第二章 社会保障基金
本章概要
社会保障基金是社会保障制度实施的核心条件和物质基础。社会保障制度的设计和建立实际上就是围绕着社会保障基金的筹集和适用的范围、形式和标准等内容而展开的。社会保障基金管理是对社会保障基金的征缴、使用和投资运营等方面进行控制和约束的一项社会系统工程，这项工作的成败直接影响着社会保障制度目标的实现。本章重点把握社会保障基金的概念，筹集渠道，管理和运营方式。
第一节 社会保障基金概述
一、社会保障基金的概念
1、社会保障基金的含义
从理论上说，社会保障制度是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因为各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产、社会安定和经济稳定增长的制度及其实施机制。一个国家的社会保障制度实际上是围绕社会保障基金的筹集、投资运营和给付全过程而设计和制定的。如果在社会保障制度运行的过程中，不能依法及时足额地对征集社会保障基金，合理有效地使用社会保障基金，社会保障制度就无从实施，社会保障制度对社会经济发展的保障和促进作用就难以实现。
因此，作为社会保障制度运行的物质基础和核心内容，我们认为社会保障基金是指在社会经济生活中，国家为实施各项社会保障计划，通过法定程序而建立起来的，用以保障受保人在年老、疾病、伤残、失业、生育等情况下的基本生活和基本医疗康复需要的资金。社会保障基金是参加社会保障计划的广大社会劳动者所创造的剩余价值的一种转化形式，是国家在国民收入初次分配中为劳动者建立的具有调剂互助功能的专项基金。
2、社会保障基金的构成
社会保障基金按照用途可分为社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。而社会保险基金又分为养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等。社会保障基金的构成如图2-1所示。
图2-1
社会保障基金中的社会救济、社会保险、社会福利三种基金的来源形成方式不同。社会救济基金一般由政府掌握的救济基金和民间组织如慈善机构掌握的救济基金及个人、团体的捐赠基金组成。政府的救济基金主要来自国家财政，是为了补偿各种捐款和赠与，用于帮助那些急需得到帮助的人们。社会福利基金从狭义上讲，主要指国家财政拨款，用于提高人民的物质和精神文化生活水平的基金；从广义上讲，企业所拥有的福利基金也是社会福利基金的一个组成部分，它来自企业的经营收益，主要为本企业员工服务。社会保险基金是为了实施社会保险项目而筹集的基金，是社会保障基金的主要组成部分。
二、社会保障基金的特征
1、 强制性
社会保障基金是国家通过法律、法规强制筹集的，社会保障基金的管理和使用也要严格按照法律的规定，社会保障基金的运行过程必须做到法制化、程序化和规范化。任何单位和个人都不能违反法律的规定，不得就社会保险费费率和缴费额度讨价还价。社会保障基金的管理必须依法实施社会保障基金的投资运营，确保社会保障基金具有稳定的资金来源和安全有效的管理方式。
2、 互济性
互济是社会保障的一个重要特点，社会保障基金是通过国民收入再分配形成的，是社会成员之间互济性的反映。社会保障基金的筹集具有使国民收入由高收入阶层向低收入阶层转移分配的功能，是使国民收入由效益好的行业向效益坏的行业转移支付的特性和代际间收入分配的特性，而在社会保障待遇给付的过程中，一般都是按照实际需要统筹互济，不是完全按照缴纳社会保障费或社会保障税的多少给付社会保障待遇，从而通过国民收入的分配和再分配，使全体社会劳动者共同承担社会风险。
3、 适度性
社会保障水平是一个具有整体性、相对性、质与量相统一的范畴，对社会保障水平适度性的内在要求决定了社会保障基金的分配要与国民经济承受能力相适应，尽力限制和避免社会保障基金的政绩和使用对国民经济的消极影响，社会保障基金所提供的经济补偿水平只能以满足劳动者的基本生活需要为基准。
4、储备性
基金为了能抵御风险，就必须未雨绸缪。社会保障的参加者，按照国家的规定缴纳一定数额的保险费作为社会保障基金。社会保障基金一般分为积累性基金和现收现付型基金。积
累型基金是为了应付那些发生概率很高的风险，如老年风险。对于劳动者个人来说，在年轻时缴费，等到达到法定退休年龄以后，领取自己年轻时储蓄的一部分工资，这实际上是职工工资的延期支付，但这并不影响社会保障基金的特性。在一个国家面临人口老龄化时，这种事前的积累就更为必要。现收现付型基金主要是为了应付那些发生概率比较稳定的风险，如工伤风险。虽然这种风险的概率是可以预测的，而且随着社会和科技的进步，这类风险的发生概率可以逐步降低，但也要有少量的积累作为资金储备。
三、社会保障基金的作用
1、保障公民的基本生活，维持社会稳定
保障公民的基本生活，让每个公民享有最基本的权力——生存权，是社会保障的重要功能。而社会保障基金作为社会保障的核心和前提条件，其基本功能是在社会成员生存受到威胁时保证其基本生活方面的需要，基本保证人们老有所养、病有所医、残有所济，免除公民的后顾之忧，真正实现对人的生存权利的尊重和保障，实现互助互济，维护安定团结，保持社会和谐运行和经济稳定发展。
2、维持劳动力的再生产，促进经济发展
社会生产的发展需要高素质的劳动力，对劳动力资源的保护也是社会保障的重要目标之
一。社会保障基金的建立，保障了人民的基本生活，解决了劳动者因各种原因可能遇到的生活难题，消除了后顾之忧，使他们专心致力于生产劳动，释放出更大的生产能量，推动经济发展。首先，通过社会保障基金，劳动者因丧失劳动能力或失业而导致劳动收入中断或锐减时，可以获得社会救助，维持家庭基本生活需要，保障了劳动力再生产正常进行。通过妇女儿童保障、教育福利和家庭津贴等制度，保证人口素质，为经济发展准备合格的劳动力资源。其次，有学者形象地把社会保障基金比作“经济蓄水池”，当经济衰退时，随着贫困人口增多和用于社会救济的费用增加，社会保障基金就会自动流入社会，消费需求增加；当经济高涨时，有关社会保障项目与支出相对减少，社会保障基金积累相应增加，使现实的经济需求量化为今后的需求量。社会保障基金的这一作用促进了社会生产发展的良性运行。
3、提高资本形成效率，为国民经济发展积累资金
资本积累是社会经济发展的重要推动力，也是提高国家经济实力，促进经济增长的重要条件，而社会保障基金的积累性显然能为促进储蓄向投资的有效转化、提高资本形成效率创造条件和提供资源。这是因为，国家通过立法依靠多种渠道筹措的社会保障基金，除按照规定用于各项保障待遇的支付外，还可以将沉淀资金有组织的进行投资运营，从而实现社会保障基金的保值增值，促进资本市场的发展，实现经济的稳定增长。
第二节 社会保障基金的筹集
一、社会保障基金的筹集原则
1、适度原则
社会保障基金的筹集，既要考虑到经济社会协调发展的必要性，同时也要注意与经济发展水平相适应，考虑到国家、单位和个人的经济承担能力。如果筹集规模过小，就不能保证经济社会的协调发展，也不能满足社会成员的保障需要，但是，如果筹集规模偏大，超出了社会发展的必需界限，超出了国家、单位和个人的承担能力，也会影响到经济的发展，社会的稳定，得不偿失。因此，社会保障基金的筹集应适合经济社会的发展水平和实际需要，在经济发展水平不高的发展中国家，社会保障水平也不能太高。必须把发展经济放在首位，只有经济发展了，社会保障基金才能有更可靠的来源。
2、公平原则
社会保障基金使国民收入的再分配，社会保障基金的筹集必须坚持公平原则。一方面，要注意多数社会成员和少数低收入者之间的负担水平，要避免低收入者负担过重。另一方面，也要注意筹资与给付之间的公平。虽然社会保障基金并不强调给付与享受之间的对等性，但是两者之间仍存在着一定的对应关系，如果给付与享受之间失去公平，就失去了社会保障基金的公平性，也会导致基金的筹集困难。
