化，社会矛盾显现化和对抗性趋向增强，社会不和谐、不安定因素明显增多。事业单位行政首长只有立足于以人为本，规范权力运行机制，构建起和谐的利益关系，正确处理单位利益矛盾，社会公平和正义得到真正维护和实现，才能更好的构建和谐社会。
二、事业单位行政首长权力运行机制的现状
（一）、规范事业单位行政首长权力运行机制的积极因素
1、事业单位行政首长权力由神圣转向世俗化。从确立实事求是的思想路线以来，在社会民众中逐渐破除个人迷信、领导崇拜、政治权威等传统世俗观念。随着解放思想、打破禁区和市场取向改革的发展，群众对领导权威世俗化的认识，及个人意识、功利意识的增强极大的改变了人们的世界观和对政治权威的评判标准，破除了领导身上的神圣光环，群众对政治权威的看法由“物质”转向了人、转向了制度化。
2、事业单位行政首长决策由经验转向科学。长期以来“一把手”集决策权力于一身的决策方式属于经验型决策，事业单位行政首长决策具体表现为行政领导根据个人的直觉判断、经验、才识、经历、情感等进行，受领导者个人经验、知识、精力、环境的限制，导致决策过程简单、信息处理有限、主观随意性较大、个人意志对决定有根本性作用，容易造成决策失误。为了实现决策的科学化，决策主体的革命化、年轻化、知识化、专业化的战略方针，在决策主体建设方面，实现了由重资历向重学历、由重经验向重知识的转变，对原有的政治体制和领导方式也相应做了改革，决策体制、决策程序、决策手段较原来科学了。
3、事业单位行政首长权力运行从以行政权力为主转向寻求以法律控制为主。事业单位和行政机构一样，
行政权力作为社会控制手段，表现为支配一切、控制一切，权力的行使有很大的边界，多变的方针、政策、指示代替了稳定的、具有普遍性的法律，导致人们对行政权力有虚无主义态度。随着改革开放的发展，实现了由传统的社会控制体制和方法向现代的社会控制体制和方法的转变，历史趋向是从行政控制走向法律的社会控制，即实现法治。
4、事业单位行政首长的权力监督从强调道德自律转向注重制度约束。由于受到以伦理中心主义为核心内容的儒家传统文化的滋养，事业单位行政首长的权力行为调节强调道德自律和“思想教育”。随着人们对行政首长权力主体的认识由道德主体向多元主体转化和对权力本质理解的深化，对行政首长的监督和制约步入了规范化和法制化。如对事业单位行政首长公开推荐和考试考核选拔、届中考察、离任审计、谈话诫勉、廉政鉴定等制度。
5、事业单位干部职工政治参与从被动盲目型转向主动积极型。各事业单位努力实现群众参与政治观念的转变，促进了形式的单一化向多样化、方式的强迫被动向理性自愿转变，改变过去政治过程高度封闭的状况，主动引导群众参与行政领导权力运行活动，提高群众参与质量。通过政务公开、行政领导谈心接待、职工民主测评、民主推荐、行政首长定期述职等方式增强权力运行过程的透明度，扩大群众参与热情。事业干部职工逐渐摆脱传统思想的禁锢，个人自主意识和参与监督的要求加强。
（二）、事业单位行政首长权力运行急待解决的问题
1、各事业单位行政首长多数由专业技术人员“双肩挑”，有部分事业单位行政首长身份不确定。从岗位类别上看，全县事业单位管理岗位人员957人，其中专业技术人员兼任管理工作的566人，占管理人员总数的59%。在事业单位的行政管理岗位人员中，一般具有中、高级以上专业技术职务，他们既是单位管理人员，又是单位业务、技术骨干。如全县教职员工有60人兼任管理岗位人员，卫生工作人员有137人兼任管理岗位人员，其他事业单位有369人兼任管理岗位人员。部分事业单位管理岗位人员的身份没有明确的政策界定和依据，如乡镇中小学校校长、乡镇卫生院院长等职务。事业单位行政化导致身份不确定，其表现是事业单位均定编有一定的行政级别，行政首长由党政机关等权力部门任命，忽视了事业单位承担的社会服务功能，导致社会资源配置低效，形成了事业单位“无事业”现象。
2、事业单位中“复合型”行政首长偏少。事业单位行政首长应当是单位行政事务管理的决策者、执行者、监督检查者、服务者和综合协调者，更应是本单位专业技术创新的业务骨干，因此，合格的事业单位行政首长应该具备专业性和管理型双重的要求。但从现实状况来看，行政首长中真正属于“复合型”要求的并不多。实际上，有的只是业务上的一把好手，有的可能是一个好老师、好护士、好医生、好设计员、好工程师……，因为其突出的工作成绩，出于激励人才的目的，组织上为其授一个校长、副校长，院长、副院长，主任、副主任等职务；有的则是既不懂管理，又无专长，只是为了平衡一些人缘关系、业务关系等，将其安排在一个相对工作轻松、舒适的岗位，以“安抚人心”……显然，这类管理人员，难以成为一个合格的事
业单位行政管理人才。
3、隐性权力挑战显性权力。在现阶段，事业单位行政首长不是一个消极的权力被控客体，由于特殊的利益驱动，变成一个能动的追求最大利益的主体，一方面向政府和上级主管部门要权，另一方面却是千方百计的保护和扩大自己的小团体利益，无形中产生了游离于法律之外的隐性权力。显性权力是法定的、正式的，一般有明文规定的权力运行范围、运用方式和责任的承担，而隐性权力来源于各种非正式形式和组织，主要表现为行政首长个人的非权力影响力，如技术、能力、经验、品德修养等，没有明确规定行政首长应当承担的责任，也缺乏相应的约束制约机制，容易造成权力滥用、权力腐败或权力寻租。隐性权力广泛存在于权力运行机制过程中，对权力运行效率有很大的负面影响。
4、权力监督和制约机制不力。其主要表现是：一是权力系统结构不平衡。事业单位决策系统权力过大，干预其他系统正常运行，致使行政首长集决策、执行和监督权力于一体。其他系统难以有效制衡权力运行和对执行系统纠偏，存在无利则相互推诿、有利则相互争权的现象，权力系统内部难以有效监控和自我约束。二是监督机构分散，可操作性和权威性不强，缺乏相对独立性，整体配合差，大多数事业单位领导关系与监督关系合二为一，理应担任裁判和监督角色的人直接入场兼任运动员，不能发挥应有的制约力和监督效能，造成制约权力的机制较“软”、较“虚”，没有达到法律上、纪律上应达到的强制性程度，监督软弱无力，导致事业单位权力运行“出轨”现象发生。三是监控体系不健全。监控体系权威性不够，无权对决策系统制约，游离于权力运作之外，无力对执行系统监控，监控体系的纠偏、激励的功能受到制约，难以对滥用权力的现象进行有效遏制。同时，权力主体责任不严密。重权利、轻义务，赋予行政首长的权利很大，义务规定得却很疏漏；重实体、轻程序，后果责任规定得较为周密，而程序责任则规定得很少；处罚责任过轻，忽视对造成的损失进行补偿和补救的责任。四是在传统做法上，我们对权力行使的监察、督导主要强调和依靠“软件”，即用思想教育启发人们的思想觉悟，净化思想道德，促使权力在公共轨道上正常运行。应该说，思想教育是一个不可缺少的重要保障因素，但是，完全靠人的思想觉悟，靠诚意劝导来期望权力运行循规蹈矩，往往难以如愿。因为思想教育的作用是有限的，特别是对一些道德扭曲、利欲熏心的人可以说是无效的。不运用监察手段实施有效督导，难免其行使权力离轨偏辙。
