２０１５年８月湖北警官学院学报
Ａｕｇ．２０１５
第８期总第１６７期
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｕｂｅｉＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＰｏｌｉｃｅ
Ｎｏ．８Ｓｅｒ．Ｎｏ．１６７
食品安全法中风险预防原则适用的完善
陈
悦
（中国政法大学法学院，北京１０２２４９）
【摘要】风险预防原则源于２０世纪的德国环境法，在食品安全问题频发的今天逐渐被引入食品安全领域。风险预防原则是一项以科学的不确定性为前提的适用规则，其模糊性往往导致了原则的滥用，造成其他替代性的风险。因此，风险预防原则需要从风险评估的科学性、风险管理的比例性、风险预防的透明性以及举证责任倒置的有限性四个方面着手进行改进与完善，以保障风险预防原则在食品安全法中的良性适用。
【关键词】食品安全；风险预防；基本原则；完善【中图分类号］Ｄ９１２．１
【文献标识码】Ａ
【文章编号】１６７３－－２３９１（２０１５）０８—００５０一０４
在早期的法律体系中，“风险”并非一个重要的被援引至食品安全领域。风险预防原则引至食品安内容，其与最终损害之间具有相当程度的不确定性，全法的目的在于使食品安全防治超越对科学确定性与法律的价值判断标准背道而驰。然而，随着社会和法律确定性的依赖，提前采取行动以防止更多的的发展，人们渐渐发现以“危险”的确信作为法律干不利。
涉的起点，从某种程度上来说反而束缚了政府的行在法治社会中，“人类为了防范风险、减少风险、动，无法有效地维护社会安全与秩序。两相矛盾下，分散风险和消除风险，创制了大量的法律制度圳”。而在不存在明显的现实危害而又无法排除危害出现可在食品安全领域，风险预防原则主要体现在以风险能性的情况下，政府干预性的措施能否施行成为了分析制度为基础的预防性法律制度和保护性法律制一个非常严峻的问题。
度之中。
１９８６年，德国著名社会学家贝克首次提出了“风遗憾的是，时至今日，世界各国对于风险预防原险社会”的概念，由此激发了人们对于风险问题的关则的界定尚未统一，现阶段的定义缺乏实质性的参注，而“预防”则成为超越“治理”应对风险的最好的考内容，其在食品安全领域的适用也过于宽泛，而这解决方案。自２０世纪以来，世界各国逐渐意识到环一模糊性往往导致了风险预防原则的争议与问题的境之于人类的重要性，而环境污染的源头复杂多样、产生。例如，在“玛拉古蒂公司案”①中，欧盟委员会影响广泛、传播迅速却治理艰难。因此，为了更好地依据冰岛联络站提供的信息向各成员国发出预警信消除环境破坏的困局，“风险预防”逐渐出现在人们息，强调法国苹果存在严重的农药残留超标问题。然的视野当中。风险预防原则源于２０世纪７０年代的而，在欧盟委员会发布通知的９天后，法国当局公布德国环境法，并逐渐成为国际环境法的一项重要原了对玛拉古蒂公司苹果的检测结果，并未发现超标则。世界的多变性使我们的认知总是处于不完全的的农药残留，且该公司从未向冰岛出售过苹果。虽状态，不确定性始终无法从我们的生活中完全排除，然是虚惊一场，但预防性措施的施行却对法国玛拉而预防性原则建立的基础便是科学的不确定性和生古蒂公司造成了严重的经济损失。在后续的诉讼过命健康风险后果的严重性。至２０世纪９０年代，各程中，欧洲初审法院依然延续了以往判例中的习惯
类食品安全问题频发，其中以欧洲接连发生的疯牛性立场——公共健康优先于经济利益，即肯定了欧
病、口蹄疫等食品安全事件尤为突出，引发了消费者盟委员会的行为。虽然风险预防原则的运用体现了
对于食品安全的信赖危机。面对食品领域出现的不食品安全保护的价值性标准——预防胜于后悔，但
能以科学完全解释的潜在风险，风险预防原则开始
其同样造成了无法弥补的危害后果。正如美国前总
（￡）ＣａｓｅＴ－１７７／０２Ｍａｌａｇｕｔｔｉ—Ｖｅｚｉｎｈｅｔ
ＳＡ
ｖ．Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ【２００４】ＥＣＲＩＩ－８２７
・５０・
万方数据
陈悦：食品安全法中风险预防原则适用的完善
