在我国行使行政职权的行政机关和组织是极其庞杂的，同时在行使行政职权中行政主体的随意性，导致在行政诉讼中被告很难确定，在行政诉讼中在被告的确定的问题上与民事诉讼规定是不同的，民事案件中，人民法院发现原告不适格，除非原告撤诉，法院只能驳回原告的起诉，而行政案件则不然，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当通知当事人变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”因此，在行政诉讼中如何正确确定好被告，也是人民法院的责任和义务，笔者现就结合近几年的理论和司法实践谈谈如何确定行政诉讼中的被告问题。
一、直接诉讼的案件和经复议的诉讼案件被告的确定
在我国，就救济途径而言，行政诉讼案件有两类：一类是经过行政复议以后再向人民法院起诉；另一类是不经过行政复议程序当事人直接向人民法院起诉的，前者称经复议的诉讼案件，后者称直接诉讼的案件。
1、直接诉讼的案件被告的确定。直接诉讼是相对复议诉讼而言的。它是指行政主体作出具体行政行为后，原告对此不服不经过行政复议程序而直接起诉到人民法院的案件。在这类案件中，作出该具体行政行为的行政主体是适格被告。我国《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》第25条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”
2、经复议的诉讼案件被告的确定。《行政诉讼法》第25条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。这就明确规定了经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是适格的被告，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是适格的被告。另外还有一种情况是复议机关在法定期限内不作复议决定，如何确定适格的被告？《若干问题的解释》第22条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”。从该规定可以看出，这是由原告自由选择的，如对原具体行政行为起诉，就应以作出原具体行政行为的行政机关为被告，如起诉复议机关不作为，则应以复议机关为被告
二、共同行政行为中的被告的确定
《行政诉讼法》第25条第3款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”这是说，当两个以上的行政主体作出同一个具体行政行为时，它们是共同被告。共同被告之间负有连带责任，当事人不能只选择其中一个作为诉讼对象。这里必须说明的是，共同被告的构成必须是作出同一具体行政行为的组织都是行政主体，非行政主体不能与行政主体组成共同被告。
三、授权关系中被告的确定
《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”从最高人民法院《若干问题的解释》第20条、第21条的规定看，最高人民法院已把授权的范围从“法律、法规”扩大到“规章”。据此，行政诉讼法意义上的“授权”，系指法律、法规与规章把某一国家行政职权设定给某一组织的行为。但这种“授权”必须有严格的限制的，不能乱授权的，其一，授权方必须是法律、法规与规章的制定机关，被授权方必须是被法律、法规与规章直接赋予国家行政职权的组织。
四、委托行政关系中被告的确定
《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”《若干问题解释》第21条又补充规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”这些规定，明确了行政委托关系中对被告的确定
五、行政机关被撤销后被告的确定
行政机关被撤销，在机构精减、改革中是常有的事。行政诉讼法对这种情况下被告如何确定作了规定。《行政诉讼法》第25条第5款规定：“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”行政机关被撤销以后，继续行使其职权的行政机关可能有两种情况：一种情况是一个行政机关被撤销后，它原有的职权被并入到另一个行政机关之中，这时，这一被并入职权的行政机关属于“继续行使其职权的行政机关”，被告得由它来承担。另一种情况是一个行政机关被撤销之后，它的职权没有被明确并入到另一个行政机关之中，这时，应由撤销其的行政机关作为“继续行使其职权的行政机关”，被告得由它来承担。
六、在行政审批关系中被告的确定
在现实中有时有这样的情况，一个行政机关作出的具体行政行为，须经上级行政机关批准。这种情况下，应由作出具体行政行为的行政机关为被告呢，还是应由上级行政机关为被告？为此，最高人民法院《若干问题解释》第19条作出了规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”这一规定在现实中可以延伸为两种具体情况：一种情况是一个行政机关作出具体行政行为之后，须报上级行政机关批准，上级行政机关批准后正式对外署名。这种情况下，应由上级行政审批机关为被告。二是一个行政机关作出具体行政行为之后，虽报上级行政机关批准，但这属于内部审批程序，上级行政机关批准后无须正式对外署名。这种情况下，应由原行政机关为被告。
七、几种特殊情况下被告的确定
这里主要是指最高人民法院《若干问题解释》第20条规定的几种情形：
1、由行政机关组建的不具有行政主体资格的组织作出行为时的被告的确定。最高人民法院《若干问题解释》第20条1款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”
2在无授权条件下行政机关的内设机构或派出机构以自己名义实施行为时被告的确定。最高人民法院《若干问题解释》第20条第2款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。
3、在授权条件下行政机关的内设机构或派出机构等超越授权范围实施行为时被告的确定。最高人民法院《若干问题解释》第20条第3款规定：“法律、法规工者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”
（作者单位：湖南省道县人民法院）
