试论人民代表大会制度对西方分权制衡原则的借鉴
摘 要：分权制衡原则虽然是西方国家政治制度的基本原则和运行机制，但不是西方资产阶级的专利。分权制衡理论是一定历史发展阶段上人类进步思想的结晶，是人类共同的精神财富。我国在坚持人民代表大会制度的同时,应吸收分权制衡理论的合理成分，作为对人民代表大会制度的补充。
关键词：人民代表大会制度；分权制衡原则；民主集中制;政治民主与法制
中国共产党在十六大制定的党章中明确提出了“要进行政治体制的改革和其他领域的改革”。为响应十六大会议精神,需要在“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,“加强国家立法和法律实施工作,使国家各项工作逐步走上法制轨道”,以及“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”等诸多方面,[1](Ｐ9-10)发展和完善人民代表大会制度(简称人大制度)。 一、坚持人大制度及其改革和完善的必要性
我国人大制度属于社会主义的代议民主共和制政体,是与我国情相适应的。从理论上讲又是由我国的国体决定的。我国的国体“是以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。我国全体人民群众在共同占有生产资料的基础上,平等地享有管理国家事务的权利。人民是国家的主人,也是国家权力的主体。人民平等地享有管理国家的权利,决定了社会主义国家实行的是共和制而非君主制,且是民主共和制而非贵族共和制。“如果说有什么是毋庸置疑的,那就是我们党和工人阶级只有在民主共和国的这种政治形式下,才能取得统治。” 人民代表大会制度作为我国的政体是符合中国国情的。在我国当前的政治体制改革中,“坚持人民代表大会制度”是进行政治理论探讨和研究的基本立场和出发点,脱离了这个轨道,我们的政治理论研究,我们的政治体制改革就会走入歧途。“皮之不存,毛将焉附”?因此,我们对坚持人大制度不能有丝毫的动摇。
但是,在坚持人大制度不可动摇的同时,也要看到人大制度还存在不足的一方面,还需要改革和完善。就根本制度的运行机制来看,长期以来,我国人大作为最高国家权力机关,还存在某些不足,主要表现在四个方面:一是在发挥其功能和履行职责方面,存在着理论和实践脱节的矛盾。理论上,全国人民代表大会的法律地位最高,其他政府机关是以人大为基础产生的,并接受其监督;
实际上,过去它经常被人们称之为“橡皮图章”,人大代表们长时间不太注重自己的权利、职责和义务,其作用往往流于举举手,表表态的形式。我党的合作对象———民主党派,他们曾自我解嘲地形容自己是“眉毛”,没有它,面部难看,有了它,又不起作用。
二是人大常委会的人员结构方面一直跟不上形势。过去,“原来的常委会组成人员相当一部分是当完省委书记、省长、部长之后,再到全国人大工作,干完一届就差不多70岁了”,该离退休了,“所以来人大常委会工作经常被认为是退居二线,或者是带有安排性质”(的老同志)。[2]三是人大代表的参政议政意识淡薄,作为人大代表的荣誉感胜于作为人民群众代言人的责任感。四是关于人大的监督和人大代表受监督的问题,一直没有得到有效解决。前不久报纸上披露襄樊市委书记、市人大常委会主任孙华南楚寅被双规的事件,就很值得我们深思。这位书记一方面到处反腐败,一方面有恃无恐地搞腐败,人大会议刚闭幕半个月就被双规。他在讲清楚问题的过程中,拔出萝卜带出泥,一次牵扯出该市市委70余名官员集体涉案,[3]“整个襄樊市委差不多烂透了”。因此,对人大的监督问题迫在眉睫,过去我们在两个方面表现不足。第一,对“一府两院”的监督。长期以来,不论是人大在会议期间,还是在闭会以后人大常委会主持日常工作期间,都少有把精力放在对“一府两院”的监督上,哪怕是阶段性的工作重心上,致使人大的监督作用多流于形式。第二,人民群众对人大的监督也流于形式。因为没有一套有效的监督机制,让人民有法可依,有章可循地行使自己的监督权。这些监督机制包括具体的法律规范,人大和其他国家机关之间的分工、合作、制约的具体措施等。如何建立行之有效的监督机制?光有人大制度的民主集中制原则是不够的,必须借鉴和吸纳分权制衡理论,作为对民主集中制的质的规定性的补充和量的制约性的加强。
二、分权制衡原则的内容及其在西方国家的实践
三权分立一般是指西方国家立法、行政、司法三个机关在人员和权力上都分开,各自行使自己的权力,互相不干预。三权分立制度是资产阶级取得反封建专制的胜利以后,建立起来的一种保护资产阶级整体利益并调节其内部关系的政治制度。分权制衡是建立三权分立制度的一项基本原则,同时又是以三权分立为建国宗旨的资本主义政治制度的“基本架构、组织原则和运行机制”,具有可操作性的特点。分权制衡原则与三权分立的国家政治制度本身关系非常密切,但又不是完全等同。分权制衡原则的分权与制衡相辅相成,不可割裂,缺一就破坏了它的完整性。
