浅议农民工积分入户政策
——以广州市农民工积分入户政策为例
一、广州市积分入户政策实施概况
依据《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》（粤府〔2010〕32号）、《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制办法（试行）》、《广州市农民工及非本市十城区居民户口 的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则 （试 行）》 三个政策文件，广州市从2011年开始实施积分入户政策。广州市积分入户政策是指外来务工人员积分入户核准分值达到一定值后即可申请，广州市相关部门根据全年积分入户指标，按分数高低进行排名入围，入选者经公示无异议后即可落户广州。根据细则，广州市积分入户的指标在2011年、2012年和2013年均为3000个名额。
二、广州市积分入户政策实施现状分析
2011年以来，广州市积分入户政策已经实施了三年，社会各界对积分入户政策褒贬不一。毫无疑问，积分入户政策的落实确实让一部分外来务工者成功落户广州，享受与广州市城镇居民同等的居民待遇。但是，不可否认，积分入户政策存在着不足之处。积分入户政策的不足之处体现在以下几个方面。
积分入户政策更倾向于“留才”和“留财”，而不是真正把发展成果让外来工共享。
积分入户政策的实施，能使外来务工人员生活充满希望、有个盼头，促进他们更加辛勤劳动，更加遵纪守法，更加爱护这座城市，对城市更有归属感，进一步解决了因户籍给医疗、教育、住房、就业等方面带来的不便。但是，从积分入户政策的细则来看，政策的“选择性”倾向是明显的。积分入户政策细则中的加分规定：副高级以上专业技术资格（或职业资格）或高级技师（一级）职业技能资格加100分、博士学位加100分、硕士并具有中级专业技术资格（或职业资格）加100分、硕士学位加90分、大学本科毕业学历并具有中级专业技术资格（或职业资格）加90分、大学本科毕业学历加80分；在广州市拥有产权住房加20分。根据2011年到2013年入户申请积分核准分值的情况，一般积满85分即可提出入户申请。从细则的积分规定中可以看到，拥有较高的学历、专业技术或产权住房的外来务工者更容易达到入户申请核准分值并在入户轮候排位中占据优势。这体现出积分政策入户更倾向于“留才”和“留财”，而不是真正把发展成果让外来务工人员共享。在广州市打拼的外来务工人员多数是学历并不是很高的普通工人，他们辛勤劳动，为建设这个城市挥洒汗水，但却因户籍原因而在就业、住房、医疗、子女教育等民生问题遭到“歧视”，而积分入户政策只是使少部分人获得“市民”待遇，把多数的外来务工人员拒之政策之外。在现今广州房价高企的现实状况下，拥有产权住房对普通的外来工而言更是遥不可及的梦想。
积分入户政策有“让少部分人享受多数人的福利蛋糕”之嫌。
积分入户政策的“选择性”与“倾向性”必然导致了只有少部分外来务工者才能享受到城市发展的成果，才能成为名符其实的“市民”，才能真正从根本上解决因户籍带来的“歧视”问题。一座城市的发展不是靠少数的外来务工人员撑起的，它是靠千千万万外来务工人员的辛勤劳动撑起的。在它得到发展之后，理应让成就它的所有外来务工人员享受发展的成果，而积分入户政策却把多数外来务工人员拒之门外。积分入户是广州市回馈外来务工人员为城市发展做出贡献的政策福利，应该由所有的外来务工人员分享，但现实的状况却是让少数人享受多
数人的福利蛋糕。
积分入户指标少，门槛高，程序繁杂，限制条件多。
广州市积分入户政策存在着积分入户指标少，门槛高的情况。广州市人力资源和社会保障部门的数据显示，广州市外来务工人员数量超过两百万，而广州市从2011年到2013年的积分入户指标累计不足1万人，年均入户指标在3000左右。与庞大的外来务工人员基数相比，年均入户指标显得渺小，远远不能满足外来务工人员的入户需求。与此同时，积分入户政策设置的门槛也比较高，表现在其规定的申请条件难以完全达到。在细则的申请条件中，不少条件看似基本但却难以完全达到，原因在于相关配套管理并不完善。比如，由于相关部门的管理不到位，办理暂住证和购买社会保险两个硬性条件就难以确保达到。除此之外，积分入户申请程序繁杂，限制条件多。这对于满足申请入户的外来务工人员也是一大难题与挑战，使得部分人因程序原因错失申请入户的机会。
积分入户政策与多数外来务工人员的需求不相匹配。