统小布什援引风险预防原则发动伊拉克战争一样，不确定性的反应有时候造成的后果可能更加严重。因此，如何更好地适用风险预防原则，成为了食品安全领域发展的一个重要问题，或许是时候该为其模糊性划出一条明确的界线了。
一、提升风险评估的科学性
行政机关在采取预防措施之前，应率先判断是否存在需要预防的风险，但无论从哪一方面去解释，这类风险或威胁都是一种不确定的法律概念。在不确定的基础上，风险预防更需要在现有的信息基础上作出更为科学的鉴定，为风险存在的可能性提供最为客观的证据依据。
在以风险分析制度为基础的预防措施中，风险预防原则更多地适用于风险管理的过程中，然而该原则的触发因素则产生于风险评估阶段。所谓风险评估，欧盟食品安全相关法律将其定义为“以科学为基础的程序，由四个步骤组成：危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述”①。而风险管理则是“在与相关利益方磋商后权衡不同的政策选择，考虑风险评估和其他合法因素，以及在必要时选择适当的预防和控制措施～。二者紧密结合构成了风险预防原则在法律制度中的具体应用。虽然风险预防原则以风险管理为主线，但风险评估是其前行道路的边界或指引，防止其走入歧途，避免其被滥用。这种说法的依据在于，风险评估是一种科学性的行为，是科学工作者以一种严谨的态度寻求科学结论的过程，而风险管理则是食品安全的管理者在综合了社会、经济、道德、宗教、伦理等多方面因素而做出的保护性措施，与科学、严谨的风险评估相比较而言，其具有政治上的自由裁量空间，这也是造成风险预防原则滥用的缺口之一。在世界各国的法律中，风险管理是依据风险评估而进行的。因此，要良好地规范风险预防原则的适用，为其划定明确的界线，风险评估的科学性是首要条件。
现实生活中，科学性的维持往往受到了诸多因素的影响。例如，２０世纪英国爆发的疯牛病事件。早在１９８６年，英国的相关研究机构及其工作人员便已承认英国存在疯牛病的事实，然而直到１９８８年，英国政府才成立工作组对疯牛病的健康危害性进行调查评估。１９９６年，英国政府最终宣布疯牛病对人类有致命性的危害，而这一结果引发了整个欧洲社
ＯＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ（ＥＣ）Ｎｏ１７８／２００２，Ａｒｔｓ．３００），（１１）蓬）Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ（ＥＣ）Ｎｏ１７８／２００２，Ａｒｔｓ．３（１２）．
万方数据
会的恐慌，英国的牛肉销量急剧下降，人们对于食品安全管理机构产生了严重的质疑和不信任。而这一评估结果的产生距离风险发现已过去十年，应有的保护措施也因此拖延至今。究其原因，在于当时的风险评估机构及风险管理机构职责模糊，并非独立开来，政府在衡量经济利益的过程中渐渐地掩盖了风险评估的科学性。同样的例子便是我国２００８年爆发的三鹿奶粉事件。早在２００６年便有人员举报三鹿奶粉具有使婴儿患胆结石的危害性，但国家质检总局并未就该问题启动风险评估程序，直至２００８年媒体披露后才得以展开深入调查。这一现象背后的原因在于当时我国相关机构出于保护“中国食品工业百强企业”及“河北省纳税大户”等因素的考虑，因而未采取相应的风险评估措施。食品安全法对风险预防原则的援引是为了及时控制风险，保护人们的生命健康，但其触发原因却不断地被“其他因素”所掩盖，使得该原则的施行举步维艰。因此，要从源头上规范食品安全中的风险预防原则，首先是要将科学上的风险评估与政治上的风险管理独立开来，确保风险评估的科学性。
在疯牛病事件后，欧盟重新审视自身的食品安全保障制度，并提出了“独立性原则”的概念，建立了独立于欧盟委员会及各成员国的欧盟食品安全管理局。这一机构的独立，也被学者们称为食品安全风险评估与食品安全风险管理的分离，是欧盟食品安全风险监管制度的一个重要特色。。１同时，在三鹿奶粉事件之后，我国卫生管理部门也意识到了风险评估独立的重要性，在２０１０年卫生部制定的《食品安全风险评估管理规定（试行）》第３条第１款中明确规定，卫生部负责组织食品安全风险评估工作，成立国家食品安全风险评估专家委员会，并及时将食品安全风险评估结果通报国务院有关部门。然而从条文中不难发现，我国的专家委员会并未能像欧盟食品安全管理局一样真正地做到行政上的独立，很多方面仍然受制于卫生部的领导，并未真正做到风险评估与风险管理的分离，难以使风险评估的科学性得到保证。因此，在科学的风险评估过程中，应进一步明确类似专家委员会等评估机构的自主性，从法律规范上提高该组织的法律地位，明确其职权范围及权限，以保障其评估结果的科学性。
