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第34卷第4期2012年4月
文章编号：1007-7588（2012）04-0749-09
2012，34（4）：749-757
Vol. 34，No. 4Apr. ，
2012
基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨
雍新琴1，张安录2
（1. 江苏师范大学测绘学院，徐州221116；2. 华中农业大学土地管理学院，武汉430070）
摘
要：基于耕地保护的粮食安全目标与机会成本，分析补偿标准确定的依据，提出补偿标准及额度测算的技
术思路与方法，并进行实证研究。研究结果：耕地保护机会成本损失是补偿的最低价值标准；区域耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地进行出让的纯收益；区域内农户耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地出让纯收益，扣除耕地粮食生产纯收益的余额；2008年，区域补偿平均价值标准为1.31万元/hm2，全国耕地赤字的省份17个，需要支付补偿金的额度共计为2567.67亿元人民币；江苏省65个县（市）中，耕地赤字的县（市）14个，需要支付补偿金的额度共计为157.01亿元；江苏省小张家村农户补偿标准为：水田0.72万元/hm2，旱地0.87万元/hm2。
关键词：耕地保护；补偿标准；粮食安全；机会成本
1引言
耕地保护补偿机制运行的关键之一在于确定合理可行的补偿标准。已有对耕地保护补偿标准的研究，一是基于耕地资源的综合价值[1]；二是基于条件价值法（CVM ）评估的耕地资源的非市场价值或耕地保护的外部效益[2-9]。本文在分析耕地保护补偿标准确定的理论依据的基础上，提出补偿标准及补偿额度测算的新思路和新方法，为建立耕地保护补偿机制，确定补偿标准提供依据和参考。
同的学者测算的结果差异较大。根据周建春的测算，全国耕地资源总价值为139.6万亿元[10], 而贺锡苹等的测算结果为2.43万亿元[11]，前者是后者的50
多倍，显然差异过大。目前对耕地资源的非市场价值或耕地保护外部效益的评估，主要是采用条件价值法（CVM ）。条件价值法是通过模拟公共物品的交易市场，询问个人为使用或保护某种特定禀赋的资源环境变化量的最大支付意愿，或最小接受补偿意愿。由于被调查者的理解程度、回答问题的态度、及假设条件是否接近实际等因素的影响, 使结果与实际价值量可能有偏差[12]。而且耕地的生产与生态服务功能与现实的补偿能力方面也有较大的差距。
以美国为代表的西方经济发达国家，是以农地发展权价格作为农地保护经济补偿标准。在美国，对需要保护的农地，一般由地方政府或第三部门（美国农地基金会、农场协会、占用农地进行建设的开发商等）出资购买农地发展权，农民取得农地发展权价款后，农地仍由农民耕种，但农民只能从事农业生产，不得再改为非农业建设用地，如要作非农业建设用地，则要向政府购买回其农地发展权[13]。
2耕地保护补偿标准确定的依据
耕地保护补偿标准是指在一定社会经济条件和社会公平观念下，对耕地保护补偿支付的依据。耕地保护经济补偿标准的确定一般参照4个方面的价值进行初步核算：①耕地保护的外部效益；②耕地资源的综合价值；③耕地发展权价格；④耕地保护者的投入成本和机会成本。
耕地资源综合价值或耕地保护外部效益的评估，作为实施耕地保护与补偿决策的前提，具有很强的说服力，但是，难以作为确定耕地保护补偿标准的直接依据，因为它们的计量非常困难，而且不
收稿日期：2011-11-28；修订日期：2012-02-02
基金项目：国家社会科学基金资助项目：“土地使用权征用制度安排与农民损失及补偿政策研究”（编号：08BZZ026）；国家自然科学基金项目：“农地城市流转中不同利益集团福利变化测度与福利均衡研究”（编号：70773047）；国土资源部项目：“耕地与基本农田保护的经济补偿机制和实施研究”（编号：08-01）。
作者简介：雍新琴，女，江苏宝应人，硕士，副教授，从事土地资源经济与管理研究。E-mail ：[email protected]
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美国农地发展权的价格等于农地转为建设用地后的价格扣除原农业用途的土地价格的余额[14-15]。农地发展权价格实质上是土地用于农业生产而放弃转为建设用地的机会成本损失。
理论上，耕地保护的直接投入成本与机会成本损失之和应该是补偿的最低价值标准。投入成本是耕地保护者为了保护耕地，直接投入的人力、物力和财力，包括耕地复垦、农地开发与整理、农田水利设施修建等实际支出。机会成本损失是因保护耕地而丧失的最好发展机会的收入减少部分。我国耕地保护的直接投入成本主要是由国家财政承担，国家直接投入耕地复垦、农业土地开发与整理、修建大中型农田水利设施等项目，以及现有耕地保护的必要支出等。除此之外，农业科技和农业生态环境保护等方面的投入也是由国家承担的，地方、农民集体与农户保护耕地的成本主要是机会成本。所以耕地保护的机会成本损失应该是我国耕地保护补偿的最低价值标准。耕地保护的主要目标是保障粮食安全，依据耕地保护粮食生产的机会成本损失确定补偿标准，符合市场经济主体的行为，具有客观性。
鉴于目前我国的经济实力和发展水平，通过购买耕地的发展权或一次性地支付补偿金来实现耕地的保护目标，在经济上是不可行的。我国对全国耕地是实行普遍保护，仅基本农田保护面积就达1.04力一次性购买需要保护的耕地发展权，亿hm 2(15.6亿亩) 。政府和社会均没有经济能而且也没有必要。若以耕地保护的年度机会成本损失作为按
年度补偿的价值标准，具有经济上的可行性，减轻了一次性补偿所带来的经济压力。
3耕地保护补偿标准的确定
3.1耕地保护区域补偿标准
从区域的角度来说，实施耕地保护制度造成的利益损失，在我国表现为地方政府财政收入的减少，地方政府财政收入来源主要是税收和土地出让收入。我国已于2006年１月１日起废止《农业税条例》，全面取消农业税。也就是说，保护耕地用于农业生产，对于地方政府，在耕地上的收入为零收入，而将耕地转为建设用地进行出让，可直接获得土地http://www.resci.net
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出让金收入，甚至还可能间接获得耕地转为建设用地带来的相关税收收入。因此，地方政府保护耕地的直接机会成本损失，等于耕地转为建设用地进行出让的纯收益。
根据地价变化规律，建设用地出让价格从城市中心向农村递减，到距离城市中心最远处的建设用地出让的纯收益为零时，地方政府不会将此处的耕地转为建设用地进行出让。因此，根据土地均质假设，可用城镇建设用地出让纯收益的二分之一，作为在耕地转为建设用地出让的平均纯收益，可视为区域耕地保护的平均机会成本损失，是耕地保护区域补偿的平均价值标准。3.2耕地保护农户补偿标准
实施耕地保护对于农户及农村集体经济组织造成的经济损失，表现为在土地上的收入减少。一是强制耕地只能用于粮食生产这一用途；二是限制农民集体所有的土地使用权出让，只能由政府通过土地征用将农民集体土地先转为国有土地后，再转为建设用地进行出让，出让收益由政府所得。假设国家没有对农民集体土地及其耕地的这种强制性的限制，农户及农村集体经济组织可以自己将耕地转为建设用地出让，从而获得出让收益。因此，我国农户耕地保护的机会成本损失，应该等于政府将耕地转为建设用地出让的纯收益，扣除耕地粮食生产的纯收益的余额。公式如下：
OCL =CLI -GLI
（1）
式中OCL 为农户耕地保护机会成本损失；CLI 为建设用地出让纯收益；GLI 为粮食用地纯收益。农户耕地保护机会成本损失是农户补偿的最低价值标准。
42008年全国省际补偿标准及额度
测算
4.1区域补偿标准及额度测算的技术思路
测算区域补偿标准及额度的整体技术思路为：①护的年度机会成本损失，以建设用地出让纯收益为基础，即是区域补偿的年度补偿测算区域耕地保价值标准；②根据区域人口、粮食自给率和人均消费水平, 测算区域粮食需求量, 再根据粮食单产、粮作比重和复种指数, 将区域的粮食需求量折算成耕
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雍新琴等：基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨
地需求量，耕地需求量与耕地存量之差额便是区域耕地盈亏量；③根据粮食单产、粮作比重和复种指数，测算标准化耕地面积折算系数；④依据耕地保护的价值标准、耕地盈亏量和耕地面积折算系数, 测算区域补偿的额度。具体技术路线见（图1）所示。4.2区域耕地保护机会成本损失测算
土地出让金是政府出让土地使用权的所有权收益。因此，可以一定的土地还原利率将建设用地的出让收益，换算为建设用地所有权的年收益。《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》（财综[2004]49号），对土地出让金纯收益制定了定额标准：首先把全国的土地以县市区为单位分为15个等级，对各等级分别确定一个纯收益标准（表1）。
经计算，表1中15个等级标准的加权算术平均数为34.00万元/hm 2。根据统计资料，2004年至2008年期间，各年土地出让净收益占出让总价款的格的比例相等，则：
比例较稳定。假设各年土地出让净收益占出让价
2008年全国综合地价指数
2008年土地出让平均纯收益（2）
中国城市地价监测网显示，2008年全国综合地价指数为155，2004年为124，代入公式（2）计算，得到2008年的土地出让金平均纯收益P 为42.50万元／hm 2。以一定的还原利率将土地出让金纯收益折算为建设用地出让的年收益，其计算公式如下：
a =
P ×r ×(1+r )
n