近代分权学说首创于17世纪英国学者洛克。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠对洛克的思想作了系统的发挥。孟德斯鸠的突出贡献在于,强调了三大权力之间的制约平衡,特别是司法独立;认为为保障政治自由,必须制止权力的滥用,而“要防止权力的滥用,就必须用权力制约权
力”,[4](Ｐ154)这是保障政治自由的必要条件。
因此,孟德斯鸠在洛克把国家权力分为立法、执法、外交的基础上,将国家权力分为立法、行政、司法三权。他强调三权中如果有任何两权以上的权力集中于一个机关,就会妨碍政治自由,“当立法权和行政权集中在同一机关之手,自由就不复存在了”。[5](Ｐ156)所以,三种权力必须分属于三个不同的国家机关。立法权表现为国家的共同意志,应属于全体人民。如何体现全体人民的立法权?他主张代议制,即由人民选出的代表来进行立法。行政权强调的是效率,应由君主一人掌握。司法权则赋予由人民选出的法官,他们不能附属于行政机关。他指出只有以这种思想建立起来的三个部门,彼此之间互相制约、互相平衡,国家权力才不至于被滥用,人民的政治自由才能有保障。孟德斯鸠虽然强调三权分立,但如何使三权“彼此制约”和“协调”,却没有作进一步的阐述。美国开国元勋中鼓吹民主信仰和革命理想的杰出代表杰弗逊,接受并发展了前人的思想,进一步论证了三权分立必要,互相制约更为重要。与洛克相比,他主张共和。与孟德斯鸠相比(孟氏认为共和制只有在小国寡民的国度里才能推行),他认为,像美国这样的大国不仅能推行共和制,而且能够实行三权分立,并系统地提出了制衡的原则。他认为立法、行政、司法三权相互牵制,互相平衡才是完善有效的组织形式。若三权集于一个主体或个人,就会产生压迫人民的暴政;三权集中于一个机构就会形成暴虐政府。他的中心思想就是要防止任何一权膨胀到凌驾于其他权力之上的可能性。他反复强调,任何一权的膨胀,都会出现专制。起初,他认为最大的危险来自行政首脑的权力,所以,他反对总统终身制,反对连任两届以上,以防止行政权发展为专制。为了实践自己的主张,他任总统8年(1801-1809)后,效仿首任总统华盛顿,不再参加竞选。后来他认为破坏分权制衡的最大威胁来自最高法院,理由是时任最高法院首席法官约翰•马歇尔经常利用联邦法中规定的司法权,任意以“违宪”为理由判决国会通过的法律无效,致使一些有进步意义的法律也被否决了。杰弗逊认为司法机关的这种专权,必定会扼杀大多数人的意志而毁灭民主。所以,他警告说:“在大多数人的法律停止被承认的地方,政府就会终止,最强的法律就会取而代之。”不论他认为危险、威胁来自何方,都充分强调了在三权分立基础上“制衡”的重要性。
分权制衡理论是随着分权学说的提出而产生的,它可以与任何代议制民主政体结合而发挥作用,西方国家的实践已经证明了它的制约能力和功用。如近几十年来,西方国家因行政扩权而不断挑战立法权,但总达不到无限制的扩权目的。这说明分权制衡原则在起作用,任何扩权或侵权都很难突破原来设定的界限。
国家政治制度的演进,一般说来政体与国体是相适应的,但由于各国国情不同,政体和国体二者之间又不一定存在严格的一一对应关系。不同国体的国家可采用相同类型的政权组织形式,如
社会主义国家和西方资本主义国家都采用了代议民主共和制政体。同样,相同国体的国家也可能采用不同类型的政体。如英国和美国都是资本主义性质的国家,英国实行的是君主立宪制,美国实行的是典型的三权分立式的总统制。我国的政治体制改革,完全没有必要搬用西方议会制度那一套。西方有西方的根本制度,我们有我们的根本制度,这是不容混淆的。但是“不搬用”并不否认两种不同政体在实践过程中的相互借鉴,取长补短;“不搬用”也不是说我们的根本制度不要完善和发展。
分权制衡作为西方政治制度的一项基本原则和运行机制,在历史上起过巨大的进步作用,在现实中仍然具有强劲的生命力。资产阶级在取得政权之前,分权学说作为否定和取代封建专制制度的有力武器,曾经是号召人民争取平等、自由,建立资产阶级民主国家的一面旗帜。资产阶级取得胜利之后,它又作为促进资本主义国家经济发展、稳定资本主义社会秩序并使之纳入规范化、法制化轨道的有力杠杆,是资产阶级建政立国的基石。资本主义制度建立几百年以来,一直保持着一种基本稳定、渐进发展的态势,证明了分权制衡理论是一条成功的经验。我们可以吸收其合理内核。认识分权制衡理论的作用和现实意义,是为了说明吸纳分权制衡原则中合理成份的必要性。分权制衡只是一种制度下的运行机制(或运行原则),而三权分立是一个国家采用的制度类型(或政体)。二者的关系,就象人的躯体和意识。意识必须依附于躯体而存在,但是意识又可以依附于不同的躯体。也就是说分权制衡原则必须依附某种制度而存在,但又不是仅仅依附某种制度类型。它适合任何代议制民主政体,既可以依附西方资本主义国家的代议制共和政体,也可以依附社会主义国家的代议制共和政体。