5、行政首长权力运行不规范。事业单位行政首长缺乏公共权力运行规程、技术标准以及衡量权力运行效率、效益和效果的标准，权力运行拥有相当大的自由裁量空间。公共权力运行过程中民主程度较低，公开事项有限，群众参与较少，容易造成暗箱操作，权力滥用，假公济私、徇私舞弊，官僚主义严重；有的行政首长不顾法律规定和组织原则，以权代法、以言代法，越权违规办事，甚至以手中的权力作为谋取个人利益的筹码；受权力干扰、人情因素的影响或者私利的诱惑，放弃原则，不能秉公执法、照章行事，放任违法行为，不认真落实民主集中制原则，奉行个人专断、搞“一言堂”等家长制作风，个人说了算；部分事业单位把公众利益让位于部门利益，为公众服务的权力成为保护部门利益的特权，服务部门凭借特殊的
地位，变服务的义务为垄断的特权等权力越位、缺位、错位的现象，使原本有规则可循的权力特殊化、神秘化、集中化，引发了权力腐败，腐蚀了干部，败坏了党风、政风和社会风气。表现为：一是运行的随意性，即权力运行过程中以行政首长的临时动意为驱动，而脱离法定轨迹的权力行使过程，没有按照“应然”的途径操作。其表面现象是越权、擅权，实质是“人治”弊病泛滥的结果。二是运行的隐蔽性，隐蔽的对立面是公开，对公共服务权力运行而言，越公开效果越好，越隐蔽负面后果越严重。实际应该公开化的权力运行过程，其运行有时神秘化说明在权力运行过程中，隐蔽的本身就是问题，隐蔽一旦被揭露、被公开，问题也就真相大白了。三是运行的庸俗性，是指权力运行过程中，掺杂有个人感情，表现为公私交易，甚至成为官场游戏，使权力运行过程存在庸俗化、关系化的趋向。四是运行的失察性，即对权力运行的越轨违规现象未能及时察觉、及时纠正，其中有主观上执行制度不坚决、不彻底的责任心问题，主要是客观上制度不健全、不完善的缺陷所致，对权力运行的失察和失控。
三、规范事业单位行政首长权力运行机制的基本框架
（一）、解放思想，以与时俱进的理念指导事业单位行政首长树立科学的权力观
1、树立市场经济的权力理念，摒弃计划经济的思维。始终着眼于创新体制、激活思维，用市场经济的观点想问题、办事情，充分发挥市场在权力配置中的引导性作用，不断从体制思维上解决好权力运行中的大环境矛盾和认识论问题。市场经济具有平等性、竞争性、法制性和开放性等特征，通过市场这只“无形的手”，对包括权力在内的社会资源进行有效调节和制约，引导权力按照客观规律规范运行。市场经济的开放性和程序性要求行政权力运行要公开透明，行政权力运行必须遵循市场经济的要求和程序，保证行政权力不受到外部的限制和控制；市场经济的法制性要求权力的授予、分解、运行等要符合规定，有法定依据；市场经济的公正、高效，要求权力在行使过程中应该公平、公正、公开。
2、树立服务至上的权力理念，发挥事业单位固有功能。要引导事业单位行政首长加强党性修养，坚持立党为公、执政为民的本质。加强党性修养，重要的是要时刻牢记我们党立党为公、执政为民的本质，把树立正确的权力观与坚持立党为公、执政为民紧密结合起来，把立党为公、执政为民的本质，牢牢贯穿于权力观建设的全过程，并在行政首长的权力观中得到充分体现。要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的态度，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。要围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，切实把权力用来为人民群众谋利益。“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖”。珍惜、尊重人民群众的养育和扶持，把权力作为为人民服务的载体和工具，视人民为“主人”，拿群众当一生一世的服务对象，代表人民群众管理好、行使好权力，自觉把党和人民赋予的权利不折不扣地用于为人民服务之中。
3、树立“民本位”理念，肃清封建主义的残余思想。事业单位行政首长要淡化“官”念，破除“官本位”思想，坚持以民为本，用手中掌控的权力尽心竭力为群众干事业、谋利益。事业单位行政首长的职责，不是
地位，变服务的义务为垄断的特权等权力越位、缺位、错位的现象，使原本有规则可循的权力特殊化、神秘化、集中化，引发了权力腐败，腐蚀了干部，败坏了党风、政风和社会风气。表现为：一是运行的随意性，即权力运行过程中以行政首长的临时动意为驱动，而脱离法定轨迹的权力行使过程，没有按照“应然”的途径操作。其表面现象是越权、擅权，实质是“人治”弊病泛滥的结果。二是运行的隐蔽性，隐蔽的对立面是公开，对公共服务权力运行而言，越公开效果越好，越隐蔽负面后果越严重。实际应该公开化的权力运行过程，其运行有时神秘化说明在权力运行过程中，隐蔽的本身就是问题，隐蔽一旦被揭露、被公开，问题也就真相大白了。三是运行的庸俗性，是指权力运行过程中，掺杂有个人感情，表现为公私交易，甚至成为官场游戏，使权力运行过程存在庸俗化、关系化的趋向。四是运行的失察性，即对权力运行的越轨违规现象未能及时察觉、及时纠正，其中有主观上执行制度不坚决、不彻底的责任心问题，主要是客观上制度不健全、不完善的缺陷所致，对权力运行的失察和失控。
三、规范事业单位行政首长权力运行机制的基本框架
（一）、解放思想，以与时俱进的理念指导事业单位行政首长树立科学的权力观
1、树立市场经济的权力理念，摒弃计划经济的思维。始终着眼于创新体制、激活思维，用市场经济的观点想问题、办事情，充分发挥市场在权力配置中的引导性作用，不断从体制思维上解决好权力运行中的大环境矛盾和认识论问题。市场经济具有平等性、竞争性、法制性和开放性等特征，通过市场这只“无形的手”，对包括权力在内的社会资源进行有效调节和制约，引导权力按照客观规律规范运行。市场经济的开放性和程序性要求行政权力运行要公开透明，行政权力运行必须遵循市场经济的要求和程序，保证行政权力不受到外部的限制和控制；市场经济的法制性要求权力的授予、分解、运行等要符合规定，有法定依据；市场经济的公正、高效，要求权力在行使过程中应该公平、公正、公开。
2、树立服务至上的权力理念，发挥事业单位固有功能。要引导事业单位行政首长加强党性修养，坚持立党为公、执政为民的本质。加强党性修养，重要的是要时刻牢记我们党立党为公、执政为民的本质，把树立正确的权力观与坚持立党为公、执政为民紧密结合起来，把立党为公、执政为民的本质，牢牢贯穿于权力观建设的全过程，并在行政首长的权力观中得到充分体现。要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的态度，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。要围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，切实把权力用来为人民群众谋利益。“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖”。珍惜、尊重人民群众的养育和扶持，把权力作为为人民服务的载体和工具，视人民为“主人”，拿群众当一生一世的服务对象，代表人民群众管理好、行使好权力，自觉把党和人民赋予的权利不折不扣地用于为人民服务之中。
3、树立“民本位”理念，肃清封建主义的残余思想。事业单位行政首长要淡化“官”念，破除“官本位”思想，坚持以民为本，用手中掌控的权力尽心竭力为群众干事业、谋利益。事业单位行政首长的职责，不是