(1+r )-1
（3）
式中a 为土地出让年收益；P 为土地出让纯收益；r 为土地还原利率；n 为使用土地的年期。
在此采用安全利率加风险调整值法，确定2008年土地还原利率r 。安全利率取2008年我国一年期平均存款利率为3.28%，风险调整值可用我国银行的一年期贷款利率扣除银行经营成本率和银行经营利润率的余额。2008年我国银行一年期平均贷款利率为6.54%，银行的经营成本主要是存款利率。2008年度全国最大70家商业银行的平均资本利润率为21.75%[16]，则经营利润率是3.28%的21.75%为0.71%。在其它因素忽略不计的情况下，余下的差额就是资本经营的风险，即：
6.54%-3.28%-0.71%=2.55%。r =3.28%+2.55%=5.83%。综合用地出让年期n 为50年。
计算结果表明，2008年全国建设用地出让平均年收益a 为2.62万元/hm2。根据上文研究，2008年区域耕地保护的平均机会成本损失等于建设用地出让收益的1/2，为1.31万元/hm2，这是2008年区域补偿的价值标准。
4.3区域耕地面积折算系数测算
由于各区域的自然环境、耕地质量、复种指数以及耕地利用程度等的不同，耕地的产出水平不
这样，2008年土地还原利率为：
图1基于机会成本的耕地保护区域补偿标准
及额度测算的技术路线
Fig.1Technical route of calculating regional compensation standard and amount of arable land preservation according to opportunity cost
表1土地出让平均纯收益标准
Table 1Average standard of net income from translation of arable lands
等级标准县区数量
一二三四五六七八九十十一十二十三(万元/hm2
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同，各区域耕地的生产能力存在较大差异。根据农业年鉴统计数据，2008年，上海市单位播种面积粮食产量最高，达到6627.89kg/hm 2；山西省最低，仅为3304.05kg/hm 2，前者是后者的2倍多。这说明区域间耕地生产能力有差异，不具有可比性，因此，价值补偿数量的确定需要进行标准化折算。
耕地综合生产能力的高低，表现为单位耕地面积粮食产出水平，因此，可采用全国平均耕地单位面积粮食产量，作为全国统一标准化耕地的单位面积粮食产量，各区域耕地的单位面积粮食产量与全国耕地的单位面积粮食产量的比值，就是区域耕地面积标准化折算系数。计算公式为：
K L i =i （4）
式中K i 为区域耕地面积折算系数；L i 为区域单位耕地面积粮食产量；L 为全国标准化耕地单位面积粮食产量。
单位耕地面积粮食产量Ｌ的计算公式为：L =单位播种面积粮食产量×
粮食作物播种面积比重×复种指数
（5）
计算结果见（表2）。从表2中可以看出，耕地粮食生产能力较高的省份，分布在东部和中部地区，包括北京、上海、江苏、江西、安徽、河南、湖南、广东、福建、吉林等省份。耕地生产能力较低的省份，分布在农业生产环境条件较为恶劣的西部地区，包括山西、内蒙古、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等省份。4.4区域耕地盈亏量测算
粮食安全是每个地区的职责和义务，从责任、义务和公平的角度而言，各地区都应该保护一定面积的耕地以确保本地区的粮食安全。
在构建耕地保护省级区域补偿机制时，需要确定哪些地区应该支付补偿？哪些地区应该得到补偿？补偿多少面积？各区域由于耕地综合生产力存在较大的差异，同时人口数量也存在差异，对粮食需求量也就不同。因此，在确定耕地补偿面积时，应该以各区域的耕地综合生产力和人口确定。在一定粮食消费水平以及粮食自给率条件下，根据各区域当年单位耕地面积粮食产量和人口数量，来确定粮食需求量与耕地需求量。各区域的耕地存http://www.resci.net
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表2区域耕地面积折算系数测算
Table 2Calculation of conversion coefficient
of regional arable lands
播种粮
复种粮食播种耕地粮面积折地区食单产指数面积比重食单产算系数
（kg/hm 2）（%）（kg/hm 2）全国北京5542.791.39天津5074.101.01705393.131.24河北4718.671.38663382.400.78山西3304.050.92714623.351.06内蒙古4056.160.96830.58辽宁6127.670.91772522.970.69吉林6467.460.90822998.311.05黑龙江3844.781.02884572.471.18上海6627.891.59915122.230.82江苏6028.921.58453568.731.09浙江6098.871.29704742.261.54安徽4607.921.57516667.970.92福建5389.941.67734012.451.22江西5472.511.89545281.141.12山东6125.271.43674860.651.60河南5589.041.78656929.841.31湖北5701.071.56685693.441.56湖南6112.711.99546764.971.11广东4973.881.56614802.581.71广西4691.141.35577420.221.02海南4355.241.11524422.770.76重庆5205.361.44523293.120.58四川4882.681.59692513.851.19贵州3966.361.03685172.051.22云南3707.591.00635279.150.59西藏0.65682573.770.58陕西5569.691.03722521.160.60甘肃3554.050.83752606.620.63青海3311.600.95692745.500.44宁夏3742.79新疆
3985.181.09531896.55681884.502953.820.43资料来源：中国农业年鉴（2009年）。
0.68量与耕地需求量的差额就是耕地的盈亏量。耕地赤字的省份需要要支付补偿，补偿的面积等于耕地赤字的面积；耕地盈余的省份获得经济补偿，受偿的面积等于耕地盈余的面积。
粮食需求量的计算公式为：
粮食需求量=人口总量×人均粮食消费量×
粮食自给率
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（6）
耕地需求量计算公式为：表32008年区域耕地盈亏量测算
Table 3Calculation of profit and loss of regional arable lands in 2008
耕地需求量=
粮食需求量
耕地单位面积粮食产量
（7）
根据统计资料，2008年全国总人口为132802万人，粮食总产量为52871万t ，粮食消费总量为5100%2756。以此来计算万t ，人均粮食消费量为2008年各区域的耕地盈亏量，
397kg ，粮食自给率为计算结果见（表3）。
从表3中可以看出，2008年有14个省份的耕地赢余，包括黑龙江、吉林、内蒙古、河南、山东、安徽、江苏、湖南、江西、湖北、河北、重庆、宁夏、新疆。这些地区的耕地面积占全国耕地的比重为60.74%，耕地盈余面积为2161.25万hm 2，其中黑龙江耕地盈余的面积最多，为757.46万hm 2。有17个省份的耕地赤字，耕地赤字面积为2291.56万hm 2。耕地赤字最为严重的地区，主要有广东、浙江、上海、福建、北京和天津等, 其中广东省的耕地赤字面积最多，为573.62万hm 2。这些地区为我国的东部沿海经济发达地区，工业化和城市化水平较高, 经济发展与耕地保护、粮食安全的矛盾最为突出。耕地赤字较为严重地区主要有贵州、广西、甘肃、青海、海南、云南和西藏等，这些地区主要位于我国的西部地区，农业生产条件较为恶劣，经济相对落后。4.5区域耕地保护补偿额度测算
补偿额度计算公式为：
补偿额度=耕地盈亏量×耕地面积折算系数×
补偿价值标准
（8）
补偿价值标准为1.31万元/hm2。计算结果见表4）。计算结果表明：2008年，耕地赤字的省份需要向耕地盈余的省份，支付补偿金的额度共计为2567.67最多，为亿元人民币。其中广东省需要支付的额度765.13亿元，黑龙江得到补偿的额度最多，
为815.23亿元。江苏省耕地盈余数量为19.29万hm 2，应该得到补偿金的额度为38.78亿元（表4）。4.62008年江苏省县（市）际补偿标准及额度测算
参照省际补偿标准测算的思路与方法，对江苏省的65个县（市）级区域耕地保护补偿标准及额度进行了测算（测算过程略）。测算结果表明，江苏省人口
粮食耕地耕地需耕地盈地区单产存量求量亏量（万人）（kg/hm 2）（万hm 2）（万hm 2）（万hm 2）
北京天津河北1176.003382.4044.11
138.03山西6988.824623.35600.12-93.92内蒙古3410.612522.97631.73536.67辽宁2413.732998.31405.58319.60-131.0931.61
395.12吉林4314.704572.47714.72黑龙江2734.005122.23408.53553.46374.62211.90上海3825.393568.73425.55341.5633.91