三、人大制度对分权制衡原则的借鉴
分权制衡理论因在西方国家的成功实践而备受推崇,这并不说明分权制衡理论是资产阶级的专利。相反,分权制衡理论是一定历史发展阶段上人类进步思想的结晶,是人类共同的精神财富。因为从时间上看,分权学说的提出要比资产阶级的出现早得多。就分权制衡理论本身而言,它不具有任何阶级属性。资产阶级能够利用它,无产阶级同样能够利用它。认清了这个问题,就可以突破我们政治体制改革中的一个瓶颈:“民主决策、民主监督的制度和程序”。当初我们在经济体制改革的过程中,也遇到过类似的理论瓶颈,即市场经济的属性问题。通过探讨、研究及实践的验证,人们在思想上,情感上辨别并认可了它,确立了“建设具有中国特色的社会主义市场经济”的理论框架。事实证明,牵住了市场经济这一看不见的手,后来的经济体制改革就顺利得多。现在进行政治体制改革,突破口就是将分权制衡理论引入到我国政权组织形式的权力配置方面来。分权制衡理论的精髓应该是法治。相互制衡,就是用法律法规来制约和规范执政机关的权限。党中央号
召我们“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,其核心内容就是要依法治国。法治与分权息息相关。在这个意义上,“凡权利无保障,分权未明确的社会就没有宪法”([法国]《人权宣言》第16条),没有宪法,就没有宪政,也就谈不上民主政治和政治文明。
谈到法治,会涉及监督问题。我国宪法规定,人民代表大会是最高国家权力机关,是监督其他国家机关的最高权威。人民代表大会是“最高权力机关”,要不要接受监督?不受监督的权力会不会产生腐败?答案是肯定的。我国宪法对这个问题作了原则规定:人民代表大会“对人民负责,受人民监督”。怎样对人民负责?怎样受人民监督?如果没有法律保障的监督,很容易流于形式。何况“人民”在这里只是一个整体概念的抽象名词,而监督是一种具体活动或程序,其主体应该是具体的,或个人,或组织,或机构。民主政治的监督主体不应该是个人(这是滋生专权的土壤),而应该是某种形式的政府机构或相应的权力组织。十六大党章提出了“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”,为分权制衡原则在国家政体的运行中充分发挥作用而提供了大显身手的活动舞台。
对分权制衡原则的再认识,又涉及到另一个问题:分权制衡原则与民主集中制的关系。民主集中制既是我国人民代表大会制度的组织原则,又是活动原则。作为组织原则,在人大与其他国家机关的关系上,人大不是单纯的立法机关,而是最高国家权力机关,是产生“一府两院”并监督“一府两院”的权威机关。各地人大与同级的其他国家机关之间,不是并列关系,而是后者从属于前者;也不是互相制衡的关系,而是前者监督后者。作为活动原则,民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。就其民主而言,表现为少数服从多数;就其集中而言,表现为集体负责制或首长负责制。“一府两院”产生于人大并受人大监督,这本身已包含了对国家权力机关制衡的内容。但是谁来集中?集中的结果是否真正体现了大多数人的意志,或正确程度有百分之多少?集体负责制的集体或首长负责制的首长,他们又由谁来监督?等等一系列的问题如果没有相应的措施,就会造成某些人或某些机关打着人民的旗号滥用权力,而滥用权力的结果必然产生政治腐败。在这一点上,民主集中制的原则却没有给予足够的重视,只有对制衡主体质的规定,没有对制约客体实施制衡的可操作性规定。二者的侧重面正好是对方的不足。由此可以推定分权制衡制与民主集中制作为运行机制和国家权力配置的工具或手段,共处同一政体之中,从理论上讲,完全可以相辅相成,起到互相补充和借鉴的功效。“民主集中制”强调国家机关在行使权力时要体现多数人的意志,实行少数服从多数的原则。而分权制衡原则的有效性就在于谁制衡,制衡谁,怎么制衡都作了非常明确的量的规定。其实西方和中国都看到了各自的不足,西方国家近些年来不断地加强中央权力,中国自改革开放以来也在不断地实行权力下放(实际上就是分权)政策,都说明了这个问题。
召我们“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,其核心内容就是要依法治国。法治与分权息息相关。在这个意义上,“凡权利无保障,分权未明确的社会就没有宪法”([法国]《人权宣言》第16条),没有宪法,就没有宪政,也就谈不上民主政治和政治文明。