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陈悦：食品安全法中风险预防原则适用的完善
二、加强风险管理的比例性
风险预防原则在定义上是模糊的，在适用上也缺乏明确的标准，很容易导致该原则的滥用，如产生新的贸易壁垒或阻碍健康的国际贸易，其中最为著名的争议当属“荷尔蒙案”①。１９８１年、１９８８年欧共体理事会曾先后发布一系列禁止进口使用了荷尔蒙添加剂生产的牛肉的通知，并规定了处罚措施。而美国则认为欧共体此举违反了ＳＰＳ协定、ＴＢＴ协定以及ＧＡＴＴｌ９９４第１条及第３条之规定，并向ＷＴＯ争端解决机构提起诉讼。虽然案件最终以欧共体理事会的胜利告一段落，但也引发了人们对于风险预防原则在风险管理中适用限制的思考。其模糊性的广泛应用势必会引发替代性的风险，为法治国家提倡的比例原则带来新的冲击。
行政法上的比例原则主要适用于负担行政行为，但也适用于除此之外的其他所有行政领域，包括行政法上的风险预防领域。而现阶段，风险预防原则的适用并未能与行政法上的比例原则完美地衔接及
融合。
（二）风险预防原则的分层性与比例原则的衔接美国学者孙斯坦曾说过，风险预防原则需要平衡，这种平衡是要求规避风险的平衡，而做到这一平衡，首先应对风险的种类作出区分，区别对待。风险可以分为三个层次：高风险、中风险和轻风险。所谓高风险，即风险发生的结果是严重的、不可恢复的，一旦风险发生则恢复的成本巨大或造成永久性的破坏；中风险是指风险发生的概率很低但后果严重，或高发生率的风险；轻风险则是指发生概率较小或危害较小的风险。依据这种划分，风险预防原则也可相应地分为强风险预防原则及弱风险预防原则。西方学界曾对风险预防原则进行过类似的划分，并给出这样的定义：“前者指除非能够确定一项行动没有任何危害，否则不能进行；后者指缺乏充分的确定性不能作为采取措施预防可能带来危害的行为的理由。”Ｍ在衔接上，强风险预防原则对应轻风险，而弱风险预防原则对应高风险及中风险。同时，在轻风险的适用中，应着重考虑成本效益的分析，保障风险管理的高效益性。
三、实现风险预防的透明性
风险预防是一项持续且不确定的过程，若要充分遵循上述规则，则需要程序上的监督保障，这也是
（一）风险预防原则的模糊性与比例原则的矛盾一方面，风险预防原则的目的在于防止风险的发生，但模糊的标准为预防措施的实施带来了危害性，其往往忽略了预防本身可能造成的风险，难以实现比例原则的妥当性和必要性。具体而言，如为保护患者生命健康而对药品的研发生产进行规制，可能会导致药品开发的缓慢，从而进一步影响如“禽流感”、“Ｈ１Ｎ１”等公共卫生问题的尽快解决。
另一方面，任何风险预防措施必然会耗费一定的社会成本，但风险不可能完全的消失，由此带来的成本效益问题与比例原则的相称性具有一定的冲突。美国环保署的一位官员曾说过，在有毒有害废物的清理过程中，约９５％的危险物质可以在几个月内就被清除，但是我们却要花费很多年去清除最后的一点点的废物。。１政府是纳税人钱财的保管者及使用者，如何更好地使用这些税款，实现最大的经济利益是政府的工作重点，然而在考虑实际的生命、健康、财产等问题的情况下，花费大量的资源在收益很小的事情上，结果往往适得其反。而这些皆因风险预防的措施没有一定的划分标准，并未做到“具体问题具体对待”，从而导致了以一成不变的答案应对变化多样的风险问题，造成了比例上的缺失。
（ＤＡｐｐｅｌｌａｔｅ
ＢｏｄｙＲｅｐｏｒｔ
ｏｎ
风险预防完善的第三个方面——过程的透明性要求。