3、法制原则
社会保障基金的筹集由于涉及到经济利益关系，往往会受到一些单位和个人的抵制。鉴于社会保障基金的重要作用，必须以法律为保证，以确保严肃性和稳定性，尤其我国还处于社会保障制度建立的初级阶段，人们的社会保障观念还比较淡薄，在基金的筹集、管理和使用等方面，违法乱纪情形时有发生，社会保障基金的筹集必须遵从法制原则。
二、社会保障基金的筹集渠道
从世界范围来看，社会保障基金的筹集渠道，概括起来有六种：
（1）由国家、雇主和雇员三方承担。采取三方承担的国家很多，尽管各国社会保障基金在三者之间的分担比例并不相同，不同地区也不完全都有三方共同承担。这种方式的特点是承认政府、雇主和雇员在社会保障中均应当承担相应的责任，体现了风险共担的原则。
（2）由雇主和雇员共同承担。应用险种一般为老年、残废、死亡、疾病和生育保险等。在这种分担方式中，更注重政府作为管理者的功能，政府只是起到规则制定者的作用。
（3）政府和被保险人共同承担。采用这种方法筹集的只是少数国家的个别保险项目。在筹集时，被保险人只缴纳少量保险费，其他全由政府承担。
（4）由政府全部承担。采用这种方法筹集基金的只是少数国家和一些国家的个别保险项目。
（5）由雇主全部承担。应用险种一般为工伤保险和家庭津贴。
（6）全部由个人负担。
具体来说，我国社会保障基金的筹集渠道有以下几个：
1、政府财政拨款
在现代社会保障制度中，最主要的责任主体是政府，政府财政拨款便成为社会保障基金的一个固定的、主要的来源。财政拨款分为事前拨款和事后拨款两种。事前拨款是指预先如数拨出国家预算用于社会保障事业的款项，作为社会保障机构的经费。事后拨款是指社会保障机构其他渠道筹集的基金入不敷出时，不足部分从国库中拨付。
2、单位负担
现代社会中，用人单位作为社会成员生存的重要依托，有责任对其员工及其家属的进行保障。目前，用人单位履行社会保障责任的方式，主要就是为员工提供一部分社会保障基金。这不仅使员工在工作期间因遭受伤病时可以获得基本的生活保证，而且在年老丧失劳动能力后也能维持基本生活。目前，单位负担的社会保障费用是按员工工资总额的一定比例缴纳的。以失业保险为例，中国城镇企事业单位按照本单位工资总额的20%缴纳企业保险费。
3、个人缴纳
根据权利和义务的对应性，个人作为社会保障权益的享有者，同时也应是社会保障费用的承担者。个人承担的一部分社会保障费用，既可以减轻国家负担，又能增强自我保障意识。虽然根据社会保障的公平性原则，个人享受的费用与承担的费用不具有必然的等值性，但个人缴纳是个人享有的前提。
4、其他来源
（1）发行福利彩票
随着国民经济的发展，社会财富也在日趋增加。我国可以借鉴国外机关经验，尝试发行“社保福利彩票”，通过集聚社会闲散资金来筹集社会保障基金。在我国的社会保障体系构
成中，社会救济和社会福利是唯一被缴纳入财政预算（即完全由政府负担）的支出项目，对此，我国已经成功地发行了诸如“中华风采”以及一些省份的“地方风采”等福利彩票，这种“取之于民，用之于民”的筹集特征符合大众心态，因此，人们已经普遍认同了投资购买福利彩票的想法。既然社会救济和社会福利也以依靠发行彩票进行筹资，社会保险本身就强调个人需要承担一定责任，因此，也可以采用同样的方式进行医保基金的筹集。
（2）社会捐赠
接受社会捐赠是筹集社会保障基金的主要途径之一。国内外的捐赠行动，不仅可以增加我国社会保障基金的存量，又可以提高捐赠企业社会知名度和捐赠人士的公众美誉度，还可以通过资金的二次分配来调整我国的贫富差距。例如：兴建福利院、敬老院等社会筹集活动；成立残疾人福利基金会，接受社会各界的募捐和赞助；动员社会力量参加救灾和扶贫等。
（3）服务收费
社会保障事业虽然不以营利为目的，但部分服务可以通过对象收取低费来弥补社会保障基金的不足。
（4）基金运营收益
社会保障基金的运营增值，包括储蓄增值和投资收益。这也是社会保障基金的主要来源之一，有些国家仅靠基金增值部分就可以应付年度开支。
三、社会保障基金的筹集模式
在社会保障基金的筹集过程中，始终贯彻的基本原则是“收支平衡”。为了保持这种收支平衡关系，社会保障基金的采集形成了现收现付制、完全积累式和部分积累式三种模式。
1、现收现付制
现收现付制是一种近期横向收支平衡为指导原则的社会保障基金筹集模式，按待遇确定方式实施，由社会保障管理机构按所需支付的待遇总额进行社会筹资，一般由雇员和雇主（或全部由雇主）按工资总额的一定比例缴纳社会保障费或社会保障税。这种筹集模式要求先做出当年或近几年内某项社会保障措施所需支付的费用预算，然后，按照一定比例分摊到参加社会保障的单位和个人，当年提取当年支付。社会保障金额的预测一般是根据上年度开支总额再由本期的增加额或减少额进行调整确定。这种模式一般以支定收，不留积累。
这种筹集方式的优点是：
（1）无需积累过程，给付及时，当年建立，当年支付。
（2）因平衡财务期间较短，无须考虑到利率及复杂的精算技术，简单平衡。
（3）没有巨额资金积累，可以避免因通货膨胀而导致基金贬值的风险。
（4）采用弹性费率制而不提存责任准备金，能较好的体现社会保障的共济性和福利性。 这种筹集方式的缺点是：
（1）受人口年龄结构变动的影响较大，随着人口老龄化问题日益严重，保险费率会逐步提高，使年轻一代劳动力的负担过重。
（2）缺乏基金积累，抵御突发性风险的能力弱。如果发生自然灾害或遇到经济不景气的时候，则难以有效地化解风险。
（3）权利和义务不对称，不利于社会成员之间的团结。在现收现付制中，上一代的所需费用由下一代提供，下一代的所需费用由下下一代承担，权利与义务不对称，容易引起在职人员与退休人员之间的矛盾。
（4）缺乏长远规划，容易出现支付危机。
2、完全积累式
完全积累式又称为基金制或纵向平衡式，其实质是个体一生中的代内收入再分配制度。一般要求劳动力从参加工作开始，按工资总额的一定比例由雇主和雇员或只有一方定期缴纳社会保险费，记入个人帐户，作为长期储备及保值增值的资金，所有权归个人，达到规定领
取条件时，一次性领取或按月领取。
这种筹集模式的优点是：
（1）因采用平均保险费方式，投保者每年负担的保险费均衡，减轻了缴费人的负担。
（2）这种方式可以为社会成员提供较为稳定的经济保证，增强人们的安全感。
（3）能合理的调整消费结构，将劳动力劳动期间的一部分收入延期到退休后消费。
（4）不存在支付危机和代际转嫁负担的社会矛盾。
这种筹集模式的缺点是：
（1）在漫长的储存过程中，储备基金容易遭受通货膨胀、生活费指数上升、投资亏损等风险。
（2）基金互助调剂的成分小。
（3）由于许多因素（如死亡率、利率、疾病发生率、工资的变动幅度、被保险人数的增减等）变化的无规律性可循，长期有效的预测难以实现，要根据预测的准确性达到预期的收付平衡难度较大。
3、部分积累式
部分积累式是对现收现付制与完全积累式的整合，是一种力图吸收前两种筹集模式的优点而采取的一种折中的筹集模式。它是在综合考虑了近期横向平衡和远期纵向平衡的基础上按照当年的保险费支出加上一定的储备来提取基金。
这种模式的特点是：初期的社会保障缴费较低，以后将逐步稳定，具有较大的灵活性，既避免了完全积累式的较大风险，又可缓解现收现付制存在的缺乏储备和负担不均的问题。目前，这种社会保障基金筹集模式在世界上相当盛行，并为中国所采用。
第三节 社会保障基金的投资运营及管理
在确定了社会保障基金筹集模式后，社会保障基金的运营就成为社会保障制度得以顺利运行的关键。社会保障基金的运营就使将社会保障基金投入经济活动中以取得相应的收益，也就是社会保障基金的投资活动。
一、社会保障基金的投资运营的原则
1、安全性原则