官位职务，不是待遇，不是享受，而是一种服务。要充分认识官位越高或权力越大，责任越重、服务更细，坚持一心为民、尽职尽责，公正廉洁、公道正派、权力为公。领导干部工作就是尽责，不能以此为资本向组织和人民索取额外报酬。要坚持和发扬艰苦奋斗的优良作风，以吃亏奉献为本，以吃苦克难为荣，不图虚荣，不讲排场，不追逐名利，从艰苦中品味甘甜，从创造中体验欢乐，从事业中彰显价值，做到在生活上知足常乐、工作上永不知足、奉献上绝不停歇。
（二）、统筹协调，加强对权力运行的制约和监督。
要维护监督的严肃性和有效性，不能让制约和监督在行政首长面前苍白无力。实践表明，强化监督，核心是要建立健全内外结合的全方位、全过程统筹协调机制，切实做到权力在哪里、监督就到哪里，权力运行到哪里、监督就延伸到哪里，任何一个环节都不能放松。
1、构建监督系统的层次性和立体性。通过整合明确各种监督机制的功能和职责，加强监督的总体规划和协调，明确划分不同层次监督机制的职责权限，使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性，又能发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力。具体来说，要切实加强党员、人大代表、政协委员、离退休干部对事业单位行政首长权力运行的监督；要严格执行党章，全面贯彻《党内监督条例》和《党员权利保障条例》；重视和依靠广大人民群众的民主监督，使“举报箱”、“举报电话”、“领导接待制度”等监督措施真正发挥作用；强化纪检、人大、监察、审计等职能部门的监督，使得同级党组织及其成员的监督检查名副其实，切实解决一些党组织软弱涣散问题，防止事业单位行政首长个人说了算和个人专断；要充分运用会议、提案、视察、建议案、反映社情民意等各种形式，开展各项活动，不断探索民主监督的新办法、新途径，拓宽监督渠道，扩大监督范围，丰富监督内容；全面推广和落实社会力量监督，以党和政府的工作大局为中心，抓住关系群众切身利益的问题，发挥群体监督的威力和舆论监督的曝光作用，从而形成强有力的监督网络，发挥监督的整体效能。
2、以权制权，强化内部监督机制。强化内部监督制约，核心是强化对权力的监督制约。对集中于行政首长的权力进行适度分解和有效的制约，改变一个人说了算的权力结构，解决既当裁判员又当运动员的做法。对掌管人、财、物等重要岗位、环节和部位，要定期进行岗位轮换，加强岗位内部的制约机制建设，强化业务和分工的制约，制订详实的权力运行程序，不经过有关权力运行的制约程序，权力就不能生效，形成互相制约的权力格局。通过在个人、群体和不同机构中合理设置配套权力，达到权力的相互启动与适度分散及平衡。构建一种包括规定权力实施的程序和标准、权力行使各个环节上的互相制衡、政务公开、财产申报、离职审计和地域交流的制衡机制。同时，在规范事业单位行政首长的隐性权力显性化的同时，要注重让显性权力规范化。
3、进一步健全民主集中制，加强民主监督。只有有的放矢地履行民主监督权利，使其具有广泛性、社会性和群众性，使群众对权力运作过程了解和熟悉，权力运作才能公开透明，才能提高对权力监督的广度
和深度。严格要求事业单位行政首长执行民主集中制原则，加强对权力运行的监督和制约，正确处理好个人与组织、民主与集中、集体领导与个人分工负责的关系。民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，也是对权力实施监督的有效方法和制度，是权力运行的基本原则。要充分发挥民主集中制在权力制衡和避免权力高度集中方面的优势和作用，以杜绝权力失衡。在事业单位领导班子中探索完善集体领导与个人分工负责相结合的具体制度和办法。坚决防止行政首长凌驾于党组织之上，坚决防止个人独断专行。对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须坚持集体讨论、集体决定，杜绝上演那些事先拍脑袋事后补程序的怪事。
4、建章立制，建立科学的权力制衡机制。一是要建立健全有关法律法规。结合市场经济体制改革的需要，加强程序性立法工作。只有明确制定事业单位行使权力的方式、方法和步骤，才能严格规范职权，才能使权力运行机制严密、科学、有序运行。要完善廉政方面的法律、法规，着重建立行政首长个人收入、财产申报、收受馈赠登记、重大事项报告制度和回避制度；要加强监督制约方面的法律法规建设，制定《反腐败法》、《用权不当责任追究法》、《行政权力法律规范》、《监督法》等等，强化行政监察职能。二是要搞好权力分解，建立科学的权力制衡机制。权力分解，就是使分解的权力相互之间形成一种制衡关系，才能产生有效的制约效果。权力分解和权力制约是社会主义市场经济发展的内在要求。市场经济的发展促使多元化的利益主体必须协调发展，与分配不公相伴随的利益侵占现象必须制止。权力的分解是防止权力脱离人民利益的一项重大措施，也是社会主义政治文化发展的高度结晶。使权力既是监督制约其他权力的主体，又是其他权力制约的对象，构成权力与权力之间的制约关系，在权力体系中和谐运作，最大限度地减少内耗。三是要强化权力责任追究。尽管在赋予权力的时候也赋予了相应的责任，但是在社会实践中却是大量没有责任或几乎没有责任的权力。要强化对事业单位行政首长的责任和用权行为进行考核，建立科学规范的行为准则，明确用权不当应负责任的追究制度和措施，以保证权力的合法运行。
（三）、把握关键，抓好行政首长权力规范运行
1、紧抓学习和思想政治教育关，增强行政首长严格自律的自觉性。
一是要注重对行政首长的教育培训。学习教育是基础，要以“三个代表”重要思想、科学发展观、“八荣八耻”教育和建设社会主义和谐社会理论为指导，紧紧围绕密切事业单位服务人民群众这个核心问题，深刻认识开展树立正确权力观学习教育活动的重要意义，增强树立正确权力观的自觉性和坚定性，切实加强对领导干部的权力观教育。把深入学习《论“三个代表”》、《立党为公执政为民——干部权力观教育读本》和《江泽民文选》等作为学习教育的重要教材，认真研读文件，开展自我教育，找出差距不足，明确努力方向。同时，把开展树立正确权力观学习教育活动同实际工作结合起来，同自觉增强党性锻炼结合起来，采取个人自学与专题辅导相结合，自我教育与组织生活相结合，正面教育与警示教育相结合等灵活多样的学习教育形式，拓展和创新学习教育活动。要结合事业单位行政首长特点，把办班培训、挂职锻炼、参观
考察、学历教育等有机结合起来，不断创新学习培训形式，拓宽教育培养范围，把从单纯对业务培训扩大到“官德”和“服务”的普遍性培训，让他们明白提倡或反对什么思想、作风和行为。
二是要增强行政首长自律预警意识。增强自律意识是牢固树立正确权力观的基础，必须自觉做到自重、自省、自警、自励。作为一名事业单位行政首长，必须恪守“先做人，后做官”的人生准则，提高思想境界和道德修养，提高正确行使权力的水平和能力，自觉将个人始终置于党组织和人民群众的要求之下，珍惜权力、爱护权力、慎待权力，增强历史责任感和使命感。严格要求自己，弘扬优良的德政传统，提高行政首长的自律意识，从而淡化权欲，诚心为民，廉洁公正，力戒徇私。使领导干部在严于律己上从被动变主动，从外在强求变内在需求，自觉接受他人监督，在行使权力时不忘用权的责任，不忘权力是人民赋予的，从而更好地行使手中的权力。
