２００９年第３期第８卷总第３１期
安徽商贸职业技术学院学报
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＡｎｈｕｉＢｕｓｉｎｅｓｓＣｏｌｌｅｇｅｏｆＶｏｃａｔｉｏｎａｌＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ
Ｎｏ．３Ｓｅｐ．，２００９Ｖ０１．８ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．３１
英国社会救助对我国城市低保政策的借鉴研究
陈
倩
（苏州大学社会学院，江苏苏州２１５１２３）
摘要：英国是世界上最早建立社会救助制度的国家，其制度变迁与历史经验具有重要的借鉴意义。在考察英国社会救助的历史发展、现行制度救助内容的基础上，探讨了英国社会救助所取得的经验，并以此为借鉴，提出进一步完善我国社会救助制度的有效途径和政策建议。
关键词：社会救助；最低收入维持；福利政策；城市低保；借鉴中图分类号：Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ文章编号：１６７１—９２５５（２００９）０３－－００４９－０４Ｓｔｕｄｙ
ｏｎ
ｔｈｅＲｅｆｅｆｅｎｃｅｏｆＳｏｃｉａｌＲｅＨｅｆｉｎＢｒｉｔａｉｎｔｏＣｈｉｎｅｓｅＣｉｔｉｅｓｉｎＣａｒｒｙｉｎｇｏｕｔ
ＢａｓｉｃＬｉｖｉｎｇＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＰｏｆｉｃｙ
・
Ｃ脏ＮＱｉａｎ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＢｒｉｔａｉｎｉＳｔｈｅｆｉｒｓｔｃｏｕｎｔｒｙｉｎｔｈｅｗｏｒｌｄｈａｖｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．ＢａｓｅｄＢｒｉｔａｉｎ．ｔｈｅａｕｔｈｏｒｅｘｐｌｏｒｅｓｔｔＩｅｉｒｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｐｔｉｍｉｚｅｔｈｅｓｏｃｉａｌｒｅｌｉｅｆｓｙｓｔｅｍｉｎ
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（ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＳｏｃｉｏｌｏｇｙ，ＳｏｏｃｈｏｗＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｕｚｈｏｕ２１５１２３，Ｃｈｉｎａ）
ｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈｓｏｃｉａｌｒｅｌｉｅｆｓｙｓｔｅｍ．Ｉｔｓｓｙｓｔｅｍｔｒａｎｓｉｔｉｏｎａｎｄｈｉｓｔｏｒｉｃｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ
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ＫｅｙＷｏｒｄｓ：ｓｏｃｉａｌｒｅｌｉｅｆ；ｌｏｗｅｓｔｉｎｃｏｍｅｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ；ｗｅｌｆａｒｅｐｏｌｉｃｙ；ｂａＳｉｃｌｉｖｉｎｇｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｉｎｄｒｉｅｓ；ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ
济法》经过修订，更名为《社会保障津贴法》，主
一、英国社会救助制度的产生和发展