安全性原则是社会保障基金投资的首要原则。指的是社会保障基金投资必须首先保证在不承担过高风险的情况下，投资的本金能够按期全部收回，并取得一定的投资收益。社会保障基金投资的安全性原则是由社会保障基金的经济属性及其基本职能所决定的。社会保障基金是对被保险人未来给付的负债，是用来支付被保险人最基本生活费用的活命钱。如果社会保障基金投资不讲求安全性，预期的投资收益不能获取，甚至连投资的本金都无法收回，那么，一旦保险事故发生，就无力支付社会保障金，从而影响被保险人的基本生活，甚至影响整个社会的稳定，因此，社会保障基金投资应把规避风险作为首要目标考虑。
2、流动性原则
所谓流动性原则，指的是社会保险基金运行的连续性、充分性并能及时地支付保险。流动性是安全性的保证，一方面，风险较小的投资品种，由于没有充足的现金、资产或者现有资产无法实现，必然白白的丧失投资机会；另一方面，当风险来临的时候，基金资产的流动性可以促成基金资产的优化组合，通过优化组合来转移和规避风险。
3、收益性原则
社会保障基金的收益性原则是指在符合安全性原则的前提下，尽可能使投资收益最大化。没有收益是谈不上保值增值和安全的。盈利是投资行为本身决定的，也是社会保障基金
支出刚性增长的需要。如果社会保障基金投资能取得较大收益，则可以为社会保障基金支出提供可靠的资金来源，也有利于减轻国家、企业和个人的经济负担，在更高层次上实现对经济增长的推进。因此，收益性原则是社会保障基金运用的重要原则。如果说安全性是社会保障基金运用的根本，流动性原则是其保证的话，那么收益性原则显然可以认为是社会保障基金投资运营的核心。
4、社会性原则
社会保障基金投资不能只讲经济效益，而应该将投资的经济效益和社会效益兼顾起来，并以好的社会效益作为前提。投资活动必须与政府的政策目标相一致，根据国家的社会发展战略来确定社会保障基金的投资项目，这样既能实现社会保障基金的经济效应，又能与国家的宏观经济政策、策略相吻合，为社会经济的发展起到促进作用。
二、社会保障基金的运营方式
1、银行存款
从广义上讲，银行存款也是一种投资，这种投资的特点是操作简单，几乎没有风险，除较长期存款外，资金流动性好，但这种投资的收益较低，而且发生在通货膨胀是资金还会贬值，加之又受银行利率调整的影响较大，所以就投资运营的目的来看，银行存款并不是真正意义上的投资，因此这部分的比例不能太大。但是。我国的社会保障基金的很大一部分以银行存款的形式存在，在2002年，银行存款938.79亿元，占资产总额的75.60%。国外的一些国家，如新加坡，规定对存入银行的社会保险基金给予优惠利率，特别是在通货膨胀水平比较高的时候，对存入银行的社会保障基金给予保值补贴，甚至还给予增值补贴，从而部分弥补银行存款收益率低的缺陷。
2、债券投资
政府债券是以国家信誉为担保的，为了鼓励购买，政府债券的收益往往高于银行同期存款储蓄利息，因此，它是最可靠的投资渠道之一。各国的社会保险基金有很大一部分投资于政府债券。除政府债券外，有些大企业的债权也是很好的选择。在企业遇到破产风险时，债券的索取权优于股票，所以，其风险小于股票。债券往往有固定的期限，尤其是不能上市流通的债券，其及时兑现性较差。
3、购买股票
股票是股份制公司发行的表示股票拥有者对公司具有相应所有权，并能定期取得股息和红利的一种凭证。股票与债券不同，股票没有期限，购买者还可以出售所持有的股票，但不能向发行者要求收回本金。股票投资的风险一般高于银行存款和债券，但通常可获得高于债券投资的收益率。而且，股票是公司的所有权凭证，在代表着股票所有者对公司财务利益的剩余索取权的同时，有权以其所持股份参与公司股东大会的投票表决，从而影响公司的治理，更好的保证自己的投资收益。但是，股票市场中有很多难以准确预测的因素，社会保障基金进入股票市场要慎重。在大多数国家，股票投资一般占社会保障基金投资总额的20%～30%。
4、抵押贷款
将社会保障基金用于发放抵押贷款在有些国家很普遍。抵押贷款因为借方有财产作为借款的抵押，其风险一般低于公司债券、股票投资和实业投资，但收益通常也低于这三类投资。期货与期权分商品期货、期权与金融期货、期权。其主要功能在于转移风险而不是分散风险。外汇投资的功能则在于分散国际市场的风险。
5、信托投资
基金管理人可以将基金委托给信托投资公司或信托银行代为投资，但要事先规定其运用的项目和比例，在实施委托投资，并且加强对其的监督。当然，也可以不规定投资的项目和比例，由其全权代理进行投资经营。
6、不动产投资
不动产投资是指社会保险机构将社会保险基金通过有关部门以各种方式进行土地开发、住宅建设，以及进行老区改造和新市区建设等开发性投资，即投资于房地产，还包括公共基础设施建设，如水电、能源、交通等，具有较好的稳定性。
不动产投资的不足有：
（1）资产的流动性较差，难以保证基金随时变现的需要；
（2）交易成本较高，进行房地产投资还需要一定的资产评估经验。
以上几种投资方式在实际中，经常组合运用。但各种投资工具的具体比例在各国间差距较大。对于我国的社会保障基金来说，以银行存款和债券的形式持有一部分社保基金是合理的，同时也应该借鉴国际经验，逐步扩大股票和房地产等投资，真正实现社保基金的多元化投资，使我国的社保基金能够做到真正保值增值。
三、社会保障基金管理
社会保障基金的安全性与否关系到社会保障制度的落实和全体国民的切身利益，也对政府财政构成重大影响。因此，对社会保障基金的管理是社会保障管理的核心内容。
（一） 社会保障基金管理的目标与原则
社会保障基金关系到国民的公共利益，国家的稳定和社会发展的大局，对社会保障基金的管理要以确保基金安全为目标：
（1）维护劳动力的合法权益，保障职工离退休后能够及时、足额的获取养老金的给付；
（2）确保基金的完整与安全，杜绝基金被侵蚀；
（3）实现社会保障基金的保值增值；
（4）维护社会的稳定，促进经济发展。
根据上述目标，社会保障基金的管理要遵循如下原则：
（1）法制性原则。用法律形式确定被监管对象的权利和义务，确定监管机构的法律地位、监管权威与监管职责，确定监管的行为标准和管理办法，使社会保障基金的管理具有严肃性、强制性和权威性。
（2）安全性原则。必须保证投资的本金能够全部收回。在能够确保安全收回社会保障基金的本金的前提下，取得预期的投资收益。
（3）公正性原则。社会保障基金监管机构在履行监管职能时，应该以客观事实为依据，以法律、法规和各项规章制度为准绳，结合运用行政、经济和法律手段，发现经办机构的违规、违纪行为予以监督检查，对被监管对象采取一视同仁、公平对待的原则。
（4）专款专用原则。社会保障基金是按国家规定征集、提取和使用的专项基金，必须严格遵守专款专用的原则，任何单位和个人都无权自行决定该项基金的其他用途。
（5）收支两条线管理原则。有社会保险经办机构负责筹集、支付基金，财政部门负责管理基金，建立一个保证基金的征集与支付相互制约、提高工作效率的新型的社会保障基金营运监管机制。
（二）社会保障基金管理模式
社会保障基金按照基金管理机构的所有制性质不同，可分为政府集中型和私营竞争型两种管理模式。政府集中性基金管理模式是指由政府部门或其委托的公共管理部门负责社会保障基金的管理。政府集中型的管理模式，管理比较集中，规模效应大，管理成本相对较低，但自主性弱，收益较低。采用这种模式的国家有新加坡、中国、印度、东欧各国和经济合作与发展组织各国。私营竞争型基金管理模式是指在政府的监管下，由私营的基金管理机构运用市场机制管理社会保障基金，私营竞争型管理模式灵活性好，收益较高，自主性强，但管理相对分散，成本较高，不确定性大。采用这种模式的国家有智利及其他一些拉美国家。
（三）社会保障基金管理的内容
1、对社会保险责任征缴情况实行监管
征缴监管是对社会保障基金监管的源头，主要内容包括：
（1）对缴费单位的监管。对用人单位是否参保及是否全部办理参保，对参保单位是否及时足额缴费等进行监管。