三是加强思想教育工作。事实证明，我们的政治思想教育工作，在改革开放的新形势下面临了新的挑战。人思想的可变性，决定了我们在新的历史条件下，必须不断探索出具有新时代特色的政治思想教育方法，来对领导干部进行多样化的、经常性的教育，以不断强化他们抗拒不规范行为的免疫力，形成比较稳定的人生观，抑制各种非份的欲望和念头，抗拒各种非法的诱惑和思维。除了要继续采用学习马列和党的领袖的理论、听取理论辅导报告、先进典型介绍和反面典型剖析等必不可少、仍然有效的方法外，还应该创造性地采取新的诸如定时宣誓、定时吃苦、听悔过报告和适时提醒等有利于警钟长鸣的教育方法。
2、建立和完善行政首长评价机制。建立健全以品德、能力和业绩为重点的行政首长评价机制。应注重在服务群众中检验行政首长，克服行政首长评价中重学历、资历，轻能力、业绩的倾向。要广泛运用现代评价方式、评价手段和测评技术，着力提高评价的科学性和准确性。要分类制定出定性与定量相结合的评价体系，理清性质和类别，搞好评议定位，细化评价标准、硬化评价方式，逐步建立分类清、标准高、程序明、易操作、有实效的分类评价体系。对事业单位行政首长的评价要重在群众认可，坚持群众满意公认、服务实绩显著、“复合型”首长的原则，把群众的意见作为评价考核的重要依据。要综合运用评价结果，把评价结果与评先、任用和表彰挂钩，测评结果差的事业单位行政首长在本年度内不得评先表模和奖励，可按规定进行罢免或降职。有效运用行政首长社会公众民主测评结果，对评议为不称职等次的给予适当处置。
3、突出和重视激励的作用。激励可以最大限度地挖掘人的潜能，调动工作积极性，由于其具有目的性、针对性、及时性和整体性，可以实现权力运行过程中的最优化和效益的最大化。要实行符合事业单位特点的激励制度，建立形式多样、自主灵活的激励机制。一是目标激励。所谓目标激励，就是确立适当的目标，诱发人的动机和行为，达到调动积极性的目的，它具有引发和导向的作用。目标激励包括设置目标、实施目标和检查目标。设置目标要科学实用，既要坚持高标准、又要尊重客观实际，要正确处理大目标和小目标、个体目标与组织目标、理想与现实，原则性和灵活性的关系，使目标真正成为权力运行的“灯塔”。要完善目标落实、检查、考核制度，综合考虑目标的实现程度、主观努力状况、经济社会效益等因素，真实
评判行政首长的工作绩效。二是支持激励。支持激励就是作为事业单位行政首长的管理者，要善于支持和发现他们在权力运行过程中的创造性建议和行动，把他们蕴藏的聪明才智挖掘出来。主要通过尊重行政首长的权力尊严、首创精神、保护他们的积极性和创造性、信任他们，及时为他们排忧解难，增加他们的安全感和信任感，为他们权力运行和胜任工作提供优质的条件和环境。三是关怀激励。了解是关怀的前提。作为事业单位行政首长的管理者，要了解他们的籍贯、出身、家庭、经历、特长、个性、表现等，对他们的工作情况、身体状况、学习情况、经济状况、家庭成员、住房状况、兴趣爱好和社会交往等做到心中有数，拉近与他们的距离，增强亲和力。
（四）、深化改革，推动事业单位行政首长权力高效运行。
深化改革，削减事业单位领导干部权力运行空间是规范权力运行的一个重要途径。在改革开放不断深入、全面建设和谐社会的今天，要抓住深入改革这个关键，努力规范行政首长的权力，减少权力运行过程中的内耗和消极因素，推动事业单位行政首长权力高效运行。
一是积极深化干部人事制度的改革。事业单位的人员录用以及行政首长的选拔要引入竞争机制，在阳光下进行，明确选任标准，改“选马”为“赛马”，彻底破除论资排辈、平衡照顾的思想，打破人才的地域、行业、台阶甚至身份的界限，不拘一格选用人才，进一步规范选任工作中的权力运行程序，采取量化考核的手段，努力避免人为的影响因素。推荐人选要充分发扬民主，坚持走群众路线，广泛听取群众意见，注重群众公论，多数人不拥护的人选不能确定为考察对象。行政首长个人推荐的人选，必须负责任地写出推荐材料并署名。讨论任用时要坚持集体讨论决定、少数服从多数。对选人用人失察失误的，要依照有关规定追究责任。
二是积极推行财务制度改革。在行政办公经费实行包干的前提下，使各部门成为财政的报账单位。建立报帐制和财务结算中心，实行事业单位财务集中管理制度，做到规范财务管理，发挥财务监督功能，把行政首长从理财用财的日常琐事中解脱出来。行政主要领导不直接分管财务，对单位支出报销单据不直接签字，但要对财务工作负总责，对单位财务管理履行综合平衡、监督审核职责。改革现行的财政供养方式，变过去的“以人定费”、“以费养人”为“以事定费”、“以费养事”，根据其提供的公共服务数量和质量来拨付经费，或通过采购的方式提供服务，用市场方式组织生产和供给，降低公共服务的单位成本，提高公共服务质量。
三是细化服务职能。事业单位改革的实质在于重新厘清事业单位所承担的社会职能。根据事业单位所承担的职责，事业单位分为行政执法类、企业化经营类和社会公益类。在这三类中，行政执法类事业单位可以有条件的逐步转向政府机构，企业化经营事业单位应根据自身的发展状况确立法人身份，社会公益事业单位可保持事业法人身份。结合事业单位所承担的职责和具有的功能，创新服务载体和形式，减少行政性审批项目，简化手续，最大限定服务群众，减小事业单位行政首长的自由裁量权。坚持政事分开的原则，
关于规范事业单位行政首长权力运行机制问题的研究
胡锦涛同志在中央纪委第七次全体会议上的重要讲话中强调，要抓住正确行使权力这个关键，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，是国家为了实现特定的行政事务而组建成立的公务组织。其行政首长能否正确用权、科学用权直接关系到改革、发展、稳定的大局。为此，我们成立课题小组，对事业单位行政首长权力运行机制问题进行了深入调查分析，提出了规范事业单位行政首长权力运行机制的基本框架，形成了一些粗浅的认识和看法。
一、事业单位行政首长权力运行机制内涵及现实意义
事业单位行政首长掌握权力的目的是将权力运用于和服务于社会公益事务和现实生活，发挥权力的控制和支配功能。任何权力都有其运行过程，运行结果的好坏决定因素取决于权力是否在法定范围内公共运行。事业单位行政首长权力运行机制则是要研究事业单位行政首长权力运行的总的规律。
1、规范事业单位行政首长的权力运行是市场经济发展的需要。在计划经济时期，权力作为垄断的运行机制管理模式，这种机制有利于权力的高效率运行，有力的保证了政令畅通，能够集中力量办大事。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，市场配置资源程度越来越大，权力运行机制在适应新形势、新情况、新任务中也在不断改革和深化，人们的思维方式、价值观、世界观也在经济转轨、社会转型和经济快速增长的大变革中发生变化。经济的高速发展，迫切要求事业单位改革管理体制，提高权力运行职能，为市场机制有效发挥作用创造良好条件。我国的事业单位是计划经济体制的产物，在计划经济体制下建立起来的权力运行机制的某些具体环节日益显露出与现实形势发展对权力制约的要求不相适应的现象，因此亟须建立规范有效的权力机制，既制约权力滥用，又保障权力的正常运转，提高行政效能，更好的服务于市场经济。