江苏1888.464742.261183.01158.09浙江7677.306667.97457.09-133.69757.46安徽5120.004012.45476.3824.40506.58福建6135.005281.14192.09461.19-314.4919.29江西3604.004860.65573.02294.36山东4400.006929.84133.01252.07-161.35111.83河南9417.235693.44282.71656.6630.64湖北9429.006764.97751.53553.34湖南5711.004802.58792.64472.09239.3094.87广东6380.007420.22466.41341.34-5.68广西9544.004422.77378.94856.69海南4816.003293.12283.07580.59-573.6237.59
重庆2513.85421.75134.87-158.84四川2839.00854.00
5172.05217.91-62.12贵州8138.005279.15223.5972.75611.99云南3792.732573.77594.74585.02-17.255.67
西藏4543.002521.16448.53715.37-136.49-108.16陕西2606.62607.21甘肃3762.00287.002745.50543.9843.71
青海2628.121896.55405.0336.16550.14-138.95-7.55
宁夏554.301884.50465.88116.77-84.26-62.50新疆
617.692953.82110.7154.2783.0227.69注：①资料来源：中国统计年鉴（2009），中国农业年鉴（2009）；
②表中正值表示耕地盈余数量，负值表示耕地赤字数量。
内有14个县（市）的耕地测字，需要支付的补偿金额度共计157.01亿。
52008年江苏省铜山县小张家村农
户补偿标准测算
5.1测算农户补偿标准的技术思路
测算农户补偿标准的整体技术思路为：以耕地
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（
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表42008年区域耕地保护需要支付或补偿的额度测算
Table 4Calculation of payment and compensation amount for
regional arable land protection in 2008
地区耕地盈亏量耕地面积补偿额度（万hm 2
）折算系数
（亿元）北京天津河北-93.92-95.81山西-131.0931.61
0.781.06内蒙古0.58-99.7544.08
辽宁395.120.69357.29吉林341.5633.91
1.05黑龙江1.18527.6446.76上海-133.69757.460.82江苏1.09-191.21815.23浙江-314.4919.291.54安徽0.92-380.5738.78福建-161.35111.831.22江西1.12-236.53178.12山东30.641.60河南1.31162.9064.04湖北239.3094.87-5.681.56488.23湖南1.11-8.23广东-573.6237.59
1.7184.13广西-158.841.02-765.13海南-62.120.76-157.75重庆0.58-47.09四川1.19贵州-136.49-17.255.67
1.22-27.468.85
云南-108.160.59-105.95
西藏0.58陕西0.60-82.24甘肃-138.95-7.55
0.63-5.94青海-84.260.44-115.06宁夏-62.500.43-48.19新疆
27.690.68-35.5224.67注：表中正值表示需补偿的数额，负值表示需支付的数额。
保护的年度机会成本损失为基础，综合考虑农户的补偿意愿及政府经济的承受能力等因素，确定具体年度补偿标准。测算步骤与方法为：①测算粮食生产用地年收益。深入农户，采用问卷调查方法收集耕地粮食生产成本与收益资料，测算出单位面积粮食用地年纯收益；②计算耕地转为建设用地后出让的年纯收益。采用城镇边缘末等级建设用地的出http://www.resci.net
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让收入，以一定的土地还原利率换算出建设用地出让的年收益；③测算耕地保护机会成本损失。首先分别测算商业、住宅和工业用地出让的年收益与粮食生产用地年收益的差额，再采用加权平均法测算耕地保护机会成本损失；④调查农户耕地保护接受补偿意愿。采用问卷调查方法收集农户接受补偿期望值，计算出平均补偿期望值；⑤确定具体补偿方案与标准。技术路线见（图2）所示。5.2粮食用地年收益测算
小张家村位于徐州市北郊，与徐州市区仅一河之隔，处于城乡结合部。2008年，全村耕地面积为160.96积为44.53hm 2，其中水田面积为116.43hm 2，旱地田面hm 2，人均耕地约为0.05hm 2。粮食生产
为一年两季，其中水田主要生产小麦和水稻，旱地主要生产小麦、大豆或玉米。
采用问卷调查方法，收集农户粮食生产成本与收益资料。共调查农户150户，发放问卷150份，收回有效问卷130份。其中，水田种植户128户，旱地种植户120户，水田水稻种植户128户，水田小麦种植户122户，旱地小麦种植户120户，旱地玉米种植户30户，旱地大豆种植户80户。水田以一年种植水稻和小麦两季的收成测算，旱地以一年种植小麦和大豆两季的收成测算，测算结果见表5。5.3耕地转为建设用地出让纯收益测算
根据《铜山县各镇建成区土地定级与基准地价更新技术报告》，基准地价是由基本出让金和成本地价构成, 土地基本出让金是政府出让土地使用权的图2基于机会成本的耕地保护农户经济补偿
标准测算的技术路线
Fig.2amount Technical of arable route of calculating compensation standard and cost land for preservation peasant
households
according to opportunity
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表52008年耕地利用年纯收益
Table 5Annual net income of arable land use in 2008
（万元/hm2）
项目水田旱地平均生产收益粮食直补农资综合直补0.030.03负担税费0.090.090.03纯收益
0.08注：平均数为水田与旱地收益按面积比例加权平均数。
0.080.090.08所有权收益, 基本出让金由土地出让纯收益和按规定收取的相关费用构成，成本地价包含土地取得的平均成本、土地开发平均成本及相关的利润利息。
城镇末等级建设用地主要分布在城镇外围, 与农用地交错分布，因此，可以将目前城镇边缘的耕地视为城镇末等级建设用地，这样，末等级建设用地的基本出让金可视为耕地转为建设用地的基本出让金，其所含的土地出让纯收益可视为耕地转为建设用地的出让纯收益，将土地出让纯收益按照公式（3）换算为土地出让的年收益。2008年铜山县茅村镇（含小张家村）土地定级为二级，其中二级地土地出让纯收益为：商业用地167.40万元/hm2，住宅137.40万元/hm2，工业用地7.40万元/hm2。
期为：2008商业用地年土地还原利率40年，住宅用地r 为5.83%70年，，土地出让年
工业用地50年。
利用公式（3）计算的结果表明，2008年茅村镇二级建设用地出让年收益情况：商业用地最高，为11.21万元为/hm2，其次是住宅，为8.48万元/hm2，最低是工业，0.83万元/hm2。
根据竞租理论，商业用地效益最高，主要布局在城镇中心区域或街道两侧等高级别土地上；工业用地效益最低，主要趋向于布局在城镇外围低级别区域内，住宅、行政、科教等用地等介于两者之间。因此，城镇外围的农业用地转为工业用地的可能性与比例最大，其次是转为住宅等用地，转为商业用地的可能性与比例非常小。在此，取工业用地权重为0.7，住宅用地权重为0.3，商业用地权重为0.0。据此计算得到商业、住宅与工业用地的出让年收益的加权平均值为3.13万元/hm2，即城镇边缘耕地转为建设用地出让年纯收益为3.13万元/hm2。
根据建设用地地租或级差收益变化规律，建设用地收益从城市向农村递减，到距离城市中心最远处的建设用地的收益达到最低点。假设此处的建设用地出让纯收益等于耕地种植的纯收益，低于这个收益后农户一般不可能将耕地转为建设用地出让，即建设用地出让最低收益等于耕地种植收益。根据土地均质假设，可用城镇边缘建设用地平均出让收益和远离城市处最不适宜转为建设用地的粮食用地收益的平均值，作为在耕地转为建设用地出让的平均纯收益。即：
（3.13＋1.05）÷2≈2.10（万元/hm2）5.4农户耕地保护年度机会成本损失测算
年度农户耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地后出让年收益，扣除原粮食生产用地年收益的余额。即:
水田为：2.10－1.12＝0.98（万元/hm2）旱地为：2.10－0.87＝1.23（万元/hm2）水田与旱地平均：2.10－1.05＝1.05（万元/hm2）5.5农户耕地保护接受补偿意愿
采用问卷调查方法测算农户耕地保护补偿意愿。调查情况：共调查150户，收回有效问卷120份，其中最低意愿标准为0.15万元/hm2，最高为1.02万元/hm2。平均补偿意愿为：水田0.46万元/hm2，旱地0.51万元/hm2，水田与旱地平均为0.49万元/hm 2。平均补偿意愿低于耕地保护机会成本损失。因为一部分农民，特别是年龄较大的农民的补偿意愿较低，因为他们认为现在种地已经比以前好多