社会救助是英国社会福利制度的基础与核心
要是补充英国《国民保险法》ｏ１９８６年又对贫困救助作了较大改革，将贫困补充待遇改成最低收入维
持（ＩｎｅｏｍｅＳｕｐｐｏｒｔ）。Ｉｌｌ
英国的社会救助也称为收人限定性补助（Ｍｅａｎｓ—ｔｅｓｔｅｄＢｅｎｅｆｉｔ），是对那些丁薪收入和其他收
部分。英国不仅是世界上第一个丁业化国家，也是
最早建立社会救助制度的国家，并形成了社会救助
制度中的“英国典范”。英国社会救助制度的历史发展过程及其核心理论争议既具有重要的理论和政策意义，又具有宝贵的参考借鉴价值。
两次世界大战期间，英国采用完善社会保险和社会救助的方法来克服严重的社会经济危机，尤其是为战后的失业者提供了基本的生活保障，英国的福利国家制度初见雏形。１９４２年贝弗里奇《社会保险和相关服务》报告的发表，为战后英国社会保障制度的全面建设提供了理论基础。１９４８年，英国通过并实施了《国民救助法》，从而完善了国民救济
制度。该法规定，凡是没有收入或收入太低，没有
入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助，关注的重点是收入低于一定水平的贫困居民。二、英国现行社会救助制度的主要内容（一）社会救助对象及救助的条件
凡是１６岁以上的英国国民，收入来源不足以
满足最低生活需要者，都可以申请生活救助；已得到充分就业的人，需要牙科治疗、配眼镜等，但又付不起这些费用，可以申请救助；失业者重新获得工作前，也可获得少数几天的救助，以暂
时渡过难关。
缴纳国民保险费者，可以领取国民救济。救济资金由议会批准的拨款承担，并月．国家专门建立国民救济局为英国民众提供帮助与救济。１９７６年，该法经过修改，更名为《补充津贴法》，因而生活救助制度也被称为“补充津贴”制度。１９７５年，《国民救
收稿日期：２００９—０３—０８
除此之外，还有一些处在社会保险计划之外的人，如被丈夫遗弃并有小孩抚养、不能出去工作的妇女，被监禁犯人的妻子和儿女，未婚的母亲及其孩子，无权领取退休金的７０岁以上的老年人和４０
作者简介：陈倩（１９８５一），女，江苏无锡人，苏州大学社会学院社会保障专业硕士研究生．
・４９・
万方数据
陈倩：英国社会救助对我国城市低保政策的借鉴研究
岁以上的盲人，以及到处流浪的无业游民。现在，在英国，下列贫困人员都有资格申请生活救助：（１）凡是没有固定职业或就业不充分、无力上缴保险费而领不到社会保险的人；（２）虽然可以领取社会保险金，但数额不足以维持最低生活水平的人；（３）领取社会保险金期限已满仍无其他收入来源的人；（４）未参加社会保险只能领取微薄社
会补贴的人。
英国实行社会救助申请和调查相结合的制度，就是由“补充津贴委员会”派出专业人员，根据官方划定的贫困线，向社会救助申请家庭及申请者所在的社区和工作单位进行详细的收入和生活状况调查。调查内容主要涉及申请者家庭人口数、无劳动力人１３、丁作人口、收人状况等。卜１
（二）救助内容
英国社会救助的项目很多，甚至有些是福利式的救助。救助内容主要包括低收人家庭生活救助、老龄生活救助、失业者生活救助和残疾救助等。英国社会救助的一个重要特点是细分救助对象，按照不同的救助对象，给予不同标准的救助。具体来说，主要是从年龄差异、家庭成员承担责任差异以及“单身户”与“家庭户”差异进行划分。Ｐ１
（１）低收入家庭生活救助主要是对家长有全日制１＝作、有子女，但收入低于官方贫困线的家庭进行救助。救助的金额随政府规定的贫困标准而变化。低收入家庭还叮取得一部分取暖费，有子女的可取得学校的免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，并享受房租补贴等。（２）老龄救助主要是对年满８０岁、没有资格享受养老金或只有少量养老金的老年人给予补助。（３）失业者生活救助是对那些领取失业保险金期满后继续失业者进行的一种生活救助。救助金额按个人收人多少、被抚养的成年人、儿童的多少来领取。而且目前英国法律规定，凡领取失业救助金的失业者，必须到职业介绍部门登记待业，并准备接受提供的任何工作机会，否则将降低或取消其失业救助金。（４）残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动补贴和重残补贴。ｐ１