（2）对经办机构的监管。主要看征收的社会保障费是否及时足额存入财政专户；社会保障基金是否按险种单独核算；经办机构的工作人员有无滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使社会保险费流失等。
（3）检查社会保障基金是否被挪作他用。
2、对基金支付进行监管
其监管内容包括：经办机构是否按规定的项目和标准支出，有无增加支出项目和提高标准；有无挪用支出户基金的现象；是否有骗保行为；经办机构是否根据财政部门核定的基金年度预算及月度收支计划按月填写用款申请书，并注明支出项目，加盖公章；凭证和用款手续是否合乎规定等。通过对基金支付全过程进行监管，规范拨付程序，确保各项待遇及时足额发到参保人手中。
3、对基金结余运用进行监管
其监管内容具体包括：
（1）结余基金是否按国家规定进行运营生息。
（2）结余基金是否及时办理转存定期存款有关手续。
（3）基金运营利息收入是否全部并入基金。
（4）各项基金有无挪用或变相挪用的情况。
思考题：
1、什么是社会保障基金？
2、简述社会保障基金的特征和作用。
3、社会保障基金的筹集原则和筹集渠道有哪些？
4、目前我国社会保障基金的筹集渠道有哪些？
5、社会保障基金的筹集模式和运营方式各是什么？
6、简述社会保障基金的投资运营的原则。
7、社会保障基金的管理要遵循什么原则？
案例一：
从上海社保腐败大案看社保基金管理
2006年８月９日，上海市劳动和社会保障局原局长祝均一在上海市人大十二届常委会第二十九次会议上被正式免去局长职务。祝均一落马问题涉及到老百姓的保命钱：违规拆借32亿元社保基金，给民营企业家张荣坤旗下的福禧投资公司用于收购沪杭高速公路的权益。在此次会上，上海市市长韩正透露，上海市劳动和社会保障局社保基金监管处原处长陆祺伟、上海电气集团原副总裁韩国璋也在接受调查。
随着上海市社会保障局局长祝均一被隔离审查、宝山区区长秦裕涉嫌社保基金严重违纪接受调查，涉及数十亿元社保基金的上海腐败大案逐渐浮出水面。一个管理着上海老百姓保命钱的社保局是如何陷入上海自改革开放以来的最大腐败案中的？虽然案情还没有完全查清，盖子还没有完全揭开，但仅从目前已经查出的事实中我们能够得到什么启示？
为了彻底查清此案，中央已经派出超过百人的调查组到上海进行清查，上海社保基金违规投资的详情开始逐步被披露出来：上海社保基金中心先后将34.5亿元的资金通过委托资
金运营的方式拆借给福禧投资及其股东沸点投资，用于收购沪杭高速公路资产。上海社保基金另外的投资渠道是房地产业委托贷款，如瑞安房地产旗下创智天地就是通过浦发银行获得了来自上海社保基金的15亿元人民币贷款。
此外，上海诸多拥有强大背景的房地产企业也与社保基金有染。1994年上海社保基金投资4．8亿的南京西路“东海广场”项目，最后什么也没有得到，以闹剧收场。1996年前后，社保基金高峰时投入房地产开发项目的资金在60亿元左右。由于社保基金的投资大多不是以股权方式，而是以15％－20％的高息参与投资，性质不明，产权不清晰，实际上处在危险的境地，成功纯属侥幸，失败才是常态。1999年中央三令五申不准社保基金乱投资，下大力气清理收回基本社会保险基金，但对于上海似乎并没有那么有效，在1999年末上海虹桥开发区的万都中心仍然通过浦发银行得到了社保基金7亿元继续投入。
在前几年上海房地产市场高峰期，一些房地产企业获得国有土地使用证之后以社保资金融资，其后再获得项目开发贷款用以偿还社保贷款，房地产商轻易地“空手套白狼”，才炒出了类似浦东某豪宅项目11万元／平方米这样的天价楼盘。前几年上海房地产市场超常规的畸形繁荣，与社保基金背后的支撑不无关系。面对上海房地产开发的如此乱象，社保基金涉及重大的腐败案件，公众最关心的是：社保基金的监管到哪里去了？
长期以来，上海市社保局集社保基金的行政管理与投资运营于一身，监管实际上成为左手监管右手。这样的机制成就了今日社保基金乱象的根源，也为其他省、市、自治区的社保基金监管体制敲响了警钟。
按照世界银行关于社保基金“三支柱”的划分办法，目前中国被统称为“社保基金” 的资金主要有三部分：其一是作为基本保险的社会保险基金，包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金，其中上海基本养老保险覆盖1200万人，基金收缴率99．9％；其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金，上海企业年金计划覆盖职工110万人，在职工工资总额的4％以内可以列入成本。其三是商业保险、个人理财等资金，是职工的自愿投资保障行为。
基本社会保险基金一直由政府的社会保障部门进行管理。按照有关规定，基本的养老、医疗保险基金除预留相当于两个月的支付费用外，只能存入银行或购买国债。作为补充养老保险的企业年金由于缺乏明确的法律、法规进行约束，同时，由于基金管理缺乏相对的独立性，地方行政干预色彩较浓，地方政府擅自挪用企业年金的问题十分突出。
由于基本保险和企业年金两类资金的管理模式和办法不同，给祝均一这样的超级蛀虫留下了可供操作的灰色空间：上海社保局下属的两个事业单位中，“上海社会保障基金结算与管理中心”管理基本社会保险基金，“上海企业年金发展中心”管理运营企业年金。在企业年金中心成立之前的社保中心借给福禧投资及其股东沸点投资的资金，2006年8月17日却以企业年金中心的名义向法院起诉，诉讼标的32亿元。这个事实充分说明：本来理应分开的不同性质的资金，却成为祝均一的左兜和右兜，想从那边掏都可以。
之所以造成如此重大的问题，社保基金出现如此乱象，关键还在于社保基金投资的法律不健全，原有的法规又没有得到很好地执行。中国市场经济条件下的社会保障制度建立和社保基金的筹集只有短短十多年的时间，出现这些乱象也许是不可避免的，最关键的是如何尽快制定社保基金投资的法律，在法律框架内杜绝类似上海社保腐败大案的再次发生。
资料来源：《中国经济时报》2006年09月14日
案例二：
智利医疗制度的公共保障部分进行新的公共行政管理
自1990年初，智利针对其现存体制的缺陷采取了一系列措施，开始了一次新的改革。私营和公共两种体制的并存没有动摇。第一项明显改革是大力充实公共保障系统的财力。例资
如，从1989年到1994年期间，覆盖智利全民的公共部门人均医疗保险投资实际上升了64%。基础设施也有很大程度的改善。公共医疗系统新雇用了6000名雇员，全体雇员的工资也由大幅提高。
然而，很清楚，有些顽症不是单靠加大投入就能解决的。为解决这些问题，公共系统采取了简政放权、引进新的管理方法等措施。
所谓的“新的管理方法”在国家医疗系统的不同层次间达成。这种做法在改革过程中占了很重要的位置。首先，各个机构之间的职责范围、技术领域必须严格划分，代替仅仅按照等级划分、向下级传达指示。或者从预算中整块下拨项目经费的做法。新的管理办法力图对具体的服务项目商定具体的预选方案。这样做的意图就是实现从“投入管理”向“产出管理”的转变：即从管理一开始就将资源的利用和产品或产出结合起来。理想的程序是：从分析消费者的需求开始，继而探讨如何才能满足这些需求，最后在决定要投入的财力、物力。这一程序的最后效果——即和具体项目相联系的财政投入——被规定在双方都受约束的协议中。比如在智利就有就业人口预防性健康检查协议和婴幼儿死亡协议。具体项目必须在监督下实施，而且对服务质量和数量都必须定出恰当的指标。
初步的实验还未显示出这些新措施的证明效果。这并不奇怪。全球的经验告诉我们，这样的激进改革不可能在一夜之间成功。这不仅仅是一个在技术上、管理上开发新办法的问题，要想取得改革的成功，员工的观念必须转变。因此，现实的改革完成期限大约要10年。
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第二章 社会保障基金