谈到法治,会涉及监督问题。我国宪法规定,人民代表大会是最高国家权力机关,是监督其他国家机关的最高权威。人民代表大会是“最高权力机关”,要不要接受监督?不受监督的权力会不会产生腐败?答案是肯定的。我国宪法对这个问题作了原则规定:人民代表大会“对人民负责,受人民监督”。怎样对人民负责?怎样受人民监督?如果没有法律保障的监督,很容易流于形式。何况“人民”在这里只是一个整体概念的抽象名词,而监督是一种具体活动或程序,其主体应该是具体的,或个人,或组织,或机构。民主政治的监督主体不应该是个人(这是滋生专权的土壤),而应该是某种形式的政府机构或相应的权力组织。十六大党章提出了“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”,为分权制衡原则在国家政体的运行中充分发挥作用而提供了大显身手的活动舞台。
对分权制衡原则的再认识,又涉及到另一个问题:分权制衡原则与民主集中制的关系。民主集中制既是我国人民代表大会制度的组织原则,又是活动原则。作为组织原则,在人大与其他国家机关的关系上,人大不是单纯的立法机关,而是最高国家权力机关,是产生“一府两院”并监督“一府两院”的权威机关。各地人大与同级的其他国家机关之间,不是并列关系,而是后者从属于前者;也不是互相制衡的关系,而是前者监督后者。作为活动原则,民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。就其民主而言,表现为少数服从多数;就其集中而言,表现为集体负责制或首长负责制。“一府两院”产生于人大并受人大监督,这本身已包含了对国家权力机关制衡的内容。但是谁来集中?集中的结果是否真正体现了大多数人的意志,或正确程度有百分之多少?集体负责制的集体或首长负责制的首长,他们又由谁来监督?等等一系列的问题如果没有相应的措施,就会造成某些人或某些机关打着人民的旗号滥用权力,而滥用权力的结果必然产生政治腐败。在这一点上,民主集中制的原则却没有给予足够的重视,只有对制衡主体质的规定,没有对制约客体实施制衡的可操作性规定。二者的侧重面正好是对方的不足。由此可以推定分权制衡制与民主集中制作为运行机制和国家权力配置的工具或手段,共处同一政体之中,从理论上讲,完全可以相辅相成,起到互相补充和借鉴的功效。“民主集中制”强调国家机关在行使权力时要体现多数人的意志,实行少数服从多数的原则。而分权制衡原则的有效性就在于谁制衡,制衡谁,怎么制衡都作了非常明确的量的规定。其实西方和中国都看到了各自的不足,西方国家近些年来不断地加强中央权力,中国自改革开放以来也在不断地实行权力下放(实际上就是分权)政策,都说明了这个问题。
对两原则作进一步分析,分权制衡不排斥民主集中,民主集中不否认分权制衡。因为民主集中体现了分权制衡的内容,分权制衡又量化了民主集中的实施。具体地讲,分权体现了民主,制衡涵盖了集中。比如,西方议会通过的法案,须经总统批准才能成为正式法律,这本身既是集中,又是制衡。所谓集中,就是法案最后必须经总统签署;所谓制衡,总统在签署法案的时候不能滥用否决权,否则议会会通过法定程序来否定总统的否决权。在我国的实践中,也早已存在着立法(机关)、行政(机关)、司法(机关)职能的划分与分工,如我国宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,相互制约,以保证准确有效地执行法律。”这种分工和制约的关系,江泽民同志讲得很清楚:“既是一种制约,又是支持和促进。”宪法第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,分权制衡原则在我国局部范围的应用,本身就显示了这种原则的引入并逐步扩大应用范围和加强制衡力度的可能性和可行性。分权制衡与民主集中在我国政治实践中早已兼而有之,只是长期以来,我们只认可民主集中制,而排斥分权制衡的实际作用,以致我国对国家权力机构的制衡,缺乏应有的重视和相应的措施。如果我们重新认识二者的关系,并给予分权制衡适当的位置,在坚持民主集中制原则的同时,兼收并蓄分权制衡理论,让两种运行机制在结合的过程中,各尽所能,这对于我国“健全社会主义法制,依法治国”,真正建设成为社会主义法制国家,有着重要意义。
总之,我国的政治体制改革,既不能照搬西方国家的体制,又不能排斥它们在实践中被证实是成功的且可为我们能接受的经验。基于这种思路,我们在改革的道路上必须进行一些尝试性的探索和研究。
参考文献:[1] 中国共产党章程[Ｍ].广州:中共广东省委组织部印,2002.
[2] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第22卷[Ｍ].北京:人民出版社,1957.
[3] 黄广明.襄樊官场[Ｎ].南方周末,2003-10-30(Ａ1-2).
[4] (法)孟德斯鸠.论法的精神:上册[Ｍ].北京:商务印书馆,1993.
[5] (法)孟德斯鸠.论法的精神[Ｍ].张雁深译.北京:商务印书馆,1961.