（三）救助待遇
英国的救助待遇可以分为ｉ大类：对“正常需要”通过经常性贫困补助的办法提供收入支持；对“住房需要”则从支出角度提供支持，例如房租折扣、津贴，代缴房租、水费等；对“特殊需要”则
・５０・
万方数据
按照政府制定的需要目录提供实物或现金补助。“特殊需要”在制度上比较复杂，大体上可以分为三种：
．一是经常性项目，例如，取暖费、保健食品、洗涤、洗澡开支以及老年人和残疾人补助。绝大多数贫困者都享有这种补助，它与正常需要并没有什么大的区别，因而实际上没有多少“特殊”含义，往往可以被看成是对正常必要补助的附加。二是一次性的单项补助，例如家具、家庭设备、季节性衣被等。三是受益人在遇到经济危机情况时，还可以申请一次性补助。享受后两种一次性补助的受益人大约占全部收益人的４０％左右，其中老年人依赖这种一次性补助的很少，在全部领取长期补助的老年人当中，只有约１０％的人另外申请一次性补助。而其他群体如失业者、残疾人、单亲家庭则较多地依赖一次性补助．比例高达６０％左右。
（四）保障标准
英国的社会救助也称为收入限定性补助
（Ｍｅａｎｓ—ｔｅｓｔｅｄＢｅｎｅｆｉｔ），是对那些Ｔ薪收入和其他
收人无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助，关沣的重点是收入低于一定水平的贫困居民。覆盖面的大小，水平的高低，主要取决于贫困线标准。英国的贫困线由国会规定，每年根据丁资
和物价做出调整。
按照家庭规模和结构进行支付，在英国社会保障制度中是基本的原则，甚至社会保险的许多待遇，都是按照家庭实际负担支付的，社会救助作为国家对贫困家庭的收人支持，更加强调这个原则。因此，国会规定的贫困标准不是按照简单的家庭人
均收入水平，而是按照不同家庭类型确定标准。英
国的救助资金也是来源于政府的财政拨款，而且保障标准根据不同救助对象的实际情况会有所不同。首先，会考虑年龄的差异。例如５岁、１６岁和１８岁属于待遇不同的年龄段；６０岁、６５岁以及８５岁的保障标准也是有差异的。其次，考虑的一个因素是户型。有“家长”和“非家长的”之分，因为“家长”对家庭各方面的开支负有更大的责任，而“非家长”主要是未成年及其他的一些家属，他们对全家的开支不负有主要责任，因此他们的救助金较少，只涉及个人的生活费用。最后，还有“单身户”和“家庭户”之分，对有未成年子女需要抚养的家庭，按照子女数量和年龄确定保障标准。
２００９年第３期
如果接受生活社会救助的个人或家庭取得另外收入，救济金就要随之下降；另外还有一些条件的限制，如参加劳资纠纷的雇员，本人不得享受救助，只能领取其家属的救助部分。当然，如果物价波动，国家会随时调整救助金额，保证受助者不因物价变动而降低生活水平。
三、对我国城市低保的借鉴意义
我国当前社会保障制度中存在的一个严重问题，就是社会保障的对象虽然在政策中规定得很清楚，但是在实践中却往往不能准确地辨别哪些人属于低收人群体，甚至很多本来不属于社会保障对象的人也领取了社会保障待遇，而一些本来应该享受社会保障待遇的人却得不到应有的待遇。这些都是我国社会保障体系中缺乏规范化的财产调查制度造成的。从长远来看，我国要建立健全社会保障制度，就必须加强对社会保障申请人的财产调查制度。家计调查在我国的低保制度中应用得较为充分。作为相同的政策手段，家计调查在中、英两围的政策实施中存在着一些共同点，比如家计调查所带来的耻辱感问题、津贴水平低下、重复受益而带来的福利依赖问题以及贫困陷阱等。但家计调查在
我国的应用表明，家庭财产调查在我国面临着诸多