了，不要交税，还有补贴，所以补偿多少都愿意，这要根据国家的经济能力。5.6农户耕地保护经济补偿标准
理论上，补偿标准应该不低于机会成本损失。但是，要考虑到政府经济能力及农户补偿意愿。本案例中的农户平均补偿意愿低于耕地保护机会成本损失。因此，以农户耕地保护经济补偿意愿为补偿标准的下限，耕地保护机会成本损失为补偿标准的上限，在此范围内的补偿标准均是合理有效的。具体是取下限或是上限或是两者之间，这要依据当地政府经济承受能力。如果取耕地保护机会成本损失与农户耕地保护补偿意愿的平均值作为补偿标准。则2008年小张家村水田保护补偿标准为
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资源科学
0.72万元/hm2，旱地保护补偿标准为0.87万元/hm2，
水田与旱地平均补偿标准为0.77万元/hm2
（表6）。
如果农户补偿意愿高于耕地保护机会成本损失，则，耕地保护机会成本损失为最低补偿标准。
表6耕地保护农户补偿标准
Table 6Compensation standard of arable land protection
for peasant households
（万元/hm2
）
项目
耕地建设用耕地保护耕地保补偿收益
地出让机会成本护补偿标准收益损失意愿水田旱地平均
0.872.101.230.510.87注：补偿标准为机会成本损失与补偿意愿的平均值。
6结论与建议
6.1结论
（1）基于耕地保护的粮食安全目标，采用机会成本理论和方法，能较准确地测算出耕地保护的机会成本损失、补偿标准及额度，该思路与方法具有较强的可行性，为构建耕地保护补偿机制提供了一个新的分析框架。
（2）区域耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地进行出让的纯收益；区域内农户耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地出让的纯收益，扣除耕地粮食生产的纯收益的余额。2008年，区域补偿的平均价值标准为1.31万元/hm2
赤字的省级区域有17个，需要支付补偿金的额度共, 耕地
计为2567.67亿元人民币，江苏省65个县（市）中，耕地赤字县（市）14个，需要支付补偿金的额度共计为157.01田0.72亿元，万元/hm江苏省小张家村农户补偿标准为：2，旱地0.87万元/hm2。水6.2建议
（1）构建由省际补偿、县（市）际补偿与区域内农户补偿三个层次融为一体的耕地保护补偿机制，这三个层次相互联系且不可分割，上一个层次的实施是下一个层次实施的前提与保障，缺少任何一个层次均不能实现耕地保护的最终目标。
（2）我国耕地保护目标是保障粮食安全，应该依据耕地用于粮食生产的机会成本损失，确定补偿http://www.resci.net
第34卷第4期
标准。通过补偿，降低耕地保护机会成本，提高耕地保护主体的收益，也即提高了耕地价值及耕地转为建设用地成本，地方政府和农民就会认真地进行耕地保护成本与收益分析，从经济效率角度考虑耕地保护的重要性，而不是仅仅从政治任务的角度权衡保护耕地与发展经济之间的取舍。这样，地方政
府与农民才有保护耕地的内在经济动因，才能效保护耕地，从而达到控制粮食种植面积和产量，确保国家粮食安全的目标。
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年度中国最大70家商业
2012年4月
雍新琴等：基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨
Discussion on the Compensation Standard of the Arable Land Protection Based on Food Security
YONG Xinqin 1, ZHANG Anlu 2
（1. School of Geodesy and Geomatics, Jiangsu Normal University; Xuzhou 221116, China; 2. College of land management, Huazhong Agricultucal University, Wuhan 430070, China ）
Abstract:Based on the opportunity cost and the food security goal, this paper analyzed the basis for determining the compensation standard of arable land protection and brought forward the technical train of thought and method for measuring and calculating the compensation standard and amount, which were also emperically studied. The results show that:1) The opportunity cost loss of the arable land protection is the lowest compensation value standard. The opportunity cost loss of the regional arable land protection is equal to the net income which comes from the transformation of arable land into the construction land. And the opportunity cost loss of the peasant households within a region is equal to the remaining sum got by subtracting the net income from the food production of arable land out of that from the transformation of arable land into construction land; 2) The technical train of thought for measuring and calculating the regional compensation standard and amount is that the value standard and amount are determined according to the loss of the opportunity cost and the profits and losses of the regional arable land. And the technical train of thought for measuring and calculating the compensation standard of the peasant households is that the specific annual compensation standard is determined by comprehensive consideration of the factors such as the desires of the peasant households and the Governmental economic capacity based on the annual opportunity cost loss of the arable land protection; 3) In 2008, the average value standard of the regional compensation was 13,100yuan per hm 2. There were 17provinces suffering arable land deficit and the total compensation was 256.767billion yuan. Among the 65counties or cities in Jiangsu Province, there were 14ones suffering arable land deficit and the compensation was 15.701billion yuan in total. The average compensation standard of the peasant households in Xiaozhangjia Village of Jiangsu Province was 7,200yuan per hm 2for the paddy land and 8,700yuan per hm 2for the dry land. The main points of innovation are as follows:1) The opportunity cost loss of the arable land protection among regions and that of the peasant households within a region are separately defined; 2) The technical train of thought and method for measuring and calculating the compensation standard and amount are new. Key words:Arable land protection; Compensation standard; Food security; Opportunity cost