本章概要
社会保障基金是社会保障制度实施的核心条件和物质基础。社会保障制度的设计和建立实际上就是围绕着社会保障基金的筹集和适用的范围、形式和标准等内容而展开的。社会保障基金管理是对社会保障基金的征缴、使用和投资运营等方面进行控制和约束的一项社会系统工程，这项工作的成败直接影响着社会保障制度目标的实现。本章重点把握社会保障基金的概念，筹集渠道，管理和运营方式。
第一节 社会保障基金概述
一、社会保障基金的概念
1、社会保障基金的含义
从理论上说，社会保障制度是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因为各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产、社会安定和经济稳定增长的制度及其实施机制。一个国家的社会保障制度实际上是围绕社会保障基金的筹集、投资运营和给付全过程而设计和制定的。如果在社会保障制度运行的过程中，不能依法及时足额地对征集社会保障基金，合理有效地使用社会保障基金，社会保障制度就无从实施，社会保障制度对社会经济发展的保障和促进作用就难以实现。
因此，作为社会保障制度运行的物质基础和核心内容，我们认为社会保障基金是指在社会经济生活中，国家为实施各项社会保障计划，通过法定程序而建立起来的，用以保障受保人在年老、疾病、伤残、失业、生育等情况下的基本生活和基本医疗康复需要的资金。社会保障基金是参加社会保障计划的广大社会劳动者所创造的剩余价值的一种转化形式，是国家在国民收入初次分配中为劳动者建立的具有调剂互助功能的专项基金。
2、社会保障基金的构成
社会保障基金按照用途可分为社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。而社会保险基金又分为养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等。社会保障基金的构成如图2-1所示。
图2-1
社会保障基金中的社会救济、社会保险、社会福利三种基金的来源形成方式不同。社会救济基金一般由政府掌握的救济基金和民间组织如慈善机构掌握的救济基金及个人、团体的捐赠基金组成。政府的救济基金主要来自国家财政，是为了补偿各种捐款和赠与，用于帮助那些急需得到帮助的人们。社会福利基金从狭义上讲，主要指国家财政拨款，用于提高人民的物质和精神文化生活水平的基金；从广义上讲，企业所拥有的福利基金也是社会福利基金的一个组成部分，它来自企业的经营收益，主要为本企业员工服务。社会保险基金是为了实施社会保险项目而筹集的基金，是社会保障基金的主要组成部分。
二、社会保障基金的特征
1、 强制性
社会保障基金是国家通过法律、法规强制筹集的，社会保障基金的管理和使用也要严格按照法律的规定，社会保障基金的运行过程必须做到法制化、程序化和规范化。任何单位和个人都不能违反法律的规定，不得就社会保险费费率和缴费额度讨价还价。社会保障基金的管理必须依法实施社会保障基金的投资运营，确保社会保障基金具有稳定的资金来源和安全有效的管理方式。
2、 互济性
互济是社会保障的一个重要特点，社会保障基金是通过国民收入再分配形成的，是社会成员之间互济性的反映。社会保障基金的筹集具有使国民收入由高收入阶层向低收入阶层转移分配的功能，是使国民收入由效益好的行业向效益坏的行业转移支付的特性和代际间收入分配的特性，而在社会保障待遇给付的过程中，一般都是按照实际需要统筹互济，不是完全按照缴纳社会保障费或社会保障税的多少给付社会保障待遇，从而通过国民收入的分配和再分配，使全体社会劳动者共同承担社会风险。
3、 适度性
社会保障水平是一个具有整体性、相对性、质与量相统一的范畴，对社会保障水平适度性的内在要求决定了社会保障基金的分配要与国民经济承受能力相适应，尽力限制和避免社会保障基金的政绩和使用对国民经济的消极影响，社会保障基金所提供的经济补偿水平只能以满足劳动者的基本生活需要为基准。
4、储备性
基金为了能抵御风险，就必须未雨绸缪。社会保障的参加者，按照国家的规定缴纳一定数额的保险费作为社会保障基金。社会保障基金一般分为积累性基金和现收现付型基金。积
累型基金是为了应付那些发生概率很高的风险，如老年风险。对于劳动者个人来说，在年轻时缴费，等到达到法定退休年龄以后，领取自己年轻时储蓄的一部分工资，这实际上是职工工资的延期支付，但这并不影响社会保障基金的特性。在一个国家面临人口老龄化时，这种事前的积累就更为必要。现收现付型基金主要是为了应付那些发生概率比较稳定的风险，如工伤风险。虽然这种风险的概率是可以预测的，而且随着社会和科技的进步，这类风险的发生概率可以逐步降低，但也要有少量的积累作为资金储备。
三、社会保障基金的作用
1、保障公民的基本生活，维持社会稳定
保障公民的基本生活，让每个公民享有最基本的权力——生存权，是社会保障的重要功能。而社会保障基金作为社会保障的核心和前提条件，其基本功能是在社会成员生存受到威胁时保证其基本生活方面的需要，基本保证人们老有所养、病有所医、残有所济，免除公民的后顾之忧，真正实现对人的生存权利的尊重和保障，实现互助互济，维护安定团结，保持社会和谐运行和经济稳定发展。
2、维持劳动力的再生产，促进经济发展
社会生产的发展需要高素质的劳动力，对劳动力资源的保护也是社会保障的重要目标之
一。社会保障基金的建立，保障了人民的基本生活，解决了劳动者因各种原因可能遇到的生活难题，消除了后顾之忧，使他们专心致力于生产劳动，释放出更大的生产能量，推动经济发展。首先，通过社会保障基金，劳动者因丧失劳动能力或失业而导致劳动收入中断或锐减时，可以获得社会救助，维持家庭基本生活需要，保障了劳动力再生产正常进行。通过妇女儿童保障、教育福利和家庭津贴等制度，保证人口素质，为经济发展准备合格的劳动力资源。其次，有学者形象地把社会保障基金比作“经济蓄水池”，当经济衰退时，随着贫困人口增多和用于社会救济的费用增加，社会保障基金就会自动流入社会，消费需求增加；当经济高涨时，有关社会保障项目与支出相对减少，社会保障基金积累相应增加，使现实的经济需求量化为今后的需求量。社会保障基金的这一作用促进了社会生产发展的良性运行。
3、提高资本形成效率，为国民经济发展积累资金
资本积累是社会经济发展的重要推动力，也是提高国家经济实力，促进经济增长的重要条件，而社会保障基金的积累性显然能为促进储蓄向投资的有效转化、提高资本形成效率创造条件和提供资源。这是因为，国家通过立法依靠多种渠道筹措的社会保障基金，除按照规定用于各项保障待遇的支付外，还可以将沉淀资金有组织的进行投资运营，从而实现社会保障基金的保值增值，促进资本市场的发展，实现经济的稳定增长。
第二节 社会保障基金的筹集
一、社会保障基金的筹集原则
1、适度原则
社会保障基金的筹集，既要考虑到经济社会协调发展的必要性，同时也要注意与经济发展水平相适应，考虑到国家、单位和个人的经济承担能力。如果筹集规模过小，就不能保证经济社会的协调发展，也不能满足社会成员的保障需要，但是，如果筹集规模偏大，超出了社会发展的必需界限，超出了国家、单位和个人的承担能力，也会影响到经济的发展，社会的稳定，得不偿失。因此，社会保障基金的筹集应适合经济社会的发展水平和实际需要，在经济发展水平不高的发展中国家，社会保障水平也不能太高。必须把发展经济放在首位，只有经济发展了，社会保障基金才能有更可靠的来源。
2、公平原则
社会保障基金使国民收入的再分配，社会保障基金的筹集必须坚持公平原则。一方面，要注意多数社会成员和少数低收入者之间的负担水平，要避免低收入者负担过重。另一方面，也要注意筹资与给付之间的公平。虽然社会保障基金并不强调给付与享受之间的对等性，但是两者之间仍存在着一定的对应关系，如果给付与享受之间失去公平，就失去了社会保障基金的公平性，也会导致基金的筹集困难。