其他西方国家所不曾出现的问题，所以还必须结合我目的实际情况具体加以分析。
应该说，对申请享受低保者及其家庭进行以经济收入为主要内容的家计调查，是核实居民家庭收入、确定享受低保家庭范围、对低保进行动态管理的前提。我国自实行城市低保制度以来，沿用了家计调查这种国际惯例，并付出了比发达国家同行更为艰辛的探索。从目前的情况来看，“家庭收入难以核实”仍然是低保工作中反映出来的最大难题。这在基层具体表现在以下几个方面：一是家庭财产申报制度尚未实行，无法有效及时了解家庭的收入状况；二是大量的隐性就业，影响了对申请人失业状况的掌握；＝－－是低保申请人及其家庭不配合或弄虚作假；四是低保申请人所在单位不配合或开假证
明。【５】
由于家庭收入核算困难，各地在实践中进行了各种形式的探索，创造出了许多“具有中国特色的”家计调查方式。首先，加入了公开透明（张榜公布）
万方数据
安徽商贸职业技术学院学报
和民主评议；其次，采取了可以从消费行为和生活方式等可观察的路径着手调查核实等措施；第＝三，在具体审查标准上进行了一定程度的变通，“视同收入”、“实际生活水平”、“拥有高档消费的情况”“日常生活状态”、“持有财产的限制性”规定等都作为审核资格的变通标准；第四，将能否按照规定参加“义务劳动”、制定申请者合法持有财产的限制性规定也作为判断是否有资格享受待遇的标准之一，只是各地关于合法持有的财产有不同规定。各地经验表明一种共识正在逐步形成，这就是地方政府变通标准或自由裁量无法完全避免，由此导致家计调查在实施过程中不可避免带有随意性和肓目性。有批评者认为，仅仅在最低生活水平确立这～环节借用了经济调查的方法，而在申请对象的资格审核等环节中仍然主要依靠经验，影响了低保对象的真实性和可信性；还有人认为，家庭经济状况调查的结果不过硬，除了会造成滥用和浪费
纳税人的钱的不良后果外，还会给对最低生活保障
持保守观点的人留下话柄，“养懒汉”可能是一个
普遍的担心。
笔者认为，我国目前低保制度虽然政策明确，目标清晰，但是低保Ｔ作在实际运作中操作性不强，各地政府在实施过程中拥有宽泛的自由裁量空间，因而政策实施带有较大的随意性；申请人的实际收入无规范的计算方法核实，缺乏执行标准。这些问题的存在导致低保资格变得没有准则．导致低保对象的真实性下降，政策实施的有效性大打折
扣。针对以上问题，提出以下建议：
第一，在制度建构方面，可借鉴英国的经验，针对贫困群体保障需求的多样性，实行保障力‘式由单一化向综合性方向发展。贫困群体困难程度的差异性，要求保障Ｔ作必须由标准统一向分类分层发展。因此，低保制度将从救助标准单一逐渐向分类分层救助方向发展，即从低保家庭和低保对象本人的困难情况出发，按照困难程度的不同提供差异化的保障待遇，做到突出重点、兼顾一般、分类施保。
第二，在完善城市低保制度方面，应将低保群体按照需求进行分类，设立不同的补贴类别，形成针对最需要帮助的困难群体的规范化补贴体系，增强政策的可操作性和规范化。可分别按照老龄、失业、病残、单亲等需求状况进行人口分类，在低保制度总体框架下进行分类施保，对不同的人口设立
・５ｌ・
陈倩：英国社会救助对我国城市低保政策的借鉴研究
不同的津贴项目，规定不同的资格标准和准入门槛，提供不同标准的救助；同时，对于下岗、失业人口应加强培训经历、求职经历和再就业状况的要求和审查，对有就业能力、容易就业和再就业，以及无就业能力、不容易就业和再就业的申请人需要分别情况区别对待。目前，我国一些地区已经推行分类施保办法，对城市低保对象中家庭生活特别困
难的“三无人员”、７０周岁以上老年人、重度残疾
人、丧失劳动能力的危重病人、非义务教育阶段学生和单亲家庭等各类人员分别按规定提高低保补
助标准。通过实施分类施保管理，既方便了特别困
难群众，又减轻基层低保的工作强度，同时还可以集中精力对特困低保对象进行重点管理，提高低保复核工作的有效性和针对性，完善了低保Ｔ作的进出机制，更好地做到动态管理下的应保尽保。ｐ１
