立案登记制背景下行政诉讼案件立案工作应注意的几个问题
自立案登记制改革全面推行以来，全国各级法院的行政案件数量大幅上升，有效的化解了长期以来人民群众普遍反映的行政案件“立案难”的问题，彰显了司法权对行政权监督的制度自信，在一定意义上也有效破解了“司法权地方化”带来的不利影响，充分保障了行政相对人及其他利害关系人的诉权，对于进一步推进司法改革，提升司法公信力，全面建设法治国家发挥了积极的推动作用。但是我们也注意到立案登记制度实施以来立案形式化的审查所产生的滥用诉权、审判压力剧增、效率低下等新的问题对立案登记制改革提出的挑战。因此，如何厘清诉权保护与限制的界限是立案庭法官面临的时代课题，为此，笔者认为在立案工作中应注意以下几个问题：
一、立案登记制不是立案审查的否定，而是对传统立案审查中“审查审判化”的纠偏。 首先，登记立案的核心，就是依法保障当事人诉权，重点解决有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛等问题。对此不能机械理解，产生教条主义的错误认识，更不能全盘否定立案审查在案件分流方面的重要意义。在已经实施立案登记的国家和地区，对起诉也不是完全不审查。英美法系国
家通过诉答程序或审前程序，进行案件甄别和过滤；法国、德国、日本等大陆法系国家，则通过对诉状内容的强制性规定实现案件过滤。例如，英国民事诉讼规则规定，原告提起诉讼，应以诉讼格式的要求为依据。诉状格式中必须载明以下事项：（1）诉讼请求的性质；（2）原告所请求的救济；
（3）如果原告提起给付金钱之诉，应载明请求的金额；（4）若当事人以代表资格起诉或被诉的，应载明其代表的资格；
（5）法院可以给予原告应当有权享有的救济手段，即使原告在起诉时并未提出；（6）有关诉讼指南要求的其他事项，如诉讼当事人的姓名、受案法院等等。同时，还要提交诉状明细，写明原告所主张事实的陈诉，以及特定赔偿请求的理由。送达诉状及明细送给被告后，被告应在规定时间内答辩。对是否由法院受理，英美法系国家通常是由书记官办公室进行审查。案件进入法院后，不意味着能够进入审判程序。在英美，多数民事案件在审前程序得到解决。如被告可以针对缺乏事项管辖权、无对人管辖权、审判地不适当、送达程序不充分、没有陈述救济请求、不可或缺的当事人未参加诉讼等提出撤销案件的动议；其次，从立法登记制改革目的看，立案登记并非意味着不需要审查，而是强调立案环节不应对案件进行实体权利义务的审查，否则会出现立案与审判的功能错位；再次，从法律规定看，行政诉讼法中关于起诉条件的规定与原有的规定并无实质性差别，无论是立案审查制还
是立案登记制，最终进行实体处理的案件都应当符合法定起诉条件。因此，无论是法院还是案件当事人，应当认识到立案登记制的初衷与目的在于重申应当依法立案，防止立案前的过度审查，立案登记制并不意味着法定的起诉条件改变，更不意味着当事人因此能够滥用诉权，获得法律以外的利益。 二、原告和案件有无利害关系的审查，应成为行政案件立案审查的重点，不能使立案登记成为滥用诉权、恶意诉讼行为的借口。 诉权是当事人请求法院行使审判权以保护其合法权益的权利，是当事人进行诉讼的基本权能。立案则具有确认诉权、保障诉权行使的功能。在诉权保障宪法化和国际化的趋势下，党的十八届四中全会对案件受理制度进行改革，提出实行登记立案，顺应了诉权理念的发展规律。从诉权构成要件看，一是当事人适格，在英美法系又称正当当事人；二是有诉的利益。只有符合这两个要件，才是有诉权的，法院才能够通过审判予以救济。对不具备的，法院将以诉不合法为由驳回诉讼。明确诉权要件就是要通过对诉权要件的审查排除不必要的诉讼，让有限的司法资源解决最需要诉讼救济的纠纷，也防止滥用诉权等问题。立案登记制实施以来，实际工作中我们发现有观点认为法院对当事人的起诉无需经过任何审查，只要诉状形式要件合格，就应当进人实体审理等等。这些认识不仅不符合中央决定精神，更是对诉权把握不
准。实行立案登记制的核心是对人民法院依法应受理的案件做到有案必立，有诉必理，并不是只要符合登记的形式要件的案件都应予以受理立案，尤其是有些重复起诉、恶意诉讼案件在立案登记制背景下能够进入诉讼环节，就是因为个别立案法官错误的认为只要原告认为行政行为与其有利害关系，并提交诉状及身份证明就应该立案，而不做“利害关系””的审查造成的。对此，我们应该清醒的认识到诉权保护的界限就是诉的利益正当、诉的主体适格，而要保证这一前提，必须对这两个要件进行必要的审查，否则就会形成立案审查向审判庭大量流转的现象。