3、法制原则
社会保障基金的筹集由于涉及到经济利益关系，往往会受到一些单位和个人的抵制。鉴于社会保障基金的重要作用，必须以法律为保证，以确保严肃性和稳定性，尤其我国还处于社会保障制度建立的初级阶段，人们的社会保障观念还比较淡薄，在基金的筹集、管理和使用等方面，违法乱纪情形时有发生，社会保障基金的筹集必须遵从法制原则。
二、社会保障基金的筹集渠道
从世界范围来看，社会保障基金的筹集渠道，概括起来有六种：
（1）由国家、雇主和雇员三方承担。采取三方承担的国家很多，尽管各国社会保障基金在三者之间的分担比例并不相同，不同地区也不完全都有三方共同承担。这种方式的特点是承认政府、雇主和雇员在社会保障中均应当承担相应的责任，体现了风险共担的原则。
（2）由雇主和雇员共同承担。应用险种一般为老年、残废、死亡、疾病和生育保险等。在这种分担方式中，更注重政府作为管理者的功能，政府只是起到规则制定者的作用。
（3）政府和被保险人共同承担。采用这种方法筹集的只是少数国家的个别保险项目。在筹集时，被保险人只缴纳少量保险费，其他全由政府承担。
（4）由政府全部承担。采用这种方法筹集基金的只是少数国家和一些国家的个别保险项目。
（5）由雇主全部承担。应用险种一般为工伤保险和家庭津贴。
（6）全部由个人负担。
具体来说，我国社会保障基金的筹集渠道有以下几个：
1、政府财政拨款
在现代社会保障制度中，最主要的责任主体是政府，政府财政拨款便成为社会保障基金的一个固定的、主要的来源。财政拨款分为事前拨款和事后拨款两种。事前拨款是指预先如数拨出国家预算用于社会保障事业的款项，作为社会保障机构的经费。事后拨款是指社会保障机构其他渠道筹集的基金入不敷出时，不足部分从国库中拨付。
2、单位负担
现代社会中，用人单位作为社会成员生存的重要依托，有责任对其员工及其家属的进行保障。目前，用人单位履行社会保障责任的方式，主要就是为员工提供一部分社会保障基金。这不仅使员工在工作期间因遭受伤病时可以获得基本的生活保证，而且在年老丧失劳动能力后也能维持基本生活。目前，单位负担的社会保障费用是按员工工资总额的一定比例缴纳的。以失业保险为例，中国城镇企事业单位按照本单位工资总额的20%缴纳企业保险费。
3、个人缴纳
根据权利和义务的对应性，个人作为社会保障权益的享有者，同时也应是社会保障费用的承担者。个人承担的一部分社会保障费用，既可以减轻国家负担，又能增强自我保障意识。虽然根据社会保障的公平性原则，个人享受的费用与承担的费用不具有必然的等值性，但个人缴纳是个人享有的前提。
4、其他来源
（1）发行福利彩票
随着国民经济的发展，社会财富也在日趋增加。我国可以借鉴国外机关经验，尝试发行“社保福利彩票”，通过集聚社会闲散资金来筹集社会保障基金。在我国的社会保障体系构
成中，社会救济和社会福利是唯一被缴纳入财政预算（即完全由政府负担）的支出项目，对此，我国已经成功地发行了诸如“中华风采”以及一些省份的“地方风采”等福利彩票，这种“取之于民，用之于民”的筹集特征符合大众心态，因此，人们已经普遍认同了投资购买福利彩票的想法。既然社会救济和社会福利也以依靠发行彩票进行筹资，社会保险本身就强调个人需要承担一定责任，因此，也可以采用同样的方式进行医保基金的筹集。
（2）社会捐赠
接受社会捐赠是筹集社会保障基金的主要途径之一。国内外的捐赠行动，不仅可以增加我国社会保障基金的存量，又可以提高捐赠企业社会知名度和捐赠人士的公众美誉度，还可以通过资金的二次分配来调整我国的贫富差距。例如：兴建福利院、敬老院等社会筹集活动；成立残疾人福利基金会，接受社会各界的募捐和赞助；动员社会力量参加救灾和扶贫等。
（3）服务收费
社会保障事业虽然不以营利为目的，但部分服务可以通过对象收取低费来弥补社会保障基金的不足。
（4）基金运营收益
社会保障基金的运营增值，包括储蓄增值和投资收益。这也是社会保障基金的主要来源之一，有些国家仅靠基金增值部分就可以应付年度开支。
三、社会保障基金的筹集模式
在社会保障基金的筹集过程中，始终贯彻的基本原则是“收支平衡”。为了保持这种收支平衡关系，社会保障基金的采集形成了现收现付制、完全积累式和部分积累式三种模式。
1、现收现付制
现收现付制是一种近期横向收支平衡为指导原则的社会保障基金筹集模式，按待遇确定方式实施，由社会保障管理机构按所需支付的待遇总额进行社会筹资，一般由雇员和雇主（或全部由雇主）按工资总额的一定比例缴纳社会保障费或社会保障税。这种筹集模式要求先做出当年或近几年内某项社会保障措施所需支付的费用预算，然后，按照一定比例分摊到参加社会保障的单位和个人，当年提取当年支付。社会保障金额的预测一般是根据上年度开支总额再由本期的增加额或减少额进行调整确定。这种模式一般以支定收，不留积累。
这种筹集方式的优点是：
（1）无需积累过程，给付及时，当年建立，当年支付。
（2）因平衡财务期间较短，无须考虑到利率及复杂的精算技术，简单平衡。
（3）没有巨额资金积累，可以避免因通货膨胀而导致基金贬值的风险。
（4）采用弹性费率制而不提存责任准备金，能较好的体现社会保障的共济性和福利性。 这种筹集方式的缺点是：
（1）受人口年龄结构变动的影响较大，随着人口老龄化问题日益严重，保险费率会逐步提高，使年轻一代劳动力的负担过重。
（2）缺乏基金积累，抵御突发性风险的能力弱。如果发生自然灾害或遇到经济不景气的时候，则难以有效地化解风险。
（3）权利和义务不对称，不利于社会成员之间的团结。在现收现付制中，上一代的所需费用由下一代提供，下一代的所需费用由下下一代承担，权利与义务不对称，容易引起在职人员与退休人员之间的矛盾。
（4）缺乏长远规划，容易出现支付危机。
2、完全积累式
完全积累式又称为基金制或纵向平衡式，其实质是个体一生中的代内收入再分配制度。一般要求劳动力从参加工作开始，按工资总额的一定比例由雇主和雇员或只有一方定期缴纳社会保险费，记入个人帐户，作为长期储备及保值增值的资金，所有权归个人，达到规定领
取条件时，一次性领取或按月领取。
这种筹集模式的优点是：
（1）因采用平均保险费方式，投保者每年负担的保险费均衡，减轻了缴费人的负担。
（2）这种方式可以为社会成员提供较为稳定的经济保证，增强人们的安全感。
（3）能合理的调整消费结构，将劳动力劳动期间的一部分收入延期到退休后消费。
（4）不存在支付危机和代际转嫁负担的社会矛盾。
这种筹集模式的缺点是：
（1）在漫长的储存过程中，储备基金容易遭受通货膨胀、生活费指数上升、投资亏损等风险。
（2）基金互助调剂的成分小。
（3）由于许多因素（如死亡率、利率、疾病发生率、工资的变动幅度、被保险人数的增减等）变化的无规律性可循，长期有效的预测难以实现，要根据预测的准确性达到预期的收付平衡难度较大。
3、部分积累式
部分积累式是对现收现付制与完全积累式的整合，是一种力图吸收前两种筹集模式的优点而采取的一种折中的筹集模式。它是在综合考虑了近期横向平衡和远期纵向平衡的基础上按照当年的保险费支出加上一定的储备来提取基金。
这种模式的特点是：初期的社会保障缴费较低，以后将逐步稳定，具有较大的灵活性，既避免了完全积累式的较大风险，又可缓解现收现付制存在的缺乏储备和负担不均的问题。目前，这种社会保障基金筹集模式在世界上相当盛行，并为中国所采用。
第三节 社会保障基金的投资运营及管理
在确定了社会保障基金筹集模式后，社会保障基金的运营就成为社会保障制度得以顺利运行的关键。社会保障基金的运营就使将社会保障基金投入经济活动中以取得相应的收益，也就是社会保障基金的投资活动。
一、社会保障基金的投资运营的原则
1、安全性原则