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第34卷第4期2012年4月
文章编号：1007-7588（2012）04-0749-09
2012，34（4）：749-757
Vol. 34，No. 4Apr. ，
2012
基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨
雍新琴1，张安录2
（1. 江苏师范大学测绘学院，徐州221116；2. 华中农业大学土地管理学院，武汉430070）
摘
要：基于耕地保护的粮食安全目标与机会成本，分析补偿标准确定的依据，提出补偿标准及额度测算的技
术思路与方法，并进行实证研究。研究结果：耕地保护机会成本损失是补偿的最低价值标准；区域耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地进行出让的纯收益；区域内农户耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地出让纯收益，扣除耕地粮食生产纯收益的余额；2008年，区域补偿平均价值标准为1.31万元/hm2，全国耕地赤字的省份17个，需要支付补偿金的额度共计为2567.67亿元人民币；江苏省65个县（市）中，耕地赤字的县（市）14个，需要支付补偿金的额度共计为157.01亿元；江苏省小张家村农户补偿标准为：水田0.72万元/hm2，旱地0.87万元/hm2。
关键词：耕地保护；补偿标准；粮食安全；机会成本
1引言
耕地保护补偿机制运行的关键之一在于确定合理可行的补偿标准。已有对耕地保护补偿标准的研究，一是基于耕地资源的综合价值[1]；二是基于条件价值法（CVM ）评估的耕地资源的非市场价值或耕地保护的外部效益[2-9]。本文在分析耕地保护补偿标准确定的理论依据的基础上，提出补偿标准及补偿额度测算的新思路和新方法，为建立耕地保护补偿机制，确定补偿标准提供依据和参考。
同的学者测算的结果差异较大。根据周建春的测算，全国耕地资源总价值为139.6万亿元[10], 而贺锡苹等的测算结果为2.43万亿元[11]，前者是后者的50
多倍，显然差异过大。目前对耕地资源的非市场价值或耕地保护外部效益的评估，主要是采用条件价值法（CVM ）。条件价值法是通过模拟公共物品的交易市场，询问个人为使用或保护某种特定禀赋的资源环境变化量的最大支付意愿，或最小接受补偿意愿。由于被调查者的理解程度、回答问题的态度、及假设条件是否接近实际等因素的影响, 使结果与实际价值量可能有偏差[12]。而且耕地的生产与生态服务功能与现实的补偿能力方面也有较大的差距。
以美国为代表的西方经济发达国家，是以农地发展权价格作为农地保护经济补偿标准。在美国，对需要保护的农地，一般由地方政府或第三部门（美国农地基金会、农场协会、占用农地进行建设的开发商等）出资购买农地发展权，农民取得农地发展权价款后，农地仍由农民耕种，但农民只能从事农业生产，不得再改为非农业建设用地，如要作非农业建设用地，则要向政府购买回其农地发展权[13]。
2耕地保护补偿标准确定的依据
耕地保护补偿标准是指在一定社会经济条件和社会公平观念下，对耕地保护补偿支付的依据。耕地保护经济补偿标准的确定一般参照4个方面的价值进行初步核算：①耕地保护的外部效益；②耕地资源的综合价值；③耕地发展权价格；④耕地保护者的投入成本和机会成本。
耕地资源综合价值或耕地保护外部效益的评估，作为实施耕地保护与补偿决策的前提，具有很强的说服力，但是，难以作为确定耕地保护补偿标准的直接依据，因为它们的计量非常困难，而且不
收稿日期：2011-11-28；修订日期：2012-02-02
基金项目：国家社会科学基金资助项目：“土地使用权征用制度安排与农民损失及补偿政策研究”（编号：08BZZ026）；国家自然科学基金项目：“农地城市流转中不同利益集团福利变化测度与福利均衡研究”（编号：70773047）；国土资源部项目：“耕地与基本农田保护的经济补偿机制和实施研究”（编号：08-01）。
作者简介：雍新琴，女，江苏宝应人，硕士，副教授，从事土地资源经济与管理研究。E-mail ：[email protected]
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资源科学
美国农地发展权的价格等于农地转为建设用地后的价格扣除原农业用途的土地价格的余额[14-15]。农地发展权价格实质上是土地用于农业生产而放弃转为建设用地的机会成本损失。
理论上，耕地保护的直接投入成本与机会成本损失之和应该是补偿的最低价值标准。投入成本是耕地保护者为了保护耕地，直接投入的人力、物力和财力，包括耕地复垦、农地开发与整理、农田水利设施修建等实际支出。机会成本损失是因保护耕地而丧失的最好发展机会的收入减少部分。我国耕地保护的直接投入成本主要是由国家财政承担，国家直接投入耕地复垦、农业土地开发与整理、修建大中型农田水利设施等项目，以及现有耕地保护的必要支出等。除此之外，农业科技和农业生态环境保护等方面的投入也是由国家承担的，地方、农民集体与农户保护耕地的成本主要是机会成本。所以耕地保护的机会成本损失应该是我国耕地保护补偿的最低价值标准。耕地保护的主要目标是保障粮食安全，依据耕地保护粮食生产的机会成本损失确定补偿标准，符合市场经济主体的行为，具有客观性。
鉴于目前我国的经济实力和发展水平，通过购买耕地的发展权或一次性地支付补偿金来实现耕地的保护目标，在经济上是不可行的。我国对全国耕地是实行普遍保护，仅基本农田保护面积就达1.04力一次性购买需要保护的耕地发展权，亿hm 2(15.6亿亩) 。政府和社会均没有经济能而且也没有必要。若以耕地保护的年度机会成本损失作为按
年度补偿的价值标准，具有经济上的可行性，减轻了一次性补偿所带来的经济压力。
3耕地保护补偿标准的确定
3.1耕地保护区域补偿标准
从区域的角度来说，实施耕地保护制度造成的利益损失，在我国表现为地方政府财政收入的减少，地方政府财政收入来源主要是税收和土地出让收入。我国已于2006年１月１日起废止《农业税条例》，全面取消农业税。也就是说，保护耕地用于农业生产，对于地方政府，在耕地上的收入为零收入，而将耕地转为建设用地进行出让，可直接获得土地http://www.resci.net
第34卷第4期
出让金收入，甚至还可能间接获得耕地转为建设用地带来的相关税收收入。因此，地方政府保护耕地的直接机会成本损失，等于耕地转为建设用地进行出让的纯收益。
根据地价变化规律，建设用地出让价格从城市中心向农村递减，到距离城市中心最远处的建设用地出让的纯收益为零时，地方政府不会将此处的耕地转为建设用地进行出让。因此，根据土地均质假设，可用城镇建设用地出让纯收益的二分之一，作为在耕地转为建设用地出让的平均纯收益，可视为区域耕地保护的平均机会成本损失，是耕地保护区域补偿的平均价值标准。3.2耕地保护农户补偿标准
实施耕地保护对于农户及农村集体经济组织造成的经济损失，表现为在土地上的收入减少。一是强制耕地只能用于粮食生产这一用途；二是限制农民集体所有的土地使用权出让，只能由政府通过土地征用将农民集体土地先转为国有土地后，再转为建设用地进行出让，出让收益由政府所得。假设国家没有对农民集体土地及其耕地的这种强制性的限制，农户及农村集体经济组织可以自己将耕地转为建设用地出让，从而获得出让收益。因此，我国农户耕地保护的机会成本损失，应该等于政府将耕地转为建设用地出让的纯收益，扣除耕地粮食生产的纯收益的余额。公式如下：
OCL =CLI -GLI
（1）
式中OCL 为农户耕地保护机会成本损失；CLI 为建设用地出让纯收益；GLI 为粮食用地纯收益。农户耕地保护机会成本损失是农户补偿的最低价值标准。
42008年全国省际补偿标准及额度
测算
4.1区域补偿标准及额度测算的技术思路
测算区域补偿标准及额度的整体技术思路为：①护的年度机会成本损失，以建设用地出让纯收益为基础，即是区域补偿的年度补偿测算区域耕地保价值标准；②根据区域人口、粮食自给率和人均消费水平, 测算区域粮食需求量, 再根据粮食单产、粮作比重和复种指数, 将区域的粮食需求量折算成耕
2012年4月
雍新琴等：基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨
地需求量，耕地需求量与耕地存量之差额便是区域耕地盈亏量；③根据粮食单产、粮作比重和复种指数，测算标准化耕地面积折算系数；④依据耕地保护的价值标准、耕地盈亏量和耕地面积折算系数, 测算区域补偿的额度。具体技术路线见（图1）所示。4.2区域耕地保护机会成本损失测算
土地出让金是政府出让土地使用权的所有权收益。因此，可以一定的土地还原利率将建设用地的出让收益，换算为建设用地所有权的年收益。《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》（财综[2004]49号），对土地出让金纯收益制定了定额标准：首先把全国的土地以县市区为单位分为15个等级，对各等级分别确定一个纯收益标准（表1）。
经计算，表1中15个等级标准的加权算术平均数为34.00万元/hm 2。根据统计资料，2004年至2008年期间，各年土地出让净收益占出让总价款的格的比例相等，则：
比例较稳定。假设各年土地出让净收益占出让价
2008年全国综合地价指数
2008年土地出让平均纯收益（2）
中国城市地价监测网显示，2008年全国综合地价指数为155，2004年为124，代入公式（2）计算，得到2008年的土地出让金平均纯收益P 为42.50万元／hm 2。以一定的还原利率将土地出让金纯收益折算为建设用地出让的年收益，其计算公式如下：
a =
P ×r ×(1+r )
n
(1+r )-1
（3）