一方面，风险预防手段本身即具有风险性，而这一潜在前提应为行为人所知悉，公众也应获得一般的知识普及，为自己的生活做出选择。同时，风险评估虽是科学工作者严谨的工作过程，但科学的不确定性仍然存在，风险评估的内容涉及生产生活的各个方面，如果仅仅依靠政府部门或少数精英去解决复杂多变的问题，其能力及风险预防措施的实施范围将极为有限，风险预防的效果也将收效甚微。另一方面，风险管理是政治上的管理方式，采取的措施不仅仅要以科学的评估结论为依据，同时还要考虑来自社会各个方面的因素。因此，在保障食品安全法中风险预防原则的良性适用问题上，诸多因素的透明、公开是最好的保障措施。
四、保证举证责任倒置的有限性
为了更好地规制转基因食品、食品添加剂、杀虫剂、维生素食品等新兴的、具有风险性的产品，以欧盟为代表的欧洲食品安全法设立了一系列的事先审
Ｅｕｒｏｐｅａｎ
Ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ—ＭｅａｓｕｒｅｓＣｏｎｃｅｒｎｉｎｇｍｅａｔａｎｄＭｅａｔＰｒｏｄｕｃｔｓ（Ｈｏｒｍｏｎｅｓ），１６Ｊａｎｕａｒｙ１９９８，ｗＴ／
ＤＳ２６／ＡＢ／Ｒ，ＷＴ／ＤＳ４８／ＡＢ／Ｒ．
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陈悦：食品安全法中风险预防原则适用的完善
查制度。我国也有类似的做法，即设立了食品生产经营许可制度。这一制度的设立，是将提交科学证据的责任归于食品经销商，即只有在食品经营者能够证明其所销售或生产的食品对人类没有健康危害时，方能获得进入市场的授权。该制度的设立主要是基于如下原因：如果将这一举证责任交由持反对意见的社会公众，则公众往往无法获取到最科学的证明数据，其举证能力远低于食品经营者的举证能力，故而这一举证责任倒置在事先型的审查制度中具有明显的合理性。也因为如此，一些观点认为同样的举证规则也可以适用于全部的食品安全领域，即风险预防原则的举证责任应由从事引发风险的活动一方来证明。
但是，笔者认为，如果将举证责任倒置广泛地适用于所有食品安全领域，亦存在诸多问题。原先食品安全的危险性由享有规制权的行政机关进行调查确认，但若将证明潜在危险的举证责任转由希望开展相应生产经营活动的人来证明该活动的合法性，则行政机关的角色将从被动的一方转向为主动的一方。同时，因为理论上是以风险的存在为假设的前提，这～先入为主的设定必然会导致举证者证明过程的艰难。具体而言，行政机关对风险的认定享有一定程度的判断余地，如果反对者仅提出与行政机关相反的证据，那么，其证明力度是远远不够的，其还需让裁判者相信这一风险是不存在的，而这显然是不可能完成的任务。此外，就行政机关的工作性质而言，行政活动必须在法律的框架内开展，除特殊情况下，行政行为的作出应具有事实上的依据。然而，举证责任的转移会导致行政机关的行为建立在
万方数据
不确定的推测上，无法令人信服，也无法缩小科学不确定性的范围。
因此，现阶段举证责任倒置还不能无限地扩散适用至食品安全法的各个方面，而在举证责任倒置后的证明标准上，也不应过于苛刻，如若反对者对于风险不具有现实性的证明，但对行政机关列举的证据产生了重大的挑战或合理的怀疑，则预防措施即应当被认定为是合法的。
五、结语
在风险社会来临的今天，人们设计和制定了预防性原则和防御性制度，但风险预防原则本身就有着不可避免的缺陷，人们在应对风险的过程中又有可能创造出新的风险。因此，为避免这一新的风险问题的出现，应率先对风险预防原则的适用、制度的运行进行规制，划定界线，为科学的不确定性做好充足的准备，从而使风险预防原则与法治国家其他基本原则相适应，引领风险规制活动走向法治化、科学化和无害化的道路。
【参考文献】
［１】徐显明．风险社会中的法律变迁【Ｊ】法制资讯，２０１０（Ｚ１）：３２－２６．［２】杨小敏．欧盟和中国食品安全风险评估的独立性原则之比较【Ｊ】．
行政法学研究，２０１２（４）：１２２－１２８．
【３】赵鹏．风险、不确定性与风险预防原则——个行政法视角的考
察【Ｊ】．行政法论丛。２００９（ｏｏ）：１８７．２１１．【４】ＪｕｌｉａｎＭｏｒｒｉｓ．ＲｅｔｈｉｎｋｉｎｇＲｉｓｋ
ａｎｄｔｈｅＰｒｅｃａｕｔｉｏｎａｒｙＰｒｉｎｃｉｐｌｅ，
Ｂｕｔｔｅｒｗｏｒｔｈ－Ｈｅｉｎｅｍａｒｍ。２０００．
［５】高秦伟，论欧盟行政法上的风险预防原则【Ｊ】．比较法研究，２０１０