《行政诉讼法》第二条规定“公民法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行为侵犯其合法权益的，可以依法起诉”，但该规定属于对“起诉权”的保障，不是对“起诉条件的规定”，有起诉权不等于就能立案。从《行政诉讼法》第五十一条的规定来看，是否属于人民法院受案范围是法定的起诉条件之一，而《行政诉讼法解释》第一条第一款规定“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案”，同时《行政诉讼法解释》第三条规定“有下列情形之一，已经立案的，应裁定驳回起诉”的规定是对受案范围中“有利害关系”的表述在立案时和立案后审查的要求，其中第八项”行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”属于应当驳回起诉的情形。从上述解释的规定来看，原告即使可依据《行政诉讼
法》第二条的规定有权起诉，立案时也应该审查其和案件有无利害关系这一起诉条件，且不能以“原告认为有利害关系”作为判断是否属于受案范围的根据，特定情况下要结合行政法理论对其进行判断。在这种情况下不管是立案时审查还是立案后审查都涉及实体判断的问题。例如，某县人民法院受理的一起行政案件中，作为原告的十几户村民因对拆迁补偿方案不满意，于是状告某区发改局，请求撤销发改局对开发项目的行政备案行为。但根据《行政诉讼法》第十二条的规定，该案件是否属于行政诉讼的受案范围？应对原告和本案有无利害关系进行审查，而本案有无利害关系的审查显然不是简单通过形式审查就能完成的。在行政法上，行政备案既不属于行政许可，也不属于行政确认，而属于行政监督，根据国务院及国家发改委的规定，发改局对该企业投资项目的备案对原告诉争的利益是没有直接利害关系的，因为该行为既不设定权利和义务，也不确认某种法律关系，只具有存案备查的意义，在功能上相当于行政监督，且并不是应该备案而没有备案的不作为。如果要起诉也只能起诉对该项目的开发有直接关系的土地、规划、环保等部门。因此，立案登记制的实施如果在“利害关系”的判定上过于形式化的注重“原告认为”这样的主观判断，很可能成为滥用诉权的借口，尤其是一些缠闹访案件会顺利进入诉讼，形成缠诉现象，造成司法资源的极大浪费，也有悖于立案登记制改革的基本精神。
三、深刻把握立案登记制下行政案件审查的模式及标准，积极探索落实立案登记制改革总体要求的创新机制，建立健全符合行政立案特点的立案登记配套措施。
一是明确立案审查的人员及分工问题。具体而言：（1）立案庭的书记员作为最初的审查者，负责收案审查，如果经过判断符合条件，可以当场立案；（2）书记员经过审查认为诉状虽然形式上符合要求，但涉及内容不明确，无法当场判断的，应当在规定期限将诉状及材料移交立案庭的法官审查处理；（3）审判部门的法官在受理案件后，应根据具体情形选择书面或开庭的方式对案件是否符合起诉条件进行庭前审查，对不符合条件的，依法裁定驳回起诉。
二是掌握立案登记制背景下审查的内容和标准。首先，明确立案与登记的关系，登记是对当事人向法院递交的诉状接受的形式，而立案是对起诉条件判断的过程，符合登记要件，不一定符合起诉要件，坚持登记要件与起诉要件分离并不违反《意见》的基本要求。行政案件立案中对是否属于人民法院受案范围进行审查是起诉要件判断的重点，而原告与被告是否有利害关系的判断则是起诉要件判断的核心。（1）符合登记要件的，均应接收诉状，当场予以登记并出具相关凭证；（2）当场能够明确符合起诉条件的，可以当场立案；
（3）不能判定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案，不予立案的应当出具书面裁定。其次，要明确登记立案审查
及其与起诉条件审查的区别，登记立案审查应当符合的条件：
（1）诉状形式上完整；（2）出具有效身份证件；（3）依法缴纳诉讼费用；（4）应当排除一些涉及危害国家领土完整、安全或者是针对党的领导人提起的一些诉讼，明确法院登记立案的是法律案件而非任何以诉状为载体表现的其他请求。而对起诉条件审查的主要标准为行政诉讼法第五十一条规定的四个要件。 三是各级人民法院应该积极探，总结经验。尽快制定既反映本地实际，又符合立案登记制改革总体要求的行政立案实施细则，及时化解新的问题和矛盾，特别要注意加强因拆迁行为引发的连环诉讼、群体诉讼中与律师、法律工作者在登记立案审查环节沟通说理工作，防止登记立案阶段出现非法干预立案审查的行为。