在广州工作的外来工因户籍原因受到的“歧视”主要体现在就业、住房、医疗和子女教育等问题上，其中，医疗和子女教育问题尤为严重。因此，多数的外来务工人员更期盼的逐步消除在就业、住房、医疗和子女教育等民生问题上的“歧视”，切实减少“非市民”带来的障碍，而不是得到一个“市民”身份。这就导致了积分入户政策与多数外来务工人员的需求不相匹配的结果，而产生这种结果不仅浪费了有限的公共资源、偏离了政策目标，而且造成了多数人无法享受城市发展成果的现状。现有积分入户政策一方面体现出福利供给与需求不吻合的矛盾，另一方面带来“拖累”其它“惠外来工、便外来工”政策推行的可能。一座城市的公共资源在一定时期、一定政策环境下是一定的。积分入户政策占用了一部分公共资源就必然减少了其它民生政策推行的可能性。
三、积分入户政策改进建议
以上从政策制定的初衷、政策细则的内容、政策实施的效果等方面分析了广州市积分入户政策存在的问题。所有问题产生的主要原因不外乎两个，一是政策本身存在问题，二是政策细则存在问题。因此，我从这两个角度提出以下的两个建议。
一是增加指标、降低门槛、简化程序、放宽限制。
尽管积分入户政策存在着“选择性”、“倾向性”等外部性问题，但是它依然是消除对外来务工人员“户籍歧视”的有益尝试。要使积分入户政策更好地发挥其应有的效果与作用，就要增加入户指标、降低门槛、简化程序、放宽限制。增加积分入户的指标是提升积分入户政策实施效果的关键，只有入户指标增加，才能降低准入门槛，才能放宽限制，使更多的外来务工人员切实享受的城市发展成果。在此基础上，进行技术性改进，简化入户申请程序，及时、准确、完整公布相关信息，提供必要指导与支持，减少符合条件的申请人因程序原因错失机会的可能。
二是着眼于多数外来务工人员最迫切的需求，设置积分入户“缓冲区”。 一定时期内公共资源的有限性使得大幅增加积分入户指标的可能性不高。在有限的公共资源内，在无法大幅增加积分入户指标的条件下，可以设置积分入户“缓冲区”来实现资源利用的最大化和受众面的最大化。所谓的积分入户“缓冲区”就是设置一定的区域让已达到核准分值但尚未轮候到入户的申请人享受一定的优惠政策。具体的做法是给予进入“缓冲区”的申请人一定的政策优惠，在他们最为关心、与之关系最为密切的方面（比如医疗、子女教育等）解禁政策，有
限度消除“户籍歧视”，从而在既有的公共资源下实现受众面、受益面的最大化。
浅议农民工积分入户政策
——以广州市农民工积分入户政策为例
一、广州市积分入户政策实施概况
依据《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》（粤府〔2010〕32号）、《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制办法（试行）》、《广州市农民工及非本市十城区居民户口 的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则 （试 行）》 三个政策文件，广州市从2011年开始实施积分入户政策。广州市积分入户政策是指外来务工人员积分入户核准分值达到一定值后即可申请，广州市相关部门根据全年积分入户指标，按分数高低进行排名入围，入选者经公示无异议后即可落户广州。根据细则，广州市积分入户的指标在2011年、2012年和2013年均为3000个名额。
二、广州市积分入户政策实施现状分析
2011年以来，广州市积分入户政策已经实施了三年，社会各界对积分入户政策褒贬不一。毫无疑问，积分入户政策的落实确实让一部分外来务工者成功落户广州，享受与广州市城镇居民同等的居民待遇。但是，不可否认，积分入户政策存在着不足之处。积分入户政策的不足之处体现在以下几个方面。
积分入户政策更倾向于“留才”和“留财”，而不是真正把发展成果让外来工共享。
积分入户政策的实施，能使外来务工人员生活充满希望、有个盼头，促进他们更加辛勤劳动，更加遵纪守法，更加爱护这座城市，对城市更有归属感，进一步解决了因户籍给医疗、教育、住房、就业等方面带来的不便。但是，从积分入户政策的细则来看，政策的“选择性”倾向是明显的。积分入户政策细则中的加分规定：副高级以上专业技术资格（或职业资格）或高级技师（一级）职业技能资格加100分、博士学位加100分、硕士并具有中级专业技术资格（或职业资格）加100分、硕士学位加90分、大学本科毕业学历并具有中级专业技术资格（或职业资格）加90分、大学本科毕业学历加80分；在广州市拥有产权住房加20分。根据2011年到2013年入户申请积分核准分值的情况，一般积满85分即可提出入户申请。从细则的积分规定中可以看到，拥有较高的学历、专业技术或产权住房的外来务工者更容易达到入户申请核准分值并在入户轮候排位中占据优势。这体现出积分政策入户更倾向于“留才”和“留财”，而不是真正把发展成果让外来务工人员共享。在广州市打拼的外来务工人员多数是学历并不是很高的普通工人，他们辛勤劳动，为建设这个城市挥洒汗水，但却因户籍原因而在就业、住房、医疗、子女教育等民生问题遭到“歧视”，而积分入户政策只是使少部分人获得“市民”待遇，把多数的外来务工人员拒之政策之外。在现今广州房价高企的现实状况下，拥有产权住房对普通的外来工而言更是遥不可及的梦想。