（３）：５４．６８．
收稿日期：２０１５．０６－０２责任编校：江流
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Ｎｏ．８Ｓｅｒ．Ｎｏ．１６７
食品安全法中风险预防原则适用的完善
陈
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（中国政法大学法学院，北京１０２２４９）
【摘要】风险预防原则源于２０世纪的德国环境法，在食品安全问题频发的今天逐渐被引入食品安全领域。风险预防原则是一项以科学的不确定性为前提的适用规则，其模糊性往往导致了原则的滥用，造成其他替代性的风险。因此，风险预防原则需要从风险评估的科学性、风险管理的比例性、风险预防的透明性以及举证责任倒置的有限性四个方面着手进行改进与完善，以保障风险预防原则在食品安全法中的良性适用。
【关键词】食品安全；风险预防；基本原则；完善【中图分类号］Ｄ９１２．１
【文献标识码】Ａ
【文章编号】１６７３－－２３９１（２０１５）０８—００５０一０４
在早期的法律体系中，“风险”并非一个重要的被援引至食品安全领域。风险预防原则引至食品安内容，其与最终损害之间具有相当程度的不确定性，全法的目的在于使食品安全防治超越对科学确定性与法律的价值判断标准背道而驰。然而，随着社会和法律确定性的依赖，提前采取行动以防止更多的的发展，人们渐渐发现以“危险”的确信作为法律干不利。
涉的起点，从某种程度上来说反而束缚了政府的行在法治社会中，“人类为了防范风险、减少风险、动，无法有效地维护社会安全与秩序。两相矛盾下，分散风险和消除风险，创制了大量的法律制度圳”。而在不存在明显的现实危害而又无法排除危害出现可在食品安全领域，风险预防原则主要体现在以风险能性的情况下，政府干预性的措施能否施行成为了分析制度为基础的预防性法律制度和保护性法律制一个非常严峻的问题。
度之中。
１９８６年，德国著名社会学家贝克首次提出了“风遗憾的是，时至今日，世界各国对于风险预防原险社会”的概念，由此激发了人们对于风险问题的关则的界定尚未统一，现阶段的定义缺乏实质性的参注，而“预防”则成为超越“治理”应对风险的最好的考内容，其在食品安全领域的适用也过于宽泛，而这解决方案。自２０世纪以来，世界各国逐渐意识到环一模糊性往往导致了风险预防原则的争议与问题的境之于人类的重要性，而环境污染的源头复杂多样、产生。例如，在“玛拉古蒂公司案”①中，欧盟委员会影响广泛、传播迅速却治理艰难。因此，为了更好地依据冰岛联络站提供的信息向各成员国发出预警信消除环境破坏的困局，“风险预防”逐渐出现在人们息，强调法国苹果存在严重的农药残留超标问题。然的视野当中。风险预防原则源于２０世纪７０年代的而，在欧盟委员会发布通知的９天后，法国当局公布德国环境法，并逐渐成为国际环境法的一项重要原了对玛拉古蒂公司苹果的检测结果，并未发现超标则。世界的多变性使我们的认知总是处于不完全的的农药残留，且该公司从未向冰岛出售过苹果。虽状态，不确定性始终无法从我们的生活中完全排除，然是虚惊一场，但预防性措施的施行却对法国玛拉而预防性原则建立的基础便是科学的不确定性和生古蒂公司造成了严重的经济损失。在后续的诉讼过命健康风险后果的严重性。至２０世纪９０年代，各程中，欧洲初审法院依然延续了以往判例中的习惯
类食品安全问题频发，其中以欧洲接连发生的疯牛性立场——公共健康优先于经济利益，即肯定了欧
病、口蹄疫等食品安全事件尤为突出，引发了消费者盟委员会的行为。虽然风险预防原则的运用体现了
对于食品安全的信赖危机。面对食品领域出现的不食品安全保护的价值性标准——预防胜于后悔，但
能以科学完全解释的潜在风险，风险预防原则开始
其同样造成了无法弥补的危害后果。正如美国前总
（￡）ＣａｓｅＴ－１７７／０２Ｍａｌａｇｕｔｔｉ—Ｖｅｚｉｎｈｅｔ
ＳＡ
ｖ．Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ【２００４】ＥＣＲＩＩ－８２７
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陈悦：食品安全法中风险预防原则适用的完善