试论人民代表大会制度对西方分权制衡原则的借鉴
摘 要：分权制衡原则虽然是西方国家政治制度的基本原则和运行机制，但不是西方资产阶级的专利。分权制衡理论是一定历史发展阶段上人类进步思想的结晶，是人类共同的精神财富。我国在坚持人民代表大会制度的同时,应吸收分权制衡理论的合理成分，作为对人民代表大会制度的补充。
关键词：人民代表大会制度；分权制衡原则；民主集中制;政治民主与法制
中国共产党在十六大制定的党章中明确提出了“要进行政治体制的改革和其他领域的改革”。为响应十六大会议精神,需要在“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,“加强国家立法和法律实施工作,使国家各项工作逐步走上法制轨道”,以及“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”等诸多方面,[1](Ｐ9-10)发展和完善人民代表大会制度(简称人大制度)。 一、坚持人大制度及其改革和完善的必要性
我国人大制度属于社会主义的代议民主共和制政体,是与我国情相适应的。从理论上讲又是由我国的国体决定的。我国的国体“是以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。我国全体人民群众在共同占有生产资料的基础上,平等地享有管理国家事务的权利。人民是国家的主人,也是国家权力的主体。人民平等地享有管理国家的权利,决定了社会主义国家实行的是共和制而非君主制,且是民主共和制而非贵族共和制。“如果说有什么是毋庸置疑的,那就是我们党和工人阶级只有在民主共和国的这种政治形式下,才能取得统治。” 人民代表大会制度作为我国的政体是符合中国国情的。在我国当前的政治体制改革中,“坚持人民代表大会制度”是进行政治理论探讨和研究的基本立场和出发点,脱离了这个轨道,我们的政治理论研究,我们的政治体制改革就会走入歧途。“皮之不存,毛将焉附”?因此,我们对坚持人大制度不能有丝毫的动摇。
但是,在坚持人大制度不可动摇的同时,也要看到人大制度还存在不足的一方面,还需要改革和完善。就根本制度的运行机制来看,长期以来,我国人大作为最高国家权力机关,还存在某些不足,主要表现在四个方面:一是在发挥其功能和履行职责方面,存在着理论和实践脱节的矛盾。理论上,全国人民代表大会的法律地位最高,其他政府机关是以人大为基础产生的,并接受其监督;
实际上,过去它经常被人们称之为“橡皮图章”,人大代表们长时间不太注重自己的权利、职责和义务,其作用往往流于举举手,表表态的形式。我党的合作对象———民主党派,他们曾自我解嘲地形容自己是“眉毛”,没有它,面部难看,有了它,又不起作用。
二是人大常委会的人员结构方面一直跟不上形势。过去,“原来的常委会组成人员相当一部分是当完省委书记、省长、部长之后,再到全国人大工作,干完一届就差不多70岁了”,该离退休了,“所以来人大常委会工作经常被认为是退居二线,或者是带有安排性质”(的老同志)。[2]三是人大代表的参政议政意识淡薄,作为人大代表的荣誉感胜于作为人民群众代言人的责任感。四是关于人大的监督和人大代表受监督的问题,一直没有得到有效解决。前不久报纸上披露襄樊市委书记、市人大常委会主任孙华南楚寅被双规的事件,就很值得我们深思。这位书记一方面到处反腐败,一方面有恃无恐地搞腐败,人大会议刚闭幕半个月就被双规。他在讲清楚问题的过程中,拔出萝卜带出泥,一次牵扯出该市市委70余名官员集体涉案,[3]“整个襄樊市委差不多烂透了”。因此,对人大的监督问题迫在眉睫,过去我们在两个方面表现不足。第一,对“一府两院”的监督。长期以来,不论是人大在会议期间,还是在闭会以后人大常委会主持日常工作期间,都少有把精力放在对“一府两院”的监督上,哪怕是阶段性的工作重心上,致使人大的监督作用多流于形式。第二,人民群众对人大的监督也流于形式。因为没有一套有效的监督机制,让人民有法可依,有章可循地行使自己的监督权。这些监督机制包括具体的法律规范,人大和其他国家机关之间的分工、合作、制约的具体措施等。如何建立行之有效的监督机制?光有人大制度的民主集中制原则是不够的,必须借鉴和吸纳分权制衡理论,作为对民主集中制的质的规定性的补充和量的制约性的加强。
二、分权制衡原则的内容及其在西方国家的实践
三权分立一般是指西方国家立法、行政、司法三个机关在人员和权力上都分开,各自行使自己的权力,互相不干预。三权分立制度是资产阶级取得反封建专制的胜利以后,建立起来的一种保护资产阶级整体利益并调节其内部关系的政治制度。分权制衡是建立三权分立制度的一项基本原则,同时又是以三权分立为建国宗旨的资本主义政治制度的“基本架构、组织原则和运行机制”,具有可操作性的特点。分权制衡原则与三权分立的国家政治制度本身关系非常密切,但又不是完全等同。分权制衡原则的分权与制衡相辅相成,不可割裂,缺一就破坏了它的完整性。