2、规范事业单位行政首长的权力运行是反腐败斗争的需要。腐败是人民群众的公敌，腐败现象越来越引起全社会的关注和重视。事业单位作为一种公益社会服务组织，是公共行政机构，具有行政权力。由于权力是一种支配他人的力量，具有扩张性和蜕变性，缺乏由外部力量直接转化而来的自我激励和清洁功能，容易蒙蔽外界的眼睛，滥用或者违背公共权力的性质和原则而导致腐败。腐败现象之所以在当前能够扩散，关键仍在于缺乏一个有效的权力运行制约机制。没有规范和不受制约的权力，产生腐败的危险也最大。从目前看，发生腐败现象的主要原因是权力运行没有公开透明，没有克服权力运行过程中的随意性、主观性和隐蔽性，在这种形势下，通过深化改革、创新体制、完善机制、健全制度，优化企业组织结构，规范权
力运行，形成有效的监督制衡机制，拓展从源头上预防和遏制腐败、调整权力配置迫切需要规范行政首长的权力运行机制。
3、规范事业单位行政首长的权力运行是依法行政的需要。我国已经确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。建设法治国家要求健全和完善行政程序法，以法定程序控制公共权力的运行。事业单位的功能关乎公众利益，事业单位行政首长依法行政存在不少差距，表现为行政决策程序和机制不完善，对体制和制度建设客观规律认识不够，有有法不依、执法不严、违法不究现象发生，对行政行为的监督制约机制不够健全，依法行政的能力和水平有待提高等。能否改变这些差距，规范行政首长权力运行机制毫无疑问是其决定性因素。抓住规范行政首长权力运行这个关键因素，努力提高依法行政能力，以优质的公共服务推动经济社会发展。
4、规范事业单位行政首长的权力运行是建设和谐社会的需要。社会需要运用利益来调动人们的积极性，通过让人们获得的利益产生差别，形成和促进不同利益的追求者之间的竞争，推动社会充满更多生机和活力。事业单位的利益差别是事业单位与进步所必需的。但如果利益差别和利益分化过度，产生利益矛盾和冲突，不仅会严重挫伤社会大多数成员的积极性，增加社会不稳定因素，还会影响社会经济的良性运行，从而严重影响社会和谐发展。事业单位是一个庞大的体系，由于其属于特定社会领域，决定了其社会利益关系复杂化、差异扩大化，社会矛盾显现化和对抗性趋向增强，社会不和谐、不安定因素明显增多。事业单位行政首长只有立足于以人为本，规范权力运行机制，构建起和谐的利益关系，正确处理单位利益矛盾，社会公平和正义得到真正维护和实现，才能更好的构建和谐社会。
二、事业单位行政首长权力运行机制的现状
（一）、规范事业单位行政首长权力运行机制的积极因素
1、事业单位行政首长权力由神圣转向世俗化。从确立实事求是的思想路线以来，在社会民众中逐渐破除个人迷信、领导崇拜、政治权威等传统世俗观念。随着解放思想、打破禁区和市场取向改革的发展，群众对领导权威世俗化的认识，及个人意识、功利意识的增强极大的改变了人们的世界观和对政治权威的评判标准，破除了领导身上的神圣光环，群众对政治权威的看法由“物质”转向了人、转向了制度化。
2、事业单位行政首长决策由经验转向科学。长期以来“一把手”集决策权力于一身的决策方式属于经验型决策，事业单位行政首长决策具体表现为行政领导根据个人的直觉判断、经验、才识、经历、情感等进行，受领导者个人经验、知识、精力、环境的限制，导致决策过程简单、信息处理有限、主观随意性较大、个人意志对决定有根本性作用，容易造成决策失误。为了实现决策的科学化，决策主体的革命化、年轻化、知识化、专业化的战略方针，在决策主体建设方面，实现了由重资历向重学历、由重经验向重知识的转变，对原有的政治体制和领导方式也相应做了改革，决策体制、决策程序、决策手段较原来科学了。
3、事业单位行政首长权力运行从以行政权力为主转向寻求以法律控制为主。事业单位和行政机构一样，
行政权力作为社会控制手段，表现为支配一切、控制一切，权力的行使有很大的边界，多变的方针、政策、指示代替了稳定的、具有普遍性的法律，导致人们对行政权力有虚无主义态度。随着改革开放的发展，实现了由传统的社会控制体制和方法向现代的社会控制体制和方法的转变，历史趋向是从行政控制走向法律的社会控制，即实现法治。
4、事业单位行政首长的权力监督从强调道德自律转向注重制度约束。由于受到以伦理中心主义为核心内容的儒家传统文化的滋养，事业单位行政首长的权力行为调节强调道德自律和“思想教育”。随着人们对行政首长权力主体的认识由道德主体向多元主体转化和对权力本质理解的深化，对行政首长的监督和制约步入了规范化和法制化。如对事业单位行政首长公开推荐和考试考核选拔、届中考察、离任审计、谈话诫勉、廉政鉴定等制度。
5、事业单位干部职工政治参与从被动盲目型转向主动积极型。各事业单位努力实现群众参与政治观念的转变，促进了形式的单一化向多样化、方式的强迫被动向理性自愿转变，改变过去政治过程高度封闭的状况，主动引导群众参与行政领导权力运行活动，提高群众参与质量。通过政务公开、行政领导谈心接待、职工民主测评、民主推荐、行政首长定期述职等方式增强权力运行过程的透明度，扩大群众参与热情。事业干部职工逐渐摆脱传统思想的禁锢，个人自主意识和参与监督的要求加强。
（二）、事业单位行政首长权力运行急待解决的问题
1、各事业单位行政首长多数由专业技术人员“双肩挑”，有部分事业单位行政首长身份不确定。从岗位类别上看，全县事业单位管理岗位人员957人，其中专业技术人员兼任管理工作的566人，占管理人员总数的59%。在事业单位的行政管理岗位人员中，一般具有中、高级以上专业技术职务，他们既是单位管理人员，又是单位业务、技术骨干。如全县教职员工有60人兼任管理岗位人员，卫生工作人员有137人兼任管理岗位人员，其他事业单位有369人兼任管理岗位人员。部分事业单位管理岗位人员的身份没有明确的政策界定和依据，如乡镇中小学校校长、乡镇卫生院院长等职务。事业单位行政化导致身份不确定，其表现是事业单位均定编有一定的行政级别，行政首长由党政机关等权力部门任命，忽视了事业单位承担的社会服务功能，导致社会资源配置低效，形成了事业单位“无事业”现象。
2、事业单位中“复合型”行政首长偏少。事业单位行政首长应当是单位行政事务管理的决策者、执行者、监督检查者、服务者和综合协调者，更应是本单位专业技术创新的业务骨干，因此，合格的事业单位行政首长应该具备专业性和管理型双重的要求。但从现实状况来看，行政首长中真正属于“复合型”要求的并不多。实际上，有的只是业务上的一把好手，有的可能是一个好老师、好护士、好医生、好设计员、好工程师……，因为其突出的工作成绩，出于激励人才的目的，组织上为其授一个校长、副校长，院长、副院长，主任、副主任等职务；有的则是既不懂管理，又无专长，只是为了平衡一些人缘关系、业务关系等，将其安排在一个相对工作轻松、舒适的岗位，以“安抚人心”……显然，这类管理人员，难以成为一个合格的事
业单位行政管理人才。
3、隐性权力挑战显性权力。在现阶段，事业单位行政首长不是一个消极的权力被控客体，由于特殊的利益驱动，变成一个能动的追求最大利益的主体，一方面向政府和上级主管部门要权，另一方面却是千方百计的保护和扩大自己的小团体利益，无形中产生了游离于法律之外的隐性权力。显性权力是法定的、正式的，一般有明文规定的权力运行范围、运用方式和责任的承担，而隐性权力来源于各种非正式形式和组织，主要表现为行政首长个人的非权力影响力，如技术、能力、经验、品德修养等，没有明确规定行政首长应当承担的责任，也缺乏相应的约束制约机制，容易造成权力滥用、权力腐败或权力寻租。隐性权力广泛存在于权力运行机制过程中，对权力运行效率有很大的负面影响。