统小布什援引风险预防原则发动伊拉克战争一样，不确定性的反应有时候造成的后果可能更加严重。因此，如何更好地适用风险预防原则，成为了食品安全领域发展的一个重要问题，或许是时候该为其模糊性划出一条明确的界线了。
一、提升风险评估的科学性
行政机关在采取预防措施之前，应率先判断是否存在需要预防的风险，但无论从哪一方面去解释，这类风险或威胁都是一种不确定的法律概念。在不确定的基础上，风险预防更需要在现有的信息基础上作出更为科学的鉴定，为风险存在的可能性提供最为客观的证据依据。
在以风险分析制度为基础的预防措施中，风险预防原则更多地适用于风险管理的过程中，然而该原则的触发因素则产生于风险评估阶段。所谓风险评估，欧盟食品安全相关法律将其定义为“以科学为基础的程序，由四个步骤组成：危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述”①。而风险管理则是“在与相关利益方磋商后权衡不同的政策选择，考虑风险评估和其他合法因素，以及在必要时选择适当的预防和控制措施～。二者紧密结合构成了风险预防原则在法律制度中的具体应用。虽然风险预防原则以风险管理为主线，但风险评估是其前行道路的边界或指引，防止其走入歧途，避免其被滥用。这种说法的依据在于，风险评估是一种科学性的行为，是科学工作者以一种严谨的态度寻求科学结论的过程，而风险管理则是食品安全的管理者在综合了社会、经济、道德、宗教、伦理等多方面因素而做出的保护性措施，与科学、严谨的风险评估相比较而言，其具有政治上的自由裁量空间，这也是造成风险预防原则滥用的缺口之一。在世界各国的法律中，风险管理是依据风险评估而进行的。因此，要良好地规范风险预防原则的适用，为其划定明确的界线，风险评估的科学性是首要条件。
现实生活中，科学性的维持往往受到了诸多因素的影响。例如，２０世纪英国爆发的疯牛病事件。早在１９８６年，英国的相关研究机构及其工作人员便已承认英国存在疯牛病的事实，然而直到１９８８年，英国政府才成立工作组对疯牛病的健康危害性进行调查评估。１９９６年，英国政府最终宣布疯牛病对人类有致命性的危害，而这一结果引发了整个欧洲社
ＯＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ（ＥＣ）Ｎｏ１７８／２００２，Ａｒｔｓ．３００），（１１）蓬）Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ（ＥＣ）Ｎｏ１７８／２００２，Ａｒｔｓ．３（１２）．
万方数据
会的恐慌，英国的牛肉销量急剧下降，人们对于食品安全管理机构产生了严重的质疑和不信任。而这一评估结果的产生距离风险发现已过去十年，应有的保护措施也因此拖延至今。究其原因，在于当时的风险评估机构及风险管理机构职责模糊，并非独立开来，政府在衡量经济利益的过程中渐渐地掩盖了风险评估的科学性。同样的例子便是我国２００８年爆发的三鹿奶粉事件。早在２００６年便有人员举报三鹿奶粉具有使婴儿患胆结石的危害性，但国家质检总局并未就该问题启动风险评估程序，直至２００８年媒体披露后才得以展开深入调查。这一现象背后的原因在于当时我国相关机构出于保护“中国食品工业百强企业”及“河北省纳税大户”等因素的考虑，因而未采取相应的风险评估措施。食品安全法对风险预防原则的援引是为了及时控制风险，保护人们的生命健康，但其触发原因却不断地被“其他因素”所掩盖，使得该原则的施行举步维艰。因此，要从源头上规范食品安全中的风险预防原则，首先是要将科学上的风险评估与政治上的风险管理独立开来，确保风险评估的科学性。