近代分权学说首创于17世纪英国学者洛克。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠对洛克的思想作了系统的发挥。孟德斯鸠的突出贡献在于,强调了三大权力之间的制约平衡,特别是司法独立;认为为保障政治自由,必须制止权力的滥用,而“要防止权力的滥用,就必须用权力制约权
力”,[4](Ｐ154)这是保障政治自由的必要条件。
因此,孟德斯鸠在洛克把国家权力分为立法、执法、外交的基础上,将国家权力分为立法、行政、司法三权。他强调三权中如果有任何两权以上的权力集中于一个机关,就会妨碍政治自由,“当立法权和行政权集中在同一机关之手,自由就不复存在了”。[5](Ｐ156)所以,三种权力必须分属于三个不同的国家机关。立法权表现为国家的共同意志,应属于全体人民。如何体现全体人民的立法权?他主张代议制,即由人民选出的代表来进行立法。行政权强调的是效率,应由君主一人掌握。司法权则赋予由人民选出的法官,他们不能附属于行政机关。他指出只有以这种思想建立起来的三个部门,彼此之间互相制约、互相平衡,国家权力才不至于被滥用,人民的政治自由才能有保障。孟德斯鸠虽然强调三权分立,但如何使三权“彼此制约”和“协调”,却没有作进一步的阐述。美国开国元勋中鼓吹民主信仰和革命理想的杰出代表杰弗逊,接受并发展了前人的思想,进一步论证了三权分立必要,互相制约更为重要。与洛克相比,他主张共和。与孟德斯鸠相比(孟氏认为共和制只有在小国寡民的国度里才能推行),他认为,像美国这样的大国不仅能推行共和制,而且能够实行三权分立,并系统地提出了制衡的原则。他认为立法、行政、司法三权相互牵制,互相平衡才是完善有效的组织形式。若三权集于一个主体或个人,就会产生压迫人民的暴政;三权集中于一个机构就会形成暴虐政府。他的中心思想就是要防止任何一权膨胀到凌驾于其他权力之上的可能性。他反复强调,任何一权的膨胀,都会出现专制。起初,他认为最大的危险来自行政首脑的权力,所以,他反对总统终身制,反对连任两届以上,以防止行政权发展为专制。为了实践自己的主张,他任总统8年(1801-1809)后,效仿首任总统华盛顿,不再参加竞选。后来他认为破坏分权制衡的最大威胁来自最高法院,理由是时任最高法院首席法官约翰•马歇尔经常利用联邦法中规定的司法权,任意以“违宪”为理由判决国会通过的法律无效,致使一些有进步意义的法律也被否决了。杰弗逊认为司法机关的这种专权,必定会扼杀大多数人的意志而毁灭民主。所以,他警告说:“在大多数人的法律停止被承认的地方,政府就会终止,最强的法律就会取而代之。”不论他认为危险、威胁来自何方,都充分强调了在三权分立基础上“制衡”的重要性。
分权制衡理论是随着分权学说的提出而产生的,它可以与任何代议制民主政体结合而发挥作用,西方国家的实践已经证明了它的制约能力和功用。如近几十年来,西方国家因行政扩权而不断挑战立法权,但总达不到无限制的扩权目的。这说明分权制衡原则在起作用,任何扩权或侵权都很难突破原来设定的界限。
国家政治制度的演进,一般说来政体与国体是相适应的,但由于各国国情不同,政体和国体二者之间又不一定存在严格的一一对应关系。不同国体的国家可采用相同类型的政权组织形式,如
社会主义国家和西方资本主义国家都采用了代议民主共和制政体。同样,相同国体的国家也可能采用不同类型的政体。如英国和美国都是资本主义性质的国家,英国实行的是君主立宪制,美国实行的是典型的三权分立式的总统制。我国的政治体制改革,完全没有必要搬用西方议会制度那一套。西方有西方的根本制度,我们有我们的根本制度,这是不容混淆的。但是“不搬用”并不否认两种不同政体在实践过程中的相互借鉴,取长补短;“不搬用”也不是说我们的根本制度不要完善和发展。
分权制衡作为西方政治制度的一项基本原则和运行机制,在历史上起过巨大的进步作用,在现实中仍然具有强劲的生命力。资产阶级在取得政权之前,分权学说作为否定和取代封建专制制度的有力武器,曾经是号召人民争取平等、自由,建立资产阶级民主国家的一面旗帜。资产阶级取得胜利之后,它又作为促进资本主义国家经济发展、稳定资本主义社会秩序并使之纳入规范化、法制化轨道的有力杠杆,是资产阶级建政立国的基石。资本主义制度建立几百年以来,一直保持着一种基本稳定、渐进发展的态势,证明了分权制衡理论是一条成功的经验。我们可以吸收其合理内核。认识分权制衡理论的作用和现实意义,是为了说明吸纳分权制衡原则中合理成份的必要性。分权制衡只是一种制度下的运行机制(或运行原则),而三权分立是一个国家采用的制度类型(或政体)。二者的关系,就象人的躯体和意识。意识必须依附于躯体而存在,但是意识又可以依附于不同的躯体。也就是说分权制衡原则必须依附某种制度而存在,但又不是仅仅依附某种制度类型。它适合任何代议制民主政体,既可以依附西方资本主义国家的代议制共和政体,也可以依附社会主义国家的代议制共和政体。