安全性原则是社会保障基金投资的首要原则。指的是社会保障基金投资必须首先保证在不承担过高风险的情况下，投资的本金能够按期全部收回，并取得一定的投资收益。社会保障基金投资的安全性原则是由社会保障基金的经济属性及其基本职能所决定的。社会保障基金是对被保险人未来给付的负债，是用来支付被保险人最基本生活费用的活命钱。如果社会保障基金投资不讲求安全性，预期的投资收益不能获取，甚至连投资的本金都无法收回，那么，一旦保险事故发生，就无力支付社会保障金，从而影响被保险人的基本生活，甚至影响整个社会的稳定，因此，社会保障基金投资应把规避风险作为首要目标考虑。
2、流动性原则
所谓流动性原则，指的是社会保险基金运行的连续性、充分性并能及时地支付保险。流动性是安全性的保证，一方面，风险较小的投资品种，由于没有充足的现金、资产或者现有资产无法实现，必然白白的丧失投资机会；另一方面，当风险来临的时候，基金资产的流动性可以促成基金资产的优化组合，通过优化组合来转移和规避风险。
3、收益性原则
社会保障基金的收益性原则是指在符合安全性原则的前提下，尽可能使投资收益最大化。没有收益是谈不上保值增值和安全的。盈利是投资行为本身决定的，也是社会保障基金
支出刚性增长的需要。如果社会保障基金投资能取得较大收益，则可以为社会保障基金支出提供可靠的资金来源，也有利于减轻国家、企业和个人的经济负担，在更高层次上实现对经济增长的推进。因此，收益性原则是社会保障基金运用的重要原则。如果说安全性是社会保障基金运用的根本，流动性原则是其保证的话，那么收益性原则显然可以认为是社会保障基金投资运营的核心。
4、社会性原则
社会保障基金投资不能只讲经济效益，而应该将投资的经济效益和社会效益兼顾起来，并以好的社会效益作为前提。投资活动必须与政府的政策目标相一致，根据国家的社会发展战略来确定社会保障基金的投资项目，这样既能实现社会保障基金的经济效应，又能与国家的宏观经济政策、策略相吻合，为社会经济的发展起到促进作用。
二、社会保障基金的运营方式
1、银行存款
从广义上讲，银行存款也是一种投资，这种投资的特点是操作简单，几乎没有风险，除较长期存款外，资金流动性好，但这种投资的收益较低，而且发生在通货膨胀是资金还会贬值，加之又受银行利率调整的影响较大，所以就投资运营的目的来看，银行存款并不是真正意义上的投资，因此这部分的比例不能太大。但是。我国的社会保障基金的很大一部分以银行存款的形式存在，在2002年，银行存款938.79亿元，占资产总额的75.60%。国外的一些国家，如新加坡，规定对存入银行的社会保险基金给予优惠利率，特别是在通货膨胀水平比较高的时候，对存入银行的社会保障基金给予保值补贴，甚至还给予增值补贴，从而部分弥补银行存款收益率低的缺陷。
2、债券投资
政府债券是以国家信誉为担保的，为了鼓励购买，政府债券的收益往往高于银行同期存款储蓄利息，因此，它是最可靠的投资渠道之一。各国的社会保险基金有很大一部分投资于政府债券。除政府债券外，有些大企业的债权也是很好的选择。在企业遇到破产风险时，债券的索取权优于股票，所以，其风险小于股票。债券往往有固定的期限，尤其是不能上市流通的债券，其及时兑现性较差。
3、购买股票
股票是股份制公司发行的表示股票拥有者对公司具有相应所有权，并能定期取得股息和红利的一种凭证。股票与债券不同，股票没有期限，购买者还可以出售所持有的股票，但不能向发行者要求收回本金。股票投资的风险一般高于银行存款和债券，但通常可获得高于债券投资的收益率。而且，股票是公司的所有权凭证，在代表着股票所有者对公司财务利益的剩余索取权的同时，有权以其所持股份参与公司股东大会的投票表决，从而影响公司的治理，更好的保证自己的投资收益。但是，股票市场中有很多难以准确预测的因素，社会保障基金进入股票市场要慎重。在大多数国家，股票投资一般占社会保障基金投资总额的20%～30%。
4、抵押贷款
将社会保障基金用于发放抵押贷款在有些国家很普遍。抵押贷款因为借方有财产作为借款的抵押，其风险一般低于公司债券、股票投资和实业投资，但收益通常也低于这三类投资。期货与期权分商品期货、期权与金融期货、期权。其主要功能在于转移风险而不是分散风险。外汇投资的功能则在于分散国际市场的风险。
5、信托投资
基金管理人可以将基金委托给信托投资公司或信托银行代为投资，但要事先规定其运用的项目和比例，在实施委托投资，并且加强对其的监督。当然，也可以不规定投资的项目和比例，由其全权代理进行投资经营。
6、不动产投资
不动产投资是指社会保险机构将社会保险基金通过有关部门以各种方式进行土地开发、住宅建设，以及进行老区改造和新市区建设等开发性投资，即投资于房地产，还包括公共基础设施建设，如水电、能源、交通等，具有较好的稳定性。
不动产投资的不足有：
（1）资产的流动性较差，难以保证基金随时变现的需要；
（2）交易成本较高，进行房地产投资还需要一定的资产评估经验。
以上几种投资方式在实际中，经常组合运用。但各种投资工具的具体比例在各国间差距较大。对于我国的社会保障基金来说，以银行存款和债券的形式持有一部分社保基金是合理的，同时也应该借鉴国际经验，逐步扩大股票和房地产等投资，真正实现社保基金的多元化投资，使我国的社保基金能够做到真正保值增值。
三、社会保障基金管理
社会保障基金的安全性与否关系到社会保障制度的落实和全体国民的切身利益，也对政府财政构成重大影响。因此，对社会保障基金的管理是社会保障管理的核心内容。
（一） 社会保障基金管理的目标与原则
社会保障基金关系到国民的公共利益，国家的稳定和社会发展的大局，对社会保障基金的管理要以确保基金安全为目标：
（1）维护劳动力的合法权益，保障职工离退休后能够及时、足额的获取养老金的给付；
（2）确保基金的完整与安全，杜绝基金被侵蚀；
（3）实现社会保障基金的保值增值；
（4）维护社会的稳定，促进经济发展。
根据上述目标，社会保障基金的管理要遵循如下原则：
（1）法制性原则。用法律形式确定被监管对象的权利和义务，确定监管机构的法律地位、监管权威与监管职责，确定监管的行为标准和管理办法，使社会保障基金的管理具有严肃性、强制性和权威性。
（2）安全性原则。必须保证投资的本金能够全部收回。在能够确保安全收回社会保障基金的本金的前提下，取得预期的投资收益。
（3）公正性原则。社会保障基金监管机构在履行监管职能时，应该以客观事实为依据，以法律、法规和各项规章制度为准绳，结合运用行政、经济和法律手段，发现经办机构的违规、违纪行为予以监督检查，对被监管对象采取一视同仁、公平对待的原则。
（4）专款专用原则。社会保障基金是按国家规定征集、提取和使用的专项基金，必须严格遵守专款专用的原则，任何单位和个人都无权自行决定该项基金的其他用途。
（5）收支两条线管理原则。有社会保险经办机构负责筹集、支付基金，财政部门负责管理基金，建立一个保证基金的征集与支付相互制约、提高工作效率的新型的社会保障基金营运监管机制。
（二）社会保障基金管理模式
社会保障基金按照基金管理机构的所有制性质不同，可分为政府集中型和私营竞争型两种管理模式。政府集中性基金管理模式是指由政府部门或其委托的公共管理部门负责社会保障基金的管理。政府集中型的管理模式，管理比较集中，规模效应大，管理成本相对较低，但自主性弱，收益较低。采用这种模式的国家有新加坡、中国、印度、东欧各国和经济合作与发展组织各国。私营竞争型基金管理模式是指在政府的监管下，由私营的基金管理机构运用市场机制管理社会保障基金，私营竞争型管理模式灵活性好，收益较高，自主性强，但管理相对分散，成本较高，不确定性大。采用这种模式的国家有智利及其他一些拉美国家。
（三）社会保障基金管理的内容
1、对社会保险责任征缴情况实行监管
征缴监管是对社会保障基金监管的源头，主要内容包括：
（1）对缴费单位的监管。对用人单位是否参保及是否全部办理参保，对参保单位是否及时足额缴费等进行监管。