在我国行使行政职权的行政机关和组织是极其庞杂的，同时在行使行政职权中行政主体的随意性，导致在行政诉讼中被告很难确定，在行政诉讼中在被告的确定的问题上与民事诉讼规定是不同的，民事案件中，人民法院发现原告不适格，除非原告撤诉，法院只能驳回原告的起诉，而行政案件则不然，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当通知当事人变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”因此，在行政诉讼中如何正确确定好被告，也是人民法院的责任和义务，笔者现就结合近几年的理论和司法实践谈谈如何确定行政诉讼中的被告问题。
一、直接诉讼的案件和经复议的诉讼案件被告的确定
在我国，就救济途径而言，行政诉讼案件有两类：一类是经过行政复议以后再向人民法院起诉；另一类是不经过行政复议程序当事人直接向人民法院起诉的，前者称经复议的诉讼案件，后者称直接诉讼的案件。
1、直接诉讼的案件被告的确定。直接诉讼是相对复议诉讼而言的。它是指行政主体作出具体行政行为后，原告对此不服不经过行政复议程序而直接起诉到人民法院的案件。在这类案件中，作出该具体行政行为的行政主体是适格被告。我国《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》第25条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”
2、经复议的诉讼案件被告的确定。《行政诉讼法》第25条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。这就明确规定了经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是适格的被告，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是适格的被告。另外还有一种情况是复议机关在法定期限内不作复议决定，如何确定适格的被告？《若干问题的解释》第22条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”。从该规定可以看出，这是由原告自由选择的，如对原具体行政行为起诉，就应以作出原具体行政行为的行政机关为被告，如起诉复议机关不作为，则应以复议机关为被告
二、共同行政行为中的被告的确定
《行政诉讼法》第25条第3款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”这是说，当两个以上的行政主体作出同一个具体行政行为时，它们是共同被告。共同被告之间负有连带责任，当事人不能只选择其中一个作为诉讼对象。这里必须说明的是，共同被告的构成必须是作出同一具体行政行为的组织都是行政主体，非行政主体不能与行政主体组成共同被告。
三、授权关系中被告的确定
《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”从最高人民法院《若干问题的解释》第20条、第21条的规定看，最高人民法院已把授权的范围从“法律、法规”扩大到“规章”。据此，行政诉讼法意义上的“授权”，系指法律、法规与规章把某一国家行政职权设定给某一组织的行为。但这种“授权”必须有严格的限制的，不能乱授权的，其一，授权方必须是法律、法规与规章的制定机关，被授权方必须是被法律、法规与规章直接赋予国家行政职权的组织。
四、委托行政关系中被告的确定
《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”《若干问题解释》第21条又补充规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”这些规定，明确了行政委托关系中对被告的确定
五、行政机关被撤销后被告的确定
行政机关被撤销，在机构精减、改革中是常有的事。行政诉讼法对这种情况下被告如何确定作了规定。《行政诉讼法》第25条第5款规定：“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”行政机关被撤销以后，继续行使其职权的行政机关可能有两种情况：一种情况是一个行政机关被撤销后，它原有的职权被并入到另一个行政机关之中，这时，这一被并入职权的行政机关属于“继续行使其职权的行政机关”，被告得由它来承担。另一种情况是一个行政机关被撤销之后，它的职权没有被明确并入到另一个行政机关之中，这时，应由撤销其的行政机关作为“继续行使其职权的行政机关”，被告得由它来承担。
六、在行政审批关系中被告的确定
在现实中有时有这样的情况，一个行政机关作出的具体行政行为，须经上级行政机关批准。这种情况下，应由作出具体行政行为的行政机关为被告呢，还是应由上级行政机关为被告？为此，最高人民法院《若干问题解释》第19条作出了规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”这一规定在现实中可以延伸为两种具体情况：一种情况是一个行政机关作出具体行政行为之后，须报上级行政机关批准，上级行政机关批准后正式对外署名。这种情况下，应由上级行政审批机关为被告。二是一个行政机关作出具体行政行为之后，虽报上级行政机关批准，但这属于内部审批程序，上级行政机关批准后无须正式对外署名。这种情况下，应由原行政机关为被告。
七、几种特殊情况下被告的确定
这里主要是指最高人民法院《若干问题解释》第20条规定的几种情形：
1、由行政机关组建的不具有行政主体资格的组织作出行为时的被告的确定。最高人民法院《若干问题解释》第20条1款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”
2在无授权条件下行政机关的内设机构或派出机构以自己名义实施行为时被告的确定。最高人民法院《若干问题解释》第20条第2款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。
3、在授权条件下行政机关的内设机构或派出机构等超越授权范围实施行为时被告的确定。最高人民法院《若干问题解释》第20条第3款规定：“法律、法规工者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”
（作者单位：湖南省道县人民法院）