三、人大制度对分权制衡原则的借鉴
分权制衡理论因在西方国家的成功实践而备受推崇,这并不说明分权制衡理论是资产阶级的专利。相反,分权制衡理论是一定历史发展阶段上人类进步思想的结晶,是人类共同的精神财富。因为从时间上看,分权学说的提出要比资产阶级的出现早得多。就分权制衡理论本身而言,它不具有任何阶级属性。资产阶级能够利用它,无产阶级同样能够利用它。认清了这个问题,就可以突破我们政治体制改革中的一个瓶颈:“民主决策、民主监督的制度和程序”。当初我们在经济体制改革的过程中,也遇到过类似的理论瓶颈,即市场经济的属性问题。通过探讨、研究及实践的验证,人们在思想上,情感上辨别并认可了它,确立了“建设具有中国特色的社会主义市场经济”的理论框架。事实证明,牵住了市场经济这一看不见的手,后来的经济体制改革就顺利得多。现在进行政治体制改革,突破口就是将分权制衡理论引入到我国政权组织形式的权力配置方面来。分权制衡理论的精髓应该是法治。相互制衡,就是用法律法规来制约和规范执政机关的权限。党中央号
召我们“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,其核心内容就是要依法治国。法治与分权息息相关。在这个意义上,“凡权利无保障,分权未明确的社会就没有宪法”([法国]《人权宣言》第16条),没有宪法,就没有宪政,也就谈不上民主政治和政治文明。
谈到法治,会涉及监督问题。我国宪法规定,人民代表大会是最高国家权力机关,是监督其他国家机关的最高权威。人民代表大会是“最高权力机关”,要不要接受监督?不受监督的权力会不会产生腐败?答案是肯定的。我国宪法对这个问题作了原则规定:人民代表大会“对人民负责,受人民监督”。怎样对人民负责?怎样受人民监督?如果没有法律保障的监督,很容易流于形式。何况“人民”在这里只是一个整体概念的抽象名词,而监督是一种具体活动或程序,其主体应该是具体的,或个人,或组织,或机构。民主政治的监督主体不应该是个人(这是滋生专权的土壤),而应该是某种形式的政府机构或相应的权力组织。十六大党章提出了“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”,为分权制衡原则在国家政体的运行中充分发挥作用而提供了大显身手的活动舞台。
对分权制衡原则的再认识,又涉及到另一个问题:分权制衡原则与民主集中制的关系。民主集中制既是我国人民代表大会制度的组织原则,又是活动原则。作为组织原则,在人大与其他国家机关的关系上,人大不是单纯的立法机关,而是最高国家权力机关,是产生“一府两院”并监督“一府两院”的权威机关。各地人大与同级的其他国家机关之间,不是并列关系,而是后者从属于前者;也不是互相制衡的关系,而是前者监督后者。作为活动原则,民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。就其民主而言,表现为少数服从多数;就其集中而言,表现为集体负责制或首长负责制。“一府两院”产生于人大并受人大监督,这本身已包含了对国家权力机关制衡的内容。但是谁来集中?集中的结果是否真正体现了大多数人的意志,或正确程度有百分之多少?集体负责制的集体或首长负责制的首长,他们又由谁来监督?等等一系列的问题如果没有相应的措施,就会造成某些人或某些机关打着人民的旗号滥用权力,而滥用权力的结果必然产生政治腐败。在这一点上,民主集中制的原则却没有给予足够的重视,只有对制衡主体质的规定,没有对制约客体实施制衡的可操作性规定。二者的侧重面正好是对方的不足。由此可以推定分权制衡制与民主集中制作为运行机制和国家权力配置的工具或手段,共处同一政体之中,从理论上讲,完全可以相辅相成,起到互相补充和借鉴的功效。“民主集中制”强调国家机关在行使权力时要体现多数人的意志,实行少数服从多数的原则。而分权制衡原则的有效性就在于谁制衡,制衡谁,怎么制衡都作了非常明确的量的规定。其实西方和中国都看到了各自的不足,西方国家近些年来不断地加强中央权力,中国自改革开放以来也在不断地实行权力下放(实际上就是分权)政策,都说明了这个问题。
召我们“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,其核心内容就是要依法治国。法治与分权息息相关。在这个意义上,“凡权利无保障,分权未明确的社会就没有宪法”([法国]《人权宣言》第16条),没有宪法,就没有宪政,也就谈不上民主政治和政治文明。