（2）对经办机构的监管。主要看征收的社会保障费是否及时足额存入财政专户；社会保障基金是否按险种单独核算；经办机构的工作人员有无滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使社会保险费流失等。
（3）检查社会保障基金是否被挪作他用。
2、对基金支付进行监管
其监管内容包括：经办机构是否按规定的项目和标准支出，有无增加支出项目和提高标准；有无挪用支出户基金的现象；是否有骗保行为；经办机构是否根据财政部门核定的基金年度预算及月度收支计划按月填写用款申请书，并注明支出项目，加盖公章；凭证和用款手续是否合乎规定等。通过对基金支付全过程进行监管，规范拨付程序，确保各项待遇及时足额发到参保人手中。
3、对基金结余运用进行监管
其监管内容具体包括：
（1）结余基金是否按国家规定进行运营生息。
（2）结余基金是否及时办理转存定期存款有关手续。
（3）基金运营利息收入是否全部并入基金。
（4）各项基金有无挪用或变相挪用的情况。
思考题：
1、什么是社会保障基金？
2、简述社会保障基金的特征和作用。
3、社会保障基金的筹集原则和筹集渠道有哪些？
4、目前我国社会保障基金的筹集渠道有哪些？
5、社会保障基金的筹集模式和运营方式各是什么？
6、简述社会保障基金的投资运营的原则。
7、社会保障基金的管理要遵循什么原则？
案例一：
从上海社保腐败大案看社保基金管理
2006年８月９日，上海市劳动和社会保障局原局长祝均一在上海市人大十二届常委会第二十九次会议上被正式免去局长职务。祝均一落马问题涉及到老百姓的保命钱：违规拆借32亿元社保基金，给民营企业家张荣坤旗下的福禧投资公司用于收购沪杭高速公路的权益。在此次会上，上海市市长韩正透露，上海市劳动和社会保障局社保基金监管处原处长陆祺伟、上海电气集团原副总裁韩国璋也在接受调查。
随着上海市社会保障局局长祝均一被隔离审查、宝山区区长秦裕涉嫌社保基金严重违纪接受调查，涉及数十亿元社保基金的上海腐败大案逐渐浮出水面。一个管理着上海老百姓保命钱的社保局是如何陷入上海自改革开放以来的最大腐败案中的？虽然案情还没有完全查清，盖子还没有完全揭开，但仅从目前已经查出的事实中我们能够得到什么启示？
为了彻底查清此案，中央已经派出超过百人的调查组到上海进行清查，上海社保基金违规投资的详情开始逐步被披露出来：上海社保基金中心先后将34.5亿元的资金通过委托资
金运营的方式拆借给福禧投资及其股东沸点投资，用于收购沪杭高速公路资产。上海社保基金另外的投资渠道是房地产业委托贷款，如瑞安房地产旗下创智天地就是通过浦发银行获得了来自上海社保基金的15亿元人民币贷款。
此外，上海诸多拥有强大背景的房地产企业也与社保基金有染。1994年上海社保基金投资4．8亿的南京西路“东海广场”项目，最后什么也没有得到，以闹剧收场。1996年前后，社保基金高峰时投入房地产开发项目的资金在60亿元左右。由于社保基金的投资大多不是以股权方式，而是以15％－20％的高息参与投资，性质不明，产权不清晰，实际上处在危险的境地，成功纯属侥幸，失败才是常态。1999年中央三令五申不准社保基金乱投资，下大力气清理收回基本社会保险基金，但对于上海似乎并没有那么有效，在1999年末上海虹桥开发区的万都中心仍然通过浦发银行得到了社保基金7亿元继续投入。
在前几年上海房地产市场高峰期，一些房地产企业获得国有土地使用证之后以社保资金融资，其后再获得项目开发贷款用以偿还社保贷款，房地产商轻易地“空手套白狼”，才炒出了类似浦东某豪宅项目11万元／平方米这样的天价楼盘。前几年上海房地产市场超常规的畸形繁荣，与社保基金背后的支撑不无关系。面对上海房地产开发的如此乱象，社保基金涉及重大的腐败案件，公众最关心的是：社保基金的监管到哪里去了？
长期以来，上海市社保局集社保基金的行政管理与投资运营于一身，监管实际上成为左手监管右手。这样的机制成就了今日社保基金乱象的根源，也为其他省、市、自治区的社保基金监管体制敲响了警钟。
按照世界银行关于社保基金“三支柱”的划分办法，目前中国被统称为“社保基金” 的资金主要有三部分：其一是作为基本保险的社会保险基金，包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金，其中上海基本养老保险覆盖1200万人，基金收缴率99．9％；其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金，上海企业年金计划覆盖职工110万人，在职工工资总额的4％以内可以列入成本。其三是商业保险、个人理财等资金，是职工的自愿投资保障行为。
基本社会保险基金一直由政府的社会保障部门进行管理。按照有关规定，基本的养老、医疗保险基金除预留相当于两个月的支付费用外，只能存入银行或购买国债。作为补充养老保险的企业年金由于缺乏明确的法律、法规进行约束，同时，由于基金管理缺乏相对的独立性，地方行政干预色彩较浓，地方政府擅自挪用企业年金的问题十分突出。
由于基本保险和企业年金两类资金的管理模式和办法不同，给祝均一这样的超级蛀虫留下了可供操作的灰色空间：上海社保局下属的两个事业单位中，“上海社会保障基金结算与管理中心”管理基本社会保险基金，“上海企业年金发展中心”管理运营企业年金。在企业年金中心成立之前的社保中心借给福禧投资及其股东沸点投资的资金，2006年8月17日却以企业年金中心的名义向法院起诉，诉讼标的32亿元。这个事实充分说明：本来理应分开的不同性质的资金，却成为祝均一的左兜和右兜，想从那边掏都可以。
之所以造成如此重大的问题，社保基金出现如此乱象，关键还在于社保基金投资的法律不健全，原有的法规又没有得到很好地执行。中国市场经济条件下的社会保障制度建立和社保基金的筹集只有短短十多年的时间，出现这些乱象也许是不可避免的，最关键的是如何尽快制定社保基金投资的法律，在法律框架内杜绝类似上海社保腐败大案的再次发生。
资料来源：《中国经济时报》2006年09月14日
案例二：
智利医疗制度的公共保障部分进行新的公共行政管理
自1990年初，智利针对其现存体制的缺陷采取了一系列措施，开始了一次新的改革。私营和公共两种体制的并存没有动摇。第一项明显改革是大力充实公共保障系统的财力。例资
如，从1989年到1994年期间，覆盖智利全民的公共部门人均医疗保险投资实际上升了64%。基础设施也有很大程度的改善。公共医疗系统新雇用了6000名雇员，全体雇员的工资也由大幅提高。
然而，很清楚，有些顽症不是单靠加大投入就能解决的。为解决这些问题，公共系统采取了简政放权、引进新的管理方法等措施。
所谓的“新的管理方法”在国家医疗系统的不同层次间达成。这种做法在改革过程中占了很重要的位置。首先，各个机构之间的职责范围、技术领域必须严格划分，代替仅仅按照等级划分、向下级传达指示。或者从预算中整块下拨项目经费的做法。新的管理办法力图对具体的服务项目商定具体的预选方案。这样做的意图就是实现从“投入管理”向“产出管理”的转变：即从管理一开始就将资源的利用和产品或产出结合起来。理想的程序是：从分析消费者的需求开始，继而探讨如何才能满足这些需求，最后在决定要投入的财力、物力。这一程序的最后效果——即和具体项目相联系的财政投入——被规定在双方都受约束的协议中。比如在智利就有就业人口预防性健康检查协议和婴幼儿死亡协议。具体项目必须在监督下实施，而且对服务质量和数量都必须定出恰当的指标。
初步的实验还未显示出这些新措施的证明效果。这并不奇怪。全球的经验告诉我们，这样的激进改革不可能在一夜之间成功。这不仅仅是一个在技术上、管理上开发新办法的问题，要想取得改革的成功，员工的观念必须转变。因此，现实的改革完成期限大约要10年。
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