在疯牛病事件后，欧盟重新审视自身的食品安全保障制度，并提出了“独立性原则”的概念，建立了独立于欧盟委员会及各成员国的欧盟食品安全管理局。这一机构的独立，也被学者们称为食品安全风险评估与食品安全风险管理的分离，是欧盟食品安全风险监管制度的一个重要特色。。１同时，在三鹿奶粉事件之后，我国卫生管理部门也意识到了风险评估独立的重要性，在２０１０年卫生部制定的《食品安全风险评估管理规定（试行）》第３条第１款中明确规定，卫生部负责组织食品安全风险评估工作，成立国家食品安全风险评估专家委员会，并及时将食品安全风险评估结果通报国务院有关部门。然而从条文中不难发现，我国的专家委员会并未能像欧盟食品安全管理局一样真正地做到行政上的独立，很多方面仍然受制于卫生部的领导，并未真正做到风险评估与风险管理的分离，难以使风险评估的科学性得到保证。因此，在科学的风险评估过程中，应进一步明确类似专家委员会等评估机构的自主性，从法律规范上提高该组织的法律地位，明确其职权范围及权限，以保障其评估结果的科学性。
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陈悦：食品安全法中风险预防原则适用的完善
二、加强风险管理的比例性
风险预防原则在定义上是模糊的，在适用上也缺乏明确的标准，很容易导致该原则的滥用，如产生新的贸易壁垒或阻碍健康的国际贸易，其中最为著名的争议当属“荷尔蒙案”①。１９８１年、１９８８年欧共体理事会曾先后发布一系列禁止进口使用了荷尔蒙添加剂生产的牛肉的通知，并规定了处罚措施。而美国则认为欧共体此举违反了ＳＰＳ协定、ＴＢＴ协定以及ＧＡＴＴｌ９９４第１条及第３条之规定，并向ＷＴＯ争端解决机构提起诉讼。虽然案件最终以欧共体理事会的胜利告一段落，但也引发了人们对于风险预防原则在风险管理中适用限制的思考。其模糊性的广泛应用势必会引发替代性的风险，为法治国家提倡的比例原则带来新的冲击。
行政法上的比例原则主要适用于负担行政行为，但也适用于除此之外的其他所有行政领域，包括行政法上的风险预防领域。而现阶段，风险预防原则的适用并未能与行政法上的比例原则完美地衔接及
融合。
（二）风险预防原则的分层性与比例原则的衔接美国学者孙斯坦曾说过，风险预防原则需要平衡，这种平衡是要求规避风险的平衡，而做到这一平衡，首先应对风险的种类作出区分，区别对待。风险可以分为三个层次：高风险、中风险和轻风险。所谓高风险，即风险发生的结果是严重的、不可恢复的，一旦风险发生则恢复的成本巨大或造成永久性的破坏；中风险是指风险发生的概率很低但后果严重，或高发生率的风险；轻风险则是指发生概率较小或危害较小的风险。依据这种划分，风险预防原则也可相应地分为强风险预防原则及弱风险预防原则。西方学界曾对风险预防原则进行过类似的划分，并给出这样的定义：“前者指除非能够确定一项行动没有任何危害，否则不能进行；后者指缺乏充分的确定性不能作为采取措施预防可能带来危害的行为的理由。”Ｍ在衔接上，强风险预防原则对应轻风险，而弱风险预防原则对应高风险及中风险。同时，在轻风险的适用中，应着重考虑成本效益的分析，保障风险管理的高效益性。
三、实现风险预防的透明性
风险预防是一项持续且不确定的过程，若要充分遵循上述规则，则需要程序上的监督保障，这也是
（一）风险预防原则的模糊性与比例原则的矛盾一方面，风险预防原则的目的在于防止风险的发生，但模糊的标准为预防措施的实施带来了危害性，其往往忽略了预防本身可能造成的风险，难以实现比例原则的妥当性和必要性。具体而言，如为保护患者生命健康而对药品的研发生产进行规制，可能会导致药品开发的缓慢，从而进一步影响如“禽流感”、“Ｈ１Ｎ１”等公共卫生问题的尽快解决。
另一方面，任何风险预防措施必然会耗费一定的社会成本，但风险不可能完全的消失，由此带来的成本效益问题与比例原则的相称性具有一定的冲突。美国环保署的一位官员曾说过，在有毒有害废物的清理过程中，约９５％的危险物质可以在几个月内就被清除，但是我们却要花费很多年去清除最后的一点点的废物。。１政府是纳税人钱财的保管者及使用者，如何更好地使用这些税款，实现最大的经济利益是政府的工作重点，然而在考虑实际的生命、健康、财产等问题的情况下，花费大量的资源在收益很小的事情上，结果往往适得其反。而这些皆因风险预防的措施没有一定的划分标准，并未做到“具体问题具体对待”，从而导致了以一成不变的答案应对变化多样的风险问题，造成了比例上的缺失。
（ＤＡｐｐｅｌｌａｔｅ
ＢｏｄｙＲｅｐｏｒｔ
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风险预防完善的第三个方面——过程的透明性要求。