4、权力监督和制约机制不力。其主要表现是：一是权力系统结构不平衡。事业单位决策系统权力过大，干预其他系统正常运行，致使行政首长集决策、执行和监督权力于一体。其他系统难以有效制衡权力运行和对执行系统纠偏，存在无利则相互推诿、有利则相互争权的现象，权力系统内部难以有效监控和自我约束。二是监督机构分散，可操作性和权威性不强，缺乏相对独立性，整体配合差，大多数事业单位领导关系与监督关系合二为一，理应担任裁判和监督角色的人直接入场兼任运动员，不能发挥应有的制约力和监督效能，造成制约权力的机制较“软”、较“虚”，没有达到法律上、纪律上应达到的强制性程度，监督软弱无力，导致事业单位权力运行“出轨”现象发生。三是监控体系不健全。监控体系权威性不够，无权对决策系统制约，游离于权力运作之外，无力对执行系统监控，监控体系的纠偏、激励的功能受到制约，难以对滥用权力的现象进行有效遏制。同时，权力主体责任不严密。重权利、轻义务，赋予行政首长的权利很大，义务规定得却很疏漏；重实体、轻程序，后果责任规定得较为周密，而程序责任则规定得很少；处罚责任过轻，忽视对造成的损失进行补偿和补救的责任。四是在传统做法上，我们对权力行使的监察、督导主要强调和依靠“软件”，即用思想教育启发人们的思想觉悟，净化思想道德，促使权力在公共轨道上正常运行。应该说，思想教育是一个不可缺少的重要保障因素，但是，完全靠人的思想觉悟，靠诚意劝导来期望权力运行循规蹈矩，往往难以如愿。因为思想教育的作用是有限的，特别是对一些道德扭曲、利欲熏心的人可以说是无效的。不运用监察手段实施有效督导，难免其行使权力离轨偏辙。
5、行政首长权力运行不规范。事业单位行政首长缺乏公共权力运行规程、技术标准以及衡量权力运行效率、效益和效果的标准，权力运行拥有相当大的自由裁量空间。公共权力运行过程中民主程度较低，公开事项有限，群众参与较少，容易造成暗箱操作，权力滥用，假公济私、徇私舞弊，官僚主义严重；有的行政首长不顾法律规定和组织原则，以权代法、以言代法，越权违规办事，甚至以手中的权力作为谋取个人利益的筹码；受权力干扰、人情因素的影响或者私利的诱惑，放弃原则，不能秉公执法、照章行事，放任违法行为，不认真落实民主集中制原则，奉行个人专断、搞“一言堂”等家长制作风，个人说了算；部分事业单位把公众利益让位于部门利益，为公众服务的权力成为保护部门利益的特权，服务部门凭借特殊的
地位，变服务的义务为垄断的特权等权力越位、缺位、错位的现象，使原本有规则可循的权力特殊化、神秘化、集中化，引发了权力腐败，腐蚀了干部，败坏了党风、政风和社会风气。表现为：一是运行的随意性，即权力运行过程中以行政首长的临时动意为驱动，而脱离法定轨迹的权力行使过程，没有按照“应然”的途径操作。其表面现象是越权、擅权，实质是“人治”弊病泛滥的结果。二是运行的隐蔽性，隐蔽的对立面是公开，对公共服务权力运行而言，越公开效果越好，越隐蔽负面后果越严重。实际应该公开化的权力运行过程，其运行有时神秘化说明在权力运行过程中，隐蔽的本身就是问题，隐蔽一旦被揭露、被公开，问题也就真相大白了。三是运行的庸俗性，是指权力运行过程中，掺杂有个人感情，表现为公私交易，甚至成为官场游戏，使权力运行过程存在庸俗化、关系化的趋向。四是运行的失察性，即对权力运行的越轨违规现象未能及时察觉、及时纠正，其中有主观上执行制度不坚决、不彻底的责任心问题，主要是客观上制度不健全、不完善的缺陷所致，对权力运行的失察和失控。
三、规范事业单位行政首长权力运行机制的基本框架
（一）、解放思想，以与时俱进的理念指导事业单位行政首长树立科学的权力观
1、树立市场经济的权力理念，摒弃计划经济的思维。始终着眼于创新体制、激活思维，用市场经济的观点想问题、办事情，充分发挥市场在权力配置中的引导性作用，不断从体制思维上解决好权力运行中的大环境矛盾和认识论问题。市场经济具有平等性、竞争性、法制性和开放性等特征，通过市场这只“无形的手”，对包括权力在内的社会资源进行有效调节和制约，引导权力按照客观规律规范运行。市场经济的开放性和程序性要求行政权力运行要公开透明，行政权力运行必须遵循市场经济的要求和程序，保证行政权力不受到外部的限制和控制；市场经济的法制性要求权力的授予、分解、运行等要符合规定，有法定依据；市场经济的公正、高效，要求权力在行使过程中应该公平、公正、公开。
2、树立服务至上的权力理念，发挥事业单位固有功能。要引导事业单位行政首长加强党性修养，坚持立党为公、执政为民的本质。加强党性修养，重要的是要时刻牢记我们党立党为公、执政为民的本质，把树立正确的权力观与坚持立党为公、执政为民紧密结合起来，把立党为公、执政为民的本质，牢牢贯穿于权力观建设的全过程，并在行政首长的权力观中得到充分体现。要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的态度，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。要围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，切实把权力用来为人民群众谋利益。“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖”。珍惜、尊重人民群众的养育和扶持，把权力作为为人民服务的载体和工具，视人民为“主人”，拿群众当一生一世的服务对象，代表人民群众管理好、行使好权力，自觉把党和人民赋予的权利不折不扣地用于为人民服务之中。
3、树立“民本位”理念，肃清封建主义的残余思想。事业单位行政首长要淡化“官”念，破除“官本位”思想，坚持以民为本，用手中掌控的权力尽心竭力为群众干事业、谋利益。事业单位行政首长的职责，不是
地位，变服务的义务为垄断的特权等权力越位、缺位、错位的现象，使原本有规则可循的权力特殊化、神秘化、集中化，引发了权力腐败，腐蚀了干部，败坏了党风、政风和社会风气。表现为：一是运行的随意性，即权力运行过程中以行政首长的临时动意为驱动，而脱离法定轨迹的权力行使过程，没有按照“应然”的途径操作。其表面现象是越权、擅权，实质是“人治”弊病泛滥的结果。二是运行的隐蔽性，隐蔽的对立面是公开，对公共服务权力运行而言，越公开效果越好，越隐蔽负面后果越严重。实际应该公开化的权力运行过程，其运行有时神秘化说明在权力运行过程中，隐蔽的本身就是问题，隐蔽一旦被揭露、被公开，问题也就真相大白了。三是运行的庸俗性，是指权力运行过程中，掺杂有个人感情，表现为公私交易，甚至成为官场游戏，使权力运行过程存在庸俗化、关系化的趋向。四是运行的失察性，即对权力运行的越轨违规现象未能及时察觉、及时纠正，其中有主观上执行制度不坚决、不彻底的责任心问题，主要是客观上制度不健全、不完善的缺陷所致，对权力运行的失察和失控。
三、规范事业单位行政首长权力运行机制的基本框架
（一）、解放思想，以与时俱进的理念指导事业单位行政首长树立科学的权力观