式中a 为土地出让年收益；P 为土地出让纯收益；r 为土地还原利率；n 为使用土地的年期。
在此采用安全利率加风险调整值法，确定2008年土地还原利率r 。安全利率取2008年我国一年期平均存款利率为3.28%，风险调整值可用我国银行的一年期贷款利率扣除银行经营成本率和银行经营利润率的余额。2008年我国银行一年期平均贷款利率为6.54%，银行的经营成本主要是存款利率。2008年度全国最大70家商业银行的平均资本利润率为21.75%[16]，则经营利润率是3.28%的21.75%为0.71%。在其它因素忽略不计的情况下，余下的差额就是资本经营的风险，即：
6.54%-3.28%-0.71%=2.55%。r =3.28%+2.55%=5.83%。综合用地出让年期n 为50年。
计算结果表明，2008年全国建设用地出让平均年收益a 为2.62万元/hm2。根据上文研究，2008年区域耕地保护的平均机会成本损失等于建设用地出让收益的1/2，为1.31万元/hm2，这是2008年区域补偿的价值标准。
4.3区域耕地面积折算系数测算
由于各区域的自然环境、耕地质量、复种指数以及耕地利用程度等的不同，耕地的产出水平不
这样，2008年土地还原利率为：
图1基于机会成本的耕地保护区域补偿标准
及额度测算的技术路线
Fig.1Technical route of calculating regional compensation standard and amount of arable land preservation according to opportunity cost
表1土地出让平均纯收益标准
Table 1Average standard of net income from translation of arable lands
等级标准县区数量
一二三四五六七八九十十一十二十三(万元/hm2
十四十五http://www.resci.cn
资源科学
同，各区域耕地的生产能力存在较大差异。根据农业年鉴统计数据，2008年，上海市单位播种面积粮食产量最高，达到6627.89kg/hm 2；山西省最低，仅为3304.05kg/hm 2，前者是后者的2倍多。这说明区域间耕地生产能力有差异，不具有可比性，因此，价值补偿数量的确定需要进行标准化折算。
耕地综合生产能力的高低，表现为单位耕地面积粮食产出水平，因此，可采用全国平均耕地单位面积粮食产量，作为全国统一标准化耕地的单位面积粮食产量，各区域耕地的单位面积粮食产量与全国耕地的单位面积粮食产量的比值，就是区域耕地面积标准化折算系数。计算公式为：
K L i =i （4）
式中K i 为区域耕地面积折算系数；L i 为区域单位耕地面积粮食产量；L 为全国标准化耕地单位面积粮食产量。
单位耕地面积粮食产量Ｌ的计算公式为：L =单位播种面积粮食产量×
粮食作物播种面积比重×复种指数
（5）
计算结果见（表2）。从表2中可以看出，耕地粮食生产能力较高的省份，分布在东部和中部地区，包括北京、上海、江苏、江西、安徽、河南、湖南、广东、福建、吉林等省份。耕地生产能力较低的省份，分布在农业生产环境条件较为恶劣的西部地区，包括山西、内蒙古、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等省份。4.4区域耕地盈亏量测算
粮食安全是每个地区的职责和义务，从责任、义务和公平的角度而言，各地区都应该保护一定面积的耕地以确保本地区的粮食安全。
在构建耕地保护省级区域补偿机制时，需要确定哪些地区应该支付补偿？哪些地区应该得到补偿？补偿多少面积？各区域由于耕地综合生产力存在较大的差异，同时人口数量也存在差异，对粮食需求量也就不同。因此，在确定耕地补偿面积时，应该以各区域的耕地综合生产力和人口确定。在一定粮食消费水平以及粮食自给率条件下，根据各区域当年单位耕地面积粮食产量和人口数量，来确定粮食需求量与耕地需求量。各区域的耕地存http://www.resci.net
第34卷第4期
表2区域耕地面积折算系数测算
Table 2Calculation of conversion coefficient
of regional arable lands
播种粮
复种粮食播种耕地粮面积折地区食单产指数面积比重食单产算系数
（kg/hm 2）（%）（kg/hm 2）全国北京5542.791.39天津5074.101.01705393.131.24河北4718.671.38663382.400.78山西3304.050.92714623.351.06内蒙古4056.160.96830.58辽宁6127.670.91772522.970.69吉林6467.460.90822998.311.05黑龙江3844.781.02884572.471.18上海6627.891.59915122.230.82江苏6028.921.58453568.731.09浙江6098.871.29704742.261.54安徽4607.921.57516667.970.92福建5389.941.67734012.451.22江西5472.511.89545281.141.12山东6125.271.43674860.651.60河南5589.041.78656929.841.31湖北5701.071.56685693.441.56湖南6112.711.99546764.971.11广东4973.881.56614802.581.71广西4691.141.35577420.221.02海南4355.241.11524422.770.76重庆5205.361.44523293.120.58四川4882.681.59692513.851.19贵州3966.361.03685172.051.22云南3707.591.00635279.150.59西藏0.65682573.770.58陕西5569.691.03722521.160.60甘肃3554.050.83752606.620.63青海3311.600.95692745.500.44宁夏3742.79新疆
3985.181.09531896.55681884.502953.820.43资料来源：中国农业年鉴（2009年）。
0.68量与耕地需求量的差额就是耕地的盈亏量。耕地赤字的省份需要要支付补偿，补偿的面积等于耕地赤字的面积；耕地盈余的省份获得经济补偿，受偿的面积等于耕地盈余的面积。
粮食需求量的计算公式为：
粮食需求量=人口总量×人均粮食消费量×
粮食自给率
2012年4月
雍新琴等：基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨
（6）
耕地需求量计算公式为：表32008年区域耕地盈亏量测算
Table 3Calculation of profit and loss of regional arable lands in 2008
耕地需求量=
粮食需求量
耕地单位面积粮食产量
（7）
根据统计资料，2008年全国总人口为132802万人，粮食总产量为52871万t ，粮食消费总量为5100%2756。以此来计算万t ，人均粮食消费量为2008年各区域的耕地盈亏量，
397kg ，粮食自给率为计算结果见（表3）。
从表3中可以看出，2008年有14个省份的耕地赢余，包括黑龙江、吉林、内蒙古、河南、山东、安徽、江苏、湖南、江西、湖北、河北、重庆、宁夏、新疆。这些地区的耕地面积占全国耕地的比重为60.74%，耕地盈余面积为2161.25万hm 2，其中黑龙江耕地盈余的面积最多，为757.46万hm 2。有17个省份的耕地赤字，耕地赤字面积为2291.56万hm 2。耕地赤字最为严重的地区，主要有广东、浙江、上海、福建、北京和天津等, 其中广东省的耕地赤字面积最多，为573.62万hm 2。这些地区为我国的东部沿海经济发达地区，工业化和城市化水平较高, 经济发展与耕地保护、粮食安全的矛盾最为突出。耕地赤字较为严重地区主要有贵州、广西、甘肃、青海、海南、云南和西藏等，这些地区主要位于我国的西部地区，农业生产条件较为恶劣，经济相对落后。4.5区域耕地保护补偿额度测算
补偿额度计算公式为：
补偿额度=耕地盈亏量×耕地面积折算系数×
补偿价值标准
（8）
补偿价值标准为1.31万元/hm2。计算结果见表4）。计算结果表明：2008年，耕地赤字的省份需要向耕地盈余的省份，支付补偿金的额度共计为2567.67最多，为亿元人民币。其中广东省需要支付的额度765.13亿元，黑龙江得到补偿的额度最多，
为815.23亿元。江苏省耕地盈余数量为19.29万hm 2，应该得到补偿金的额度为38.78亿元（表4）。4.62008年江苏省县（市）际补偿标准及额度测算
参照省际补偿标准测算的思路与方法，对江苏省的65个县（市）级区域耕地保护补偿标准及额度进行了测算（测算过程略）。测算结果表明，江苏省人口
粮食耕地耕地需耕地盈地区单产存量求量亏量（万人）（kg/hm 2）（万hm 2）（万hm 2）（万hm 2）
北京天津河北1176.003382.4044.11
138.03山西6988.824623.35600.12-93.92内蒙古3410.612522.97631.73536.67辽宁2413.732998.31405.58319.60-131.0931.61
395.12吉林4314.704572.47714.72黑龙江2734.005122.23408.53553.46374.62211.90上海3825.393568.73425.55341.5633.91