一方面，风险预防手段本身即具有风险性，而这一潜在前提应为行为人所知悉，公众也应获得一般的知识普及，为自己的生活做出选择。同时，风险评估虽是科学工作者严谨的工作过程，但科学的不确定性仍然存在，风险评估的内容涉及生产生活的各个方面，如果仅仅依靠政府部门或少数精英去解决复杂多变的问题，其能力及风险预防措施的实施范围将极为有限，风险预防的效果也将收效甚微。另一方面，风险管理是政治上的管理方式，采取的措施不仅仅要以科学的评估结论为依据，同时还要考虑来自社会各个方面的因素。因此，在保障食品安全法中风险预防原则的良性适用问题上，诸多因素的透明、公开是最好的保障措施。
四、保证举证责任倒置的有限性
为了更好地规制转基因食品、食品添加剂、杀虫剂、维生素食品等新兴的、具有风险性的产品，以欧盟为代表的欧洲食品安全法设立了一系列的事先审
Ｅｕｒｏｐｅａｎ
Ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ—ＭｅａｓｕｒｅｓＣｏｎｃｅｒｎｉｎｇｍｅａｔａｎｄＭｅａｔＰｒｏｄｕｃｔｓ（Ｈｏｒｍｏｎｅｓ），１６Ｊａｎｕａｒｙ１９９８，ｗＴ／
ＤＳ２６／ＡＢ／Ｒ，ＷＴ／ＤＳ４８／ＡＢ／Ｒ．
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陈悦：食品安全法中风险预防原则适用的完善
查制度。我国也有类似的做法，即设立了食品生产经营许可制度。这一制度的设立，是将提交科学证据的责任归于食品经销商，即只有在食品经营者能够证明其所销售或生产的食品对人类没有健康危害时，方能获得进入市场的授权。该制度的设立主要是基于如下原因：如果将这一举证责任交由持反对意见的社会公众，则公众往往无法获取到最科学的证明数据，其举证能力远低于食品经营者的举证能力，故而这一举证责任倒置在事先型的审查制度中具有明显的合理性。也因为如此，一些观点认为同样的举证规则也可以适用于全部的食品安全领域，即风险预防原则的举证责任应由从事引发风险的活动一方来证明。
但是，笔者认为，如果将举证责任倒置广泛地适用于所有食品安全领域，亦存在诸多问题。原先食品安全的危险性由享有规制权的行政机关进行调查确认，但若将证明潜在危险的举证责任转由希望开展相应生产经营活动的人来证明该活动的合法性，则行政机关的角色将从被动的一方转向为主动的一方。同时，因为理论上是以风险的存在为假设的前提，这～先入为主的设定必然会导致举证者证明过程的艰难。具体而言，行政机关对风险的认定享有一定程度的判断余地，如果反对者仅提出与行政机关相反的证据，那么，其证明力度是远远不够的，其还需让裁判者相信这一风险是不存在的，而这显然是不可能完成的任务。此外，就行政机关的工作性质而言，行政活动必须在法律的框架内开展，除特殊情况下，行政行为的作出应具有事实上的依据。然而，举证责任的转移会导致行政机关的行为建立在
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不确定的推测上，无法令人信服，也无法缩小科学不确定性的范围。
因此，现阶段举证责任倒置还不能无限地扩散适用至食品安全法的各个方面，而在举证责任倒置后的证明标准上，也不应过于苛刻，如若反对者对于风险不具有现实性的证明，但对行政机关列举的证据产生了重大的挑战或合理的怀疑，则预防措施即应当被认定为是合法的。
五、结语
在风险社会来临的今天，人们设计和制定了预防性原则和防御性制度，但风险预防原则本身就有着不可避免的缺陷，人们在应对风险的过程中又有可能创造出新的风险。因此，为避免这一新的风险问题的出现，应率先对风险预防原则的适用、制度的运行进行规制，划定界线，为科学的不确定性做好充足的准备，从而使风险预防原则与法治国家其他基本原则相适应，引领风险规制活动走向法治化、科学化和无害化的道路。
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收稿日期：２０１５．０６－０２责任编校：江流
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