立案登记制背景下行政诉讼案件立案工作应注意的几个问题
自立案登记制改革全面推行以来，全国各级法院的行政案件数量大幅上升，有效的化解了长期以来人民群众普遍反映的行政案件“立案难”的问题，彰显了司法权对行政权监督的制度自信，在一定意义上也有效破解了“司法权地方化”带来的不利影响，充分保障了行政相对人及其他利害关系人的诉权，对于进一步推进司法改革，提升司法公信力，全面建设法治国家发挥了积极的推动作用。但是我们也注意到立案登记制度实施以来立案形式化的审查所产生的滥用诉权、审判压力剧增、效率低下等新的问题对立案登记制改革提出的挑战。因此，如何厘清诉权保护与限制的界限是立案庭法官面临的时代课题，为此，笔者认为在立案工作中应注意以下几个问题：
一、立案登记制不是立案审查的否定，而是对传统立案审查中“审查审判化”的纠偏。 首先，登记立案的核心，就是依法保障当事人诉权，重点解决有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛等问题。对此不能机械理解，产生教条主义的错误认识，更不能全盘否定立案审查在案件分流方面的重要意义。在已经实施立案登记的国家和地区，对起诉也不是完全不审查。英美法系国
家通过诉答程序或审前程序，进行案件甄别和过滤；法国、德国、日本等大陆法系国家，则通过对诉状内容的强制性规定实现案件过滤。例如，英国民事诉讼规则规定，原告提起诉讼，应以诉讼格式的要求为依据。诉状格式中必须载明以下事项：（1）诉讼请求的性质；（2）原告所请求的救济；
（3）如果原告提起给付金钱之诉，应载明请求的金额；（4）若当事人以代表资格起诉或被诉的，应载明其代表的资格；
（5）法院可以给予原告应当有权享有的救济手段，即使原告在起诉时并未提出；（6）有关诉讼指南要求的其他事项，如诉讼当事人的姓名、受案法院等等。同时，还要提交诉状明细，写明原告所主张事实的陈诉，以及特定赔偿请求的理由。送达诉状及明细送给被告后，被告应在规定时间内答辩。对是否由法院受理，英美法系国家通常是由书记官办公室进行审查。案件进入法院后，不意味着能够进入审判程序。在英美，多数民事案件在审前程序得到解决。如被告可以针对缺乏事项管辖权、无对人管辖权、审判地不适当、送达程序不充分、没有陈述救济请求、不可或缺的当事人未参加诉讼等提出撤销案件的动议；其次，从立法登记制改革目的看，立案登记并非意味着不需要审查，而是强调立案环节不应对案件进行实体权利义务的审查，否则会出现立案与审判的功能错位；再次，从法律规定看，行政诉讼法中关于起诉条件的规定与原有的规定并无实质性差别，无论是立案审查制还
是立案登记制，最终进行实体处理的案件都应当符合法定起诉条件。因此，无论是法院还是案件当事人，应当认识到立案登记制的初衷与目的在于重申应当依法立案，防止立案前的过度审查，立案登记制并不意味着法定的起诉条件改变，更不意味着当事人因此能够滥用诉权，获得法律以外的利益。 二、原告和案件有无利害关系的审查，应成为行政案件立案审查的重点，不能使立案登记成为滥用诉权、恶意诉讼行为的借口。 诉权是当事人请求法院行使审判权以保护其合法权益的权利，是当事人进行诉讼的基本权能。立案则具有确认诉权、保障诉权行使的功能。在诉权保障宪法化和国际化的趋势下，党的十八届四中全会对案件受理制度进行改革，提出实行登记立案，顺应了诉权理念的发展规律。从诉权构成要件看，一是当事人适格，在英美法系又称正当当事人；二是有诉的利益。只有符合这两个要件，才是有诉权的，法院才能够通过审判予以救济。对不具备的，法院将以诉不合法为由驳回诉讼。明确诉权要件就是要通过对诉权要件的审查排除不必要的诉讼，让有限的司法资源解决最需要诉讼救济的纠纷，也防止滥用诉权等问题。立案登记制实施以来，实际工作中我们发现有观点认为法院对当事人的起诉无需经过任何审查，只要诉状形式要件合格，就应当进人实体审理等等。这些认识不仅不符合中央决定精神，更是对诉权把握不
准。实行立案登记制的核心是对人民法院依法应受理的案件做到有案必立，有诉必理，并不是只要符合登记的形式要件的案件都应予以受理立案，尤其是有些重复起诉、恶意诉讼案件在立案登记制背景下能够进入诉讼环节，就是因为个别立案法官错误的认为只要原告认为行政行为与其有利害关系，并提交诉状及身份证明就应该立案，而不做“利害关系””的审查造成的。对此，我们应该清醒的认识到诉权保护的界限就是诉的利益正当、诉的主体适格，而要保证这一前提，必须对这两个要件进行必要的审查，否则就会形成立案审查向审判庭大量流转的现象。