江苏1888.464742.261183.01158.09浙江7677.306667.97457.09-133.69757.46安徽5120.004012.45476.3824.40506.58福建6135.005281.14192.09461.19-314.4919.29江西3604.004860.65573.02294.36山东4400.006929.84133.01252.07-161.35111.83河南9417.235693.44282.71656.6630.64湖北9429.006764.97751.53553.34湖南5711.004802.58792.64472.09239.3094.87广东6380.007420.22466.41341.34-5.68广西9544.004422.77378.94856.69海南4816.003293.12283.07580.59-573.6237.59
重庆2513.85421.75134.87-158.84四川2839.00854.00
5172.05217.91-62.12贵州8138.005279.15223.5972.75611.99云南3792.732573.77594.74585.02-17.255.67
西藏4543.002521.16448.53715.37-136.49-108.16陕西2606.62607.21甘肃3762.00287.002745.50543.9843.71
青海2628.121896.55405.0336.16550.14-138.95-7.55
宁夏554.301884.50465.88116.77-84.26-62.50新疆
617.692953.82110.7154.2783.0227.69注：①资料来源：中国统计年鉴（2009），中国农业年鉴（2009）；
②表中正值表示耕地盈余数量，负值表示耕地赤字数量。
内有14个县（市）的耕地测字，需要支付的补偿金额度共计157.01亿。
52008年江苏省铜山县小张家村农
户补偿标准测算
5.1测算农户补偿标准的技术思路
测算农户补偿标准的整体技术思路为：以耕地
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（
资源科学
表42008年区域耕地保护需要支付或补偿的额度测算
Table 4Calculation of payment and compensation amount for
regional arable land protection in 2008
地区耕地盈亏量耕地面积补偿额度（万hm 2
）折算系数
（亿元）北京天津河北-93.92-95.81山西-131.0931.61
0.781.06内蒙古0.58-99.7544.08
辽宁395.120.69357.29吉林341.5633.91
1.05黑龙江1.18527.6446.76上海-133.69757.460.82江苏1.09-191.21815.23浙江-314.4919.291.54安徽0.92-380.5738.78福建-161.35111.831.22江西1.12-236.53178.12山东30.641.60河南1.31162.9064.04湖北239.3094.87-5.681.56488.23湖南1.11-8.23广东-573.6237.59
1.7184.13广西-158.841.02-765.13海南-62.120.76-157.75重庆0.58-47.09四川1.19贵州-136.49-17.255.67
1.22-27.468.85
云南-108.160.59-105.95
西藏0.58陕西0.60-82.24甘肃-138.95-7.55
0.63-5.94青海-84.260.44-115.06宁夏-62.500.43-48.19新疆
27.690.68-35.5224.67注：表中正值表示需补偿的数额，负值表示需支付的数额。
保护的年度机会成本损失为基础，综合考虑农户的补偿意愿及政府经济的承受能力等因素，确定具体年度补偿标准。测算步骤与方法为：①测算粮食生产用地年收益。深入农户，采用问卷调查方法收集耕地粮食生产成本与收益资料，测算出单位面积粮食用地年纯收益；②计算耕地转为建设用地后出让的年纯收益。采用城镇边缘末等级建设用地的出http://www.resci.net
第34卷第4期
让收入，以一定的土地还原利率换算出建设用地出让的年收益；③测算耕地保护机会成本损失。首先分别测算商业、住宅和工业用地出让的年收益与粮食生产用地年收益的差额，再采用加权平均法测算耕地保护机会成本损失；④调查农户耕地保护接受补偿意愿。采用问卷调查方法收集农户接受补偿期望值，计算出平均补偿期望值；⑤确定具体补偿方案与标准。技术路线见（图2）所示。5.2粮食用地年收益测算
小张家村位于徐州市北郊，与徐州市区仅一河之隔，处于城乡结合部。2008年，全村耕地面积为160.96积为44.53hm 2，其中水田面积为116.43hm 2，旱地田面hm 2，人均耕地约为0.05hm 2。粮食生产
为一年两季，其中水田主要生产小麦和水稻，旱地主要生产小麦、大豆或玉米。
采用问卷调查方法，收集农户粮食生产成本与收益资料。共调查农户150户，发放问卷150份，收回有效问卷130份。其中，水田种植户128户，旱地种植户120户，水田水稻种植户128户，水田小麦种植户122户，旱地小麦种植户120户，旱地玉米种植户30户，旱地大豆种植户80户。水田以一年种植水稻和小麦两季的收成测算，旱地以一年种植小麦和大豆两季的收成测算，测算结果见表5。5.3耕地转为建设用地出让纯收益测算
根据《铜山县各镇建成区土地定级与基准地价更新技术报告》，基准地价是由基本出让金和成本地价构成, 土地基本出让金是政府出让土地使用权的图2基于机会成本的耕地保护农户经济补偿
标准测算的技术路线
Fig.2amount Technical of arable route of calculating compensation standard and cost land for preservation peasant
households
according to opportunity
雍新琴等：基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨
2012年4月
表52008年耕地利用年纯收益
Table 5Annual net income of arable land use in 2008
（万元/hm2）
项目水田旱地平均生产收益粮食直补农资综合直补0.030.03负担税费0.090.090.03纯收益
0.08注：平均数为水田与旱地收益按面积比例加权平均数。
0.080.090.08所有权收益, 基本出让金由土地出让纯收益和按规定收取的相关费用构成，成本地价包含土地取得的平均成本、土地开发平均成本及相关的利润利息。
城镇末等级建设用地主要分布在城镇外围, 与农用地交错分布，因此，可以将目前城镇边缘的耕地视为城镇末等级建设用地，这样，末等级建设用地的基本出让金可视为耕地转为建设用地的基本出让金，其所含的土地出让纯收益可视为耕地转为建设用地的出让纯收益，将土地出让纯收益按照公式（3）换算为土地出让的年收益。2008年铜山县茅村镇（含小张家村）土地定级为二级，其中二级地土地出让纯收益为：商业用地167.40万元/hm2，住宅137.40万元/hm2，工业用地7.40万元/hm2。
期为：2008商业用地年土地还原利率40年，住宅用地r 为5.83%70年，，土地出让年
工业用地50年。
利用公式（3）计算的结果表明，2008年茅村镇二级建设用地出让年收益情况：商业用地最高，为11.21万元为/hm2，其次是住宅，为8.48万元/hm2，最低是工业，0.83万元/hm2。
根据竞租理论，商业用地效益最高，主要布局在城镇中心区域或街道两侧等高级别土地上；工业用地效益最低，主要趋向于布局在城镇外围低级别区域内，住宅、行政、科教等用地等介于两者之间。因此，城镇外围的农业用地转为工业用地的可能性与比例最大，其次是转为住宅等用地，转为商业用地的可能性与比例非常小。在此，取工业用地权重为0.7，住宅用地权重为0.3，商业用地权重为0.0。据此计算得到商业、住宅与工业用地的出让年收益的加权平均值为3.13万元/hm2，即城镇边缘耕地转为建设用地出让年纯收益为3.13万元/hm2。
根据建设用地地租或级差收益变化规律，建设用地收益从城市向农村递减，到距离城市中心最远处的建设用地的收益达到最低点。假设此处的建设用地出让纯收益等于耕地种植的纯收益，低于这个收益后农户一般不可能将耕地转为建设用地出让，即建设用地出让最低收益等于耕地种植收益。根据土地均质假设，可用城镇边缘建设用地平均出让收益和远离城市处最不适宜转为建设用地的粮食用地收益的平均值，作为在耕地转为建设用地出让的平均纯收益。即：
（3.13＋1.05）÷2≈2.10（万元/hm2）5.4农户耕地保护年度机会成本损失测算
年度农户耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地后出让年收益，扣除原粮食生产用地年收益的余额。即:
水田为：2.10－1.12＝0.98（万元/hm2）旱地为：2.10－0.87＝1.23（万元/hm2）水田与旱地平均：2.10－1.05＝1.05（万元/hm2）5.5农户耕地保护接受补偿意愿
采用问卷调查方法测算农户耕地保护补偿意愿。调查情况：共调查150户，收回有效问卷120份，其中最低意愿标准为0.15万元/hm2，最高为1.02万元/hm2。平均补偿意愿为：水田0.46万元/hm2，旱地0.51万元/hm2，水田与旱地平均为0.49万元/hm 2。平均补偿意愿低于耕地保护机会成本损失。因为一部分农民，特别是年龄较大的农民的补偿意愿较低，因为他们认为现在种地已经比以前好多
了，不要交税，还有补贴，所以补偿多少都愿意，这要根据国家的经济能力。5.6农户耕地保护经济补偿标准
理论上，补偿标准应该不低于机会成本损失。但是，要考虑到政府经济能力及农户补偿意愿。本案例中的农户平均补偿意愿低于耕地保护机会成本损失。因此，以农户耕地保护经济补偿意愿为补偿标准的下限，耕地保护机会成本损失为补偿标准的上限，在此范围内的补偿标准均是合理有效的。具体是取下限或是上限或是两者之间，这要依据当地政府经济承受能力。如果取耕地保护机会成本损失与农户耕地保护补偿意愿的平均值作为补偿标准。则2008年小张家村水田保护补偿标准为