谈到法治,会涉及监督问题。我国宪法规定,人民代表大会是最高国家权力机关,是监督其他国家机关的最高权威。人民代表大会是“最高权力机关”,要不要接受监督?不受监督的权力会不会产生腐败?答案是肯定的。我国宪法对这个问题作了原则规定:人民代表大会“对人民负责,受人民监督”。怎样对人民负责?怎样受人民监督?如果没有法律保障的监督,很容易流于形式。何况“人民”在这里只是一个整体概念的抽象名词,而监督是一种具体活动或程序,其主体应该是具体的,或个人,或组织,或机构。民主政治的监督主体不应该是个人(这是滋生专权的土壤),而应该是某种形式的政府机构或相应的权力组织。十六大党章提出了“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”,为分权制衡原则在国家政体的运行中充分发挥作用而提供了大显身手的活动舞台。
对分权制衡原则的再认识,又涉及到另一个问题:分权制衡原则与民主集中制的关系。民主集中制既是我国人民代表大会制度的组织原则,又是活动原则。作为组织原则,在人大与其他国家机关的关系上,人大不是单纯的立法机关,而是最高国家权力机关,是产生“一府两院”并监督“一府两院”的权威机关。各地人大与同级的其他国家机关之间,不是并列关系,而是后者从属于前者;也不是互相制衡的关系,而是前者监督后者。作为活动原则,民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。就其民主而言,表现为少数服从多数;就其集中而言,表现为集体负责制或首长负责制。“一府两院”产生于人大并受人大监督,这本身已包含了对国家权力机关制衡的内容。但是谁来集中?集中的结果是否真正体现了大多数人的意志,或正确程度有百分之多少?集体负责制的集体或首长负责制的首长,他们又由谁来监督?等等一系列的问题如果没有相应的措施,就会造成某些人或某些机关打着人民的旗号滥用权力,而滥用权力的结果必然产生政治腐败。在这一点上,民主集中制的原则却没有给予足够的重视,只有对制衡主体质的规定,没有对制约客体实施制衡的可操作性规定。二者的侧重面正好是对方的不足。由此可以推定分权制衡制与民主集中制作为运行机制和国家权力配置的工具或手段,共处同一政体之中,从理论上讲,完全可以相辅相成,起到互相补充和借鉴的功效。“民主集中制”强调国家机关在行使权力时要体现多数人的意志,实行少数服从多数的原则。而分权制衡原则的有效性就在于谁制衡,制衡谁,怎么制衡都作了非常明确的量的规定。其实西方和中国都看到了各自的不足,西方国家近些年来不断地加强中央权力,中国自改革开放以来也在不断地实行权力下放(实际上就是分权)政策,都说明了这个问题。
对两原则作进一步分析,分权制衡不排斥民主集中,民主集中不否认分权制衡。因为民主集中体现了分权制衡的内容,分权制衡又量化了民主集中的实施。具体地讲,分权体现了民主,制衡涵盖了集中。比如,西方议会通过的法案,须经总统批准才能成为正式法律,这本身既是集中,又是制衡。所谓集中,就是法案最后必须经总统签署;所谓制衡,总统在签署法案的时候不能滥用否决权,否则议会会通过法定程序来否定总统的否决权。在我国的实践中,也早已存在着立法(机关)、行政(机关)、司法(机关)职能的划分与分工,如我国宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,相互制约,以保证准确有效地执行法律。”这种分工和制约的关系,江泽民同志讲得很清楚:“既是一种制约,又是支持和促进。”宪法第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,分权制衡原则在我国局部范围的应用,本身就显示了这种原则的引入并逐步扩大应用范围和加强制衡力度的可能性和可行性。分权制衡与民主集中在我国政治实践中早已兼而有之,只是长期以来,我们只认可民主集中制,而排斥分权制衡的实际作用,以致我国对国家权力机构的制衡,缺乏应有的重视和相应的措施。如果我们重新认识二者的关系,并给予分权制衡适当的位置,在坚持民主集中制原则的同时,兼收并蓄分权制衡理论,让两种运行机制在结合的过程中,各尽所能,这对于我国“健全社会主义法制,依法治国”,真正建设成为社会主义法制国家,有着重要意义。
总之,我国的政治体制改革,既不能照搬西方国家的体制,又不能排斥它们在实践中被证实是成功的且可为我们能接受的经验。基于这种思路,我们在改革的道路上必须进行一些尝试性的探索和研究。
参考文献:[1] 中国共产党章程[Ｍ].广州:中共广东省委组织部印,2002.
[2] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第22卷[Ｍ].北京:人民出版社,1957.
[3] 黄广明.襄樊官场[Ｎ].南方周末,2003-10-30(Ａ1-2).
[4] (法)孟德斯鸠.论法的精神:上册[Ｍ].北京:商务印书馆,1993.
[5] (法)孟德斯鸠.论法的精神[Ｍ].张雁深译.北京:商务印书馆,1961.