《行政诉讼法》第二条规定“公民法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行为侵犯其合法权益的，可以依法起诉”，但该规定属于对“起诉权”的保障，不是对“起诉条件的规定”，有起诉权不等于就能立案。从《行政诉讼法》第五十一条的规定来看，是否属于人民法院受案范围是法定的起诉条件之一，而《行政诉讼法解释》第一条第一款规定“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案”，同时《行政诉讼法解释》第三条规定“有下列情形之一，已经立案的，应裁定驳回起诉”的规定是对受案范围中“有利害关系”的表述在立案时和立案后审查的要求，其中第八项”行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”属于应当驳回起诉的情形。从上述解释的规定来看，原告即使可依据《行政诉讼
法》第二条的规定有权起诉，立案时也应该审查其和案件有无利害关系这一起诉条件，且不能以“原告认为有利害关系”作为判断是否属于受案范围的根据，特定情况下要结合行政法理论对其进行判断。在这种情况下不管是立案时审查还是立案后审查都涉及实体判断的问题。例如，某县人民法院受理的一起行政案件中，作为原告的十几户村民因对拆迁补偿方案不满意，于是状告某区发改局，请求撤销发改局对开发项目的行政备案行为。但根据《行政诉讼法》第十二条的规定，该案件是否属于行政诉讼的受案范围？应对原告和本案有无利害关系进行审查，而本案有无利害关系的审查显然不是简单通过形式审查就能完成的。在行政法上，行政备案既不属于行政许可，也不属于行政确认，而属于行政监督，根据国务院及国家发改委的规定，发改局对该企业投资项目的备案对原告诉争的利益是没有直接利害关系的，因为该行为既不设定权利和义务，也不确认某种法律关系，只具有存案备查的意义，在功能上相当于行政监督，且并不是应该备案而没有备案的不作为。如果要起诉也只能起诉对该项目的开发有直接关系的土地、规划、环保等部门。因此，立案登记制的实施如果在“利害关系”的判定上过于形式化的注重“原告认为”这样的主观判断，很可能成为滥用诉权的借口，尤其是一些缠闹访案件会顺利进入诉讼，形成缠诉现象，造成司法资源的极大浪费，也有悖于立案登记制改革的基本精神。
三、深刻把握立案登记制下行政案件审查的模式及标准，积极探索落实立案登记制改革总体要求的创新机制，建立健全符合行政立案特点的立案登记配套措施。
一是明确立案审查的人员及分工问题。具体而言：（1）立案庭的书记员作为最初的审查者，负责收案审查，如果经过判断符合条件，可以当场立案；（2）书记员经过审查认为诉状虽然形式上符合要求，但涉及内容不明确，无法当场判断的，应当在规定期限将诉状及材料移交立案庭的法官审查处理；（3）审判部门的法官在受理案件后，应根据具体情形选择书面或开庭的方式对案件是否符合起诉条件进行庭前审查，对不符合条件的，依法裁定驳回起诉。
二是掌握立案登记制背景下审查的内容和标准。首先，明确立案与登记的关系，登记是对当事人向法院递交的诉状接受的形式，而立案是对起诉条件判断的过程，符合登记要件，不一定符合起诉要件，坚持登记要件与起诉要件分离并不违反《意见》的基本要求。行政案件立案中对是否属于人民法院受案范围进行审查是起诉要件判断的重点，而原告与被告是否有利害关系的判断则是起诉要件判断的核心。（1）符合登记要件的，均应接收诉状，当场予以登记并出具相关凭证；（2）当场能够明确符合起诉条件的，可以当场立案；
（3）不能判定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案，不予立案的应当出具书面裁定。其次，要明确登记立案审查
及其与起诉条件审查的区别，登记立案审查应当符合的条件：
（1）诉状形式上完整；（2）出具有效身份证件；（3）依法缴纳诉讼费用；（4）应当排除一些涉及危害国家领土完整、安全或者是针对党的领导人提起的一些诉讼，明确法院登记立案的是法律案件而非任何以诉状为载体表现的其他请求。而对起诉条件审查的主要标准为行政诉讼法第五十一条规定的四个要件。 三是各级人民法院应该积极探，总结经验。尽快制定既反映本地实际，又符合立案登记制改革总体要求的行政立案实施细则，及时化解新的问题和矛盾，特别要注意加强因拆迁行为引发的连环诉讼、群体诉讼中与律师、法律工作者在登记立案审查环节沟通说理工作，防止登记立案阶段出现非法干预立案审查的行为。