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资源科学
0.72万元/hm2，旱地保护补偿标准为0.87万元/hm2，
水田与旱地平均补偿标准为0.77万元/hm2
（表6）。
如果农户补偿意愿高于耕地保护机会成本损失，则，耕地保护机会成本损失为最低补偿标准。
表6耕地保护农户补偿标准
Table 6Compensation standard of arable land protection
for peasant households
（万元/hm2
）
项目
耕地建设用耕地保护耕地保补偿收益
地出让机会成本护补偿标准收益损失意愿水田旱地平均
0.872.101.230.510.87注：补偿标准为机会成本损失与补偿意愿的平均值。
6结论与建议
6.1结论
（1）基于耕地保护的粮食安全目标，采用机会成本理论和方法，能较准确地测算出耕地保护的机会成本损失、补偿标准及额度，该思路与方法具有较强的可行性，为构建耕地保护补偿机制提供了一个新的分析框架。
（2）区域耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地进行出让的纯收益；区域内农户耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地出让的纯收益，扣除耕地粮食生产的纯收益的余额。2008年，区域补偿的平均价值标准为1.31万元/hm2
赤字的省级区域有17个，需要支付补偿金的额度共, 耕地
计为2567.67亿元人民币，江苏省65个县（市）中，耕地赤字县（市）14个，需要支付补偿金的额度共计为157.01田0.72亿元，万元/hm江苏省小张家村农户补偿标准为：2，旱地0.87万元/hm2。水6.2建议
（1）构建由省际补偿、县（市）际补偿与区域内农户补偿三个层次融为一体的耕地保护补偿机制，这三个层次相互联系且不可分割，上一个层次的实施是下一个层次实施的前提与保障，缺少任何一个层次均不能实现耕地保护的最终目标。
（2）我国耕地保护目标是保障粮食安全，应该依据耕地用于粮食生产的机会成本损失，确定补偿http://www.resci.net
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标准。通过补偿，降低耕地保护机会成本，提高耕地保护主体的收益，也即提高了耕地价值及耕地转为建设用地成本，地方政府和农民就会认真地进行耕地保护成本与收益分析，从经济效率角度考虑耕地保护的重要性，而不是仅仅从政治任务的角度权衡保护耕地与发展经济之间的取舍。这样，地方政
府与农民才有保护耕地的内在经济动因，才能效保护耕地，从而达到控制粮食种植面积和产量，确保国家粮食安全的目标。
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年度中国最大70家商业
2012年4月
雍新琴等：基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨
Discussion on the Compensation Standard of the Arable Land Protection Based on Food Security
YONG Xinqin 1, ZHANG Anlu 2
（1. School of Geodesy and Geomatics, Jiangsu Normal University; Xuzhou 221116, China; 2. College of land management, Huazhong Agricultucal University, Wuhan 430070, China ）
Abstract:Based on the opportunity cost and the food security goal, this paper analyzed the basis for determining the compensation standard of arable land protection and brought forward the technical train of thought and method for measuring and calculating the compensation standard and amount, which were also emperically studied. The results show that:1) The opportunity cost loss of the arable land protection is the lowest compensation value standard. The opportunity cost loss of the regional arable land protection is equal to the net income which comes from the transformation of arable land into the construction land. And the opportunity cost loss of the peasant households within a region is equal to the remaining sum got by subtracting the net income from the food production of arable land out of that from the transformation of arable land into construction land; 2) The technical train of thought for measuring and calculating the regional compensation standard and amount is that the value standard and amount are determined according to the loss of the opportunity cost and the profits and losses of the regional arable land. And the technical train of thought for measuring and calculating the compensation standard of the peasant households is that the specific annual compensation standard is determined by comprehensive consideration of the factors such as the desires of the peasant households and the Governmental economic capacity based on the annual opportunity cost loss of the arable land protection; 3) In 2008, the average value standard of the regional compensation was 13,100yuan per hm 2. There were 17provinces suffering arable land deficit and the total compensation was 256.767billion yuan. Among the 65counties or cities in Jiangsu Province, there were 14ones suffering arable land deficit and the compensation was 15.701billion yuan in total. The average compensation standard of the peasant households in Xiaozhangjia Village of Jiangsu Province was 7,200yuan per hm 2for the paddy land and 8,700yuan per hm 2for the dry land. The main points of innovation are as follows:1) The opportunity cost loss of the arable land protection among regions and that of the peasant households within a region are separately defined; 2) The technical train of thought and method for measuring and calculating the compensation standard and amount are new. Key words:Arable land protection; Compensation standard; Food security; Opportunity cost
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