1、树立市场经济的权力理念，摒弃计划经济的思维。始终着眼于创新体制、激活思维，用市场经济的观点想问题、办事情，充分发挥市场在权力配置中的引导性作用，不断从体制思维上解决好权力运行中的大环境矛盾和认识论问题。市场经济具有平等性、竞争性、法制性和开放性等特征，通过市场这只“无形的手”，对包括权力在内的社会资源进行有效调节和制约，引导权力按照客观规律规范运行。市场经济的开放性和程序性要求行政权力运行要公开透明，行政权力运行必须遵循市场经济的要求和程序，保证行政权力不受到外部的限制和控制；市场经济的法制性要求权力的授予、分解、运行等要符合规定，有法定依据；市场经济的公正、高效，要求权力在行使过程中应该公平、公正、公开。
2、树立服务至上的权力理念，发挥事业单位固有功能。要引导事业单位行政首长加强党性修养，坚持立党为公、执政为民的本质。加强党性修养，重要的是要时刻牢记我们党立党为公、执政为民的本质，把树立正确的权力观与坚持立党为公、执政为民紧密结合起来，把立党为公、执政为民的本质，牢牢贯穿于权力观建设的全过程，并在行政首长的权力观中得到充分体现。要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的态度，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。要围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，切实把权力用来为人民群众谋利益。“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖”。珍惜、尊重人民群众的养育和扶持，把权力作为为人民服务的载体和工具，视人民为“主人”，拿群众当一生一世的服务对象，代表人民群众管理好、行使好权力，自觉把党和人民赋予的权利不折不扣地用于为人民服务之中。
3、树立“民本位”理念，肃清封建主义的残余思想。事业单位行政首长要淡化“官”念，破除“官本位”思想，坚持以民为本，用手中掌控的权力尽心竭力为群众干事业、谋利益。事业单位行政首长的职责，不是
官位职务，不是待遇，不是享受，而是一种服务。要充分认识官位越高或权力越大，责任越重、服务更细，坚持一心为民、尽职尽责，公正廉洁、公道正派、权力为公。领导干部工作就是尽责，不能以此为资本向组织和人民索取额外报酬。要坚持和发扬艰苦奋斗的优良作风，以吃亏奉献为本，以吃苦克难为荣，不图虚荣，不讲排场，不追逐名利，从艰苦中品味甘甜，从创造中体验欢乐，从事业中彰显价值，做到在生活上知足常乐、工作上永不知足、奉献上绝不停歇。
（二）、统筹协调，加强对权力运行的制约和监督。
要维护监督的严肃性和有效性，不能让制约和监督在行政首长面前苍白无力。实践表明，强化监督，核心是要建立健全内外结合的全方位、全过程统筹协调机制，切实做到权力在哪里、监督就到哪里，权力运行到哪里、监督就延伸到哪里，任何一个环节都不能放松。
1、构建监督系统的层次性和立体性。通过整合明确各种监督机制的功能和职责，加强监督的总体规划和协调，明确划分不同层次监督机制的职责权限，使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性，又能发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力。具体来说，要切实加强党员、人大代表、政协委员、离退休干部对事业单位行政首长权力运行的监督；要严格执行党章，全面贯彻《党内监督条例》和《党员权利保障条例》；重视和依靠广大人民群众的民主监督，使“举报箱”、“举报电话”、“领导接待制度”等监督措施真正发挥作用；强化纪检、人大、监察、审计等职能部门的监督，使得同级党组织及其成员的监督检查名副其实，切实解决一些党组织软弱涣散问题，防止事业单位行政首长个人说了算和个人专断；要充分运用会议、提案、视察、建议案、反映社情民意等各种形式，开展各项活动，不断探索民主监督的新办法、新途径，拓宽监督渠道，扩大监督范围，丰富监督内容；全面推广和落实社会力量监督，以党和政府的工作大局为中心，抓住关系群众切身利益的问题，发挥群体监督的威力和舆论监督的曝光作用，从而形成强有力的监督网络，发挥监督的整体效能。
2、以权制权，强化内部监督机制。强化内部监督制约，核心是强化对权力的监督制约。对集中于行政首长的权力进行适度分解和有效的制约，改变一个人说了算的权力结构，解决既当裁判员又当运动员的做法。对掌管人、财、物等重要岗位、环节和部位，要定期进行岗位轮换，加强岗位内部的制约机制建设，强化业务和分工的制约，制订详实的权力运行程序，不经过有关权力运行的制约程序，权力就不能生效，形成互相制约的权力格局。通过在个人、群体和不同机构中合理设置配套权力，达到权力的相互启动与适度分散及平衡。构建一种包括规定权力实施的程序和标准、权力行使各个环节上的互相制衡、政务公开、财产申报、离职审计和地域交流的制衡机制。同时，在规范事业单位行政首长的隐性权力显性化的同时，要注重让显性权力规范化。
3、进一步健全民主集中制，加强民主监督。只有有的放矢地履行民主监督权利，使其具有广泛性、社会性和群众性，使群众对权力运作过程了解和熟悉，权力运作才能公开透明，才能提高对权力监督的广度
和深度。严格要求事业单位行政首长执行民主集中制原则，加强对权力运行的监督和制约，正确处理好个人与组织、民主与集中、集体领导与个人分工负责的关系。民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，也是对权力实施监督的有效方法和制度，是权力运行的基本原则。要充分发挥民主集中制在权力制衡和避免权力高度集中方面的优势和作用，以杜绝权力失衡。在事业单位领导班子中探索完善集体领导与个人分工负责相结合的具体制度和办法。坚决防止行政首长凌驾于党组织之上，坚决防止个人独断专行。对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须坚持集体讨论、集体决定，杜绝上演那些事先拍脑袋事后补程序的怪事。
4、建章立制，建立科学的权力制衡机制。一是要建立健全有关法律法规。结合市场经济体制改革的需要，加强程序性立法工作。只有明确制定事业单位行使权力的方式、方法和步骤，才能严格规范职权，才能使权力运行机制严密、科学、有序运行。要完善廉政方面的法律、法规，着重建立行政首长个人收入、财产申报、收受馈赠登记、重大事项报告制度和回避制度；要加强监督制约方面的法律法规建设，制定《反腐败法》、《用权不当责任追究法》、《行政权力法律规范》、《监督法》等等，强化行政监察职能。二是要搞好权力分解，建立科学的权力制衡机制。权力分解，就是使分解的权力相互之间形成一种制衡关系，才能产生有效的制约效果。权力分解和权力制约是社会主义市场经济发展的内在要求。市场经济的发展促使多元化的利益主体必须协调发展，与分配不公相伴随的利益侵占现象必须制止。权力的分解是防止权力脱离人民利益的一项重大措施，也是社会主义政治文化发展的高度结晶。使权力既是监督制约其他权力的主体，又是其他权力制约的对象，构成权力与权力之间的制约关系，在权力体系中和谐运作，最大限度地减少内耗。三是要强化权力责任追究。尽管在赋予权力的时候也赋予了相应的责任，但是在社会实践中却是大量没有责任或几乎没有责任的权力。要强化对事业单位行政首长的责任和用权行为进行考核，建立科学规范的行为准则，明确用权不当应负责任的追究制度和措施，以保证权力的合法运行。