积分入户政策有“让少部分人享受多数人的福利蛋糕”之嫌。
积分入户政策的“选择性”与“倾向性”必然导致了只有少部分外来务工者才能享受到城市发展的成果，才能成为名符其实的“市民”，才能真正从根本上解决因户籍带来的“歧视”问题。一座城市的发展不是靠少数的外来务工人员撑起的，它是靠千千万万外来务工人员的辛勤劳动撑起的。在它得到发展之后，理应让成就它的所有外来务工人员享受发展的成果，而积分入户政策却把多数外来务工人员拒之门外。积分入户是广州市回馈外来务工人员为城市发展做出贡献的政策福利，应该由所有的外来务工人员分享，但现实的状况却是让少数人享受多
数人的福利蛋糕。
积分入户指标少，门槛高，程序繁杂，限制条件多。
广州市积分入户政策存在着积分入户指标少，门槛高的情况。广州市人力资源和社会保障部门的数据显示，广州市外来务工人员数量超过两百万，而广州市从2011年到2013年的积分入户指标累计不足1万人，年均入户指标在3000左右。与庞大的外来务工人员基数相比，年均入户指标显得渺小，远远不能满足外来务工人员的入户需求。与此同时，积分入户政策设置的门槛也比较高，表现在其规定的申请条件难以完全达到。在细则的申请条件中，不少条件看似基本但却难以完全达到，原因在于相关配套管理并不完善。比如，由于相关部门的管理不到位，办理暂住证和购买社会保险两个硬性条件就难以确保达到。除此之外，积分入户申请程序繁杂，限制条件多。这对于满足申请入户的外来务工人员也是一大难题与挑战，使得部分人因程序原因错失申请入户的机会。
积分入户政策与多数外来务工人员的需求不相匹配。
在广州工作的外来工因户籍原因受到的“歧视”主要体现在就业、住房、医疗和子女教育等问题上，其中，医疗和子女教育问题尤为严重。因此，多数的外来务工人员更期盼的逐步消除在就业、住房、医疗和子女教育等民生问题上的“歧视”，切实减少“非市民”带来的障碍，而不是得到一个“市民”身份。这就导致了积分入户政策与多数外来务工人员的需求不相匹配的结果，而产生这种结果不仅浪费了有限的公共资源、偏离了政策目标，而且造成了多数人无法享受城市发展成果的现状。现有积分入户政策一方面体现出福利供给与需求不吻合的矛盾，另一方面带来“拖累”其它“惠外来工、便外来工”政策推行的可能。一座城市的公共资源在一定时期、一定政策环境下是一定的。积分入户政策占用了一部分公共资源就必然减少了其它民生政策推行的可能性。
三、积分入户政策改进建议
以上从政策制定的初衷、政策细则的内容、政策实施的效果等方面分析了广州市积分入户政策存在的问题。所有问题产生的主要原因不外乎两个，一是政策本身存在问题，二是政策细则存在问题。因此，我从这两个角度提出以下的两个建议。
一是增加指标、降低门槛、简化程序、放宽限制。
尽管积分入户政策存在着“选择性”、“倾向性”等外部性问题，但是它依然是消除对外来务工人员“户籍歧视”的有益尝试。要使积分入户政策更好地发挥其应有的效果与作用，就要增加入户指标、降低门槛、简化程序、放宽限制。增加积分入户的指标是提升积分入户政策实施效果的关键，只有入户指标增加，才能降低准入门槛，才能放宽限制，使更多的外来务工人员切实享受的城市发展成果。在此基础上，进行技术性改进，简化入户申请程序，及时、准确、完整公布相关信息，提供必要指导与支持，减少符合条件的申请人因程序原因错失机会的可能。
二是着眼于多数外来务工人员最迫切的需求，设置积分入户“缓冲区”。 一定时期内公共资源的有限性使得大幅增加积分入户指标的可能性不高。在有限的公共资源内，在无法大幅增加积分入户指标的条件下，可以设置积分入户“缓冲区”来实现资源利用的最大化和受众面的最大化。所谓的积分入户“缓冲区”就是设置一定的区域让已达到核准分值但尚未轮候到入户的申请人享受一定的优惠政策。具体的做法是给予进入“缓冲区”的申请人一定的政策优惠，在他们最为关心、与之关系最为密切的方面（比如医疗、子女教育等）解禁政策，有
限度消除“户籍歧视”，从而在既有的公共资源下实现受众面、受益面的最大化。