（三）、把握关键，抓好行政首长权力规范运行
1、紧抓学习和思想政治教育关，增强行政首长严格自律的自觉性。
一是要注重对行政首长的教育培训。学习教育是基础，要以“三个代表”重要思想、科学发展观、“八荣八耻”教育和建设社会主义和谐社会理论为指导，紧紧围绕密切事业单位服务人民群众这个核心问题，深刻认识开展树立正确权力观学习教育活动的重要意义，增强树立正确权力观的自觉性和坚定性，切实加强对领导干部的权力观教育。把深入学习《论“三个代表”》、《立党为公执政为民——干部权力观教育读本》和《江泽民文选》等作为学习教育的重要教材，认真研读文件，开展自我教育，找出差距不足，明确努力方向。同时，把开展树立正确权力观学习教育活动同实际工作结合起来，同自觉增强党性锻炼结合起来，采取个人自学与专题辅导相结合，自我教育与组织生活相结合，正面教育与警示教育相结合等灵活多样的学习教育形式，拓展和创新学习教育活动。要结合事业单位行政首长特点，把办班培训、挂职锻炼、参观
考察、学历教育等有机结合起来，不断创新学习培训形式，拓宽教育培养范围，把从单纯对业务培训扩大到“官德”和“服务”的普遍性培训，让他们明白提倡或反对什么思想、作风和行为。
二是要增强行政首长自律预警意识。增强自律意识是牢固树立正确权力观的基础，必须自觉做到自重、自省、自警、自励。作为一名事业单位行政首长，必须恪守“先做人，后做官”的人生准则，提高思想境界和道德修养，提高正确行使权力的水平和能力，自觉将个人始终置于党组织和人民群众的要求之下，珍惜权力、爱护权力、慎待权力，增强历史责任感和使命感。严格要求自己，弘扬优良的德政传统，提高行政首长的自律意识，从而淡化权欲，诚心为民，廉洁公正，力戒徇私。使领导干部在严于律己上从被动变主动，从外在强求变内在需求，自觉接受他人监督，在行使权力时不忘用权的责任，不忘权力是人民赋予的，从而更好地行使手中的权力。
三是加强思想教育工作。事实证明，我们的政治思想教育工作，在改革开放的新形势下面临了新的挑战。人思想的可变性，决定了我们在新的历史条件下，必须不断探索出具有新时代特色的政治思想教育方法，来对领导干部进行多样化的、经常性的教育，以不断强化他们抗拒不规范行为的免疫力，形成比较稳定的人生观，抑制各种非份的欲望和念头，抗拒各种非法的诱惑和思维。除了要继续采用学习马列和党的领袖的理论、听取理论辅导报告、先进典型介绍和反面典型剖析等必不可少、仍然有效的方法外，还应该创造性地采取新的诸如定时宣誓、定时吃苦、听悔过报告和适时提醒等有利于警钟长鸣的教育方法。
2、建立和完善行政首长评价机制。建立健全以品德、能力和业绩为重点的行政首长评价机制。应注重在服务群众中检验行政首长，克服行政首长评价中重学历、资历，轻能力、业绩的倾向。要广泛运用现代评价方式、评价手段和测评技术，着力提高评价的科学性和准确性。要分类制定出定性与定量相结合的评价体系，理清性质和类别，搞好评议定位，细化评价标准、硬化评价方式，逐步建立分类清、标准高、程序明、易操作、有实效的分类评价体系。对事业单位行政首长的评价要重在群众认可，坚持群众满意公认、服务实绩显著、“复合型”首长的原则，把群众的意见作为评价考核的重要依据。要综合运用评价结果，把评价结果与评先、任用和表彰挂钩，测评结果差的事业单位行政首长在本年度内不得评先表模和奖励，可按规定进行罢免或降职。有效运用行政首长社会公众民主测评结果，对评议为不称职等次的给予适当处置。
3、突出和重视激励的作用。激励可以最大限度地挖掘人的潜能，调动工作积极性，由于其具有目的性、针对性、及时性和整体性，可以实现权力运行过程中的最优化和效益的最大化。要实行符合事业单位特点的激励制度，建立形式多样、自主灵活的激励机制。一是目标激励。所谓目标激励，就是确立适当的目标，诱发人的动机和行为，达到调动积极性的目的，它具有引发和导向的作用。目标激励包括设置目标、实施目标和检查目标。设置目标要科学实用，既要坚持高标准、又要尊重客观实际，要正确处理大目标和小目标、个体目标与组织目标、理想与现实，原则性和灵活性的关系，使目标真正成为权力运行的“灯塔”。要完善目标落实、检查、考核制度，综合考虑目标的实现程度、主观努力状况、经济社会效益等因素，真实
评判行政首长的工作绩效。二是支持激励。支持激励就是作为事业单位行政首长的管理者，要善于支持和发现他们在权力运行过程中的创造性建议和行动，把他们蕴藏的聪明才智挖掘出来。主要通过尊重行政首长的权力尊严、首创精神、保护他们的积极性和创造性、信任他们，及时为他们排忧解难，增加他们的安全感和信任感，为他们权力运行和胜任工作提供优质的条件和环境。三是关怀激励。了解是关怀的前提。作为事业单位行政首长的管理者，要了解他们的籍贯、出身、家庭、经历、特长、个性、表现等，对他们的工作情况、身体状况、学习情况、经济状况、家庭成员、住房状况、兴趣爱好和社会交往等做到心中有数，拉近与他们的距离，增强亲和力。
（四）、深化改革，推动事业单位行政首长权力高效运行。
深化改革，削减事业单位领导干部权力运行空间是规范权力运行的一个重要途径。在改革开放不断深入、全面建设和谐社会的今天，要抓住深入改革这个关键，努力规范行政首长的权力，减少权力运行过程中的内耗和消极因素，推动事业单位行政首长权力高效运行。
一是积极深化干部人事制度的改革。事业单位的人员录用以及行政首长的选拔要引入竞争机制，在阳光下进行，明确选任标准，改“选马”为“赛马”，彻底破除论资排辈、平衡照顾的思想，打破人才的地域、行业、台阶甚至身份的界限，不拘一格选用人才，进一步规范选任工作中的权力运行程序，采取量化考核的手段，努力避免人为的影响因素。推荐人选要充分发扬民主，坚持走群众路线，广泛听取群众意见，注重群众公论，多数人不拥护的人选不能确定为考察对象。行政首长个人推荐的人选，必须负责任地写出推荐材料并署名。讨论任用时要坚持集体讨论决定、少数服从多数。对选人用人失察失误的，要依照有关规定追究责任。
二是积极推行财务制度改革。在行政办公经费实行包干的前提下，使各部门成为财政的报账单位。建立报帐制和财务结算中心，实行事业单位财务集中管理制度，做到规范财务管理，发挥财务监督功能，把行政首长从理财用财的日常琐事中解脱出来。行政主要领导不直接分管财务，对单位支出报销单据不直接签字，但要对财务工作负总责，对单位财务管理履行综合平衡、监督审核职责。改革现行的财政供养方式，变过去的“以人定费”、“以费养人”为“以事定费”、“以费养事”，根据其提供的公共服务数量和质量来拨付经费，或通过采购的方式提供服务，用市场方式组织生产和供给，降低公共服务的单位成本，提高公共服务质量。
三是细化服务职能。事业单位改革的实质在于重新厘清事业单位所承担的社会职能。根据事业单位所承担的职责，事业单位分为行政执法类、企业化经营类和社会公益类。在这三类中，行政执法类事业单位可以有条件的逐步转向政府机构，企业化经营事业单位应根据自身的发展状况确立法人身份，社会公益事业单位可保持事业法人身份。结合事业单位所承担的职责和具有的功能，创新服务载体和形式，减少行政性审批项目，简化手续，最大限定服务群众，减小事业单位行政首长的自由裁量权。坚持政事分开的原则，