第三，改变以社区干部为主进行家计调查的现状，提高家庭财产调查的专业化水平。由于福利申请并非简单的“文书处理”或“行政工作”，丁作性质、工作内容与要求截然不同，而以社区干部为主进行家庭财产调查有着许多缺陷，比如内容简单、形式单一、粗糙，人情因素的干扰较多等。因此，在西方国家以及我国的港台地区，家庭财产调查工作是委托专业社会工作者来完成。接待求助者的工作人员必须受过专业训练。其任务是审查申请者的条件，包括收支比、扶养负担等，以评估其需求，并确定其申请的资格。社会Ｔ作者在家庭财产的调查过程中，更加强调严格遵守保密的原则。¨１
第四，在上述多层次补贴体系中，对于符合多重补贴标准的申请人，借鉴国外的经验，可以通过制定“通行证”式的津贴体系为特困人口提供多层次补助。目前在我国各地实践中，一些地方实际上已经在实施“通行证”式补贴，申领人在取得低保的同时，还可以享受地方政府为特困家庭在看病、交通、取暖、住房以及子女上学等多个方面提供的
・５２・
万方数据
补助和优惠待遇。这种重复受益现象主要针对特困人群的，但是需要规范化，不应带有太大的随意性。
第五，加快社会立法进程，提升社会救助法律的立法层次，并尽早制定统一、全面的《社会救助法》及相关配套法律。社会救助制度是整个社会保障制度中的重要内容，它直接关系到我国市场经济体制的完善和全体社会成员的切身利益。对这样一个关系国计民生的重要制度，理应有国家立法机关
以“法律”的形式加以规范。
社会保障虽然是每一个公民应享的权利，但是，保障的社会效用只是在公民因各种原因不能维（本文由苏州大学社会学院硕士生导师陈红霞副教授推荐。）【１］邓新华，袁伦渠．国外社会救助制度简述【Ｊ】．国际劳动，
２００７，（１２）：２９－３０．
【２】刘继同．英国社会救助制度的历史变迁与核心争论【Ｊ】．国外社会科学，２００３，（３）：６０—６６．【３】钟仁耀．社会救助与社会福利【Ｍ】．上海：上海财经大学出版社，２００６：５４－５７．
［４】王卫平．社会救助学［Ｍ】．北京：群言出版社，２００７：５０－５５．【５］刘华锋．经济调查在完善最低生活保障制度中的作用【Ｊ］．社会，２００３，（１１）：１０－１２．
［６】谈燕．收入豁免让更多困难群体受益［Ｎ】．解放Ｅ／报，
２００７－９－２１．
【７】孙洁．家庭财产调查在英国社会救助制度中的功能及其启示【Ｊ】．学习与实践，２００８，（１）：１３７－１４５．
（责任编辑翟建华）
持最低生活水平时才产生的，这就要求社会保障的管理部门有一套完整科学的确定公民生活是否陷入困境的丁作制度，以科学的评估力‘法和规范的审理程序来完成对贫困家庭和个人的援助，以防止社会保障工作的随意性、盲目性和社会负效应。由此也说明，确定社会救济对象所通行的不是普遍性原
则，而是有选择的个别性和部分眭原则。
参考文献：
２００９年第３期第８卷总第３１期
安徽商贸职业技术学院学报
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＡｎｈｕｉＢｕｓｉｎｅｓｓＣｏｌｌｅｇｅｏｆＶｏｃａｔｉｏｎａｌＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ
Ｎｏ．３Ｓｅｐ．，２００９Ｖ０１．８ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．３１
英国社会救助对我国城市低保政策的借鉴研究
陈
倩
（苏州大学社会学院，江苏苏州２１５１２３）
摘要：英国是世界上最早建立社会救助制度的国家，其制度变迁与历史经验具有重要的借鉴意义。在考察英国社会救助的历史发展、现行制度救助内容的基础上，探讨了英国社会救助所取得的经验，并以此为借鉴，提出进一步完善我国社会救助制度的有效途径和政策建议。
关键词：社会救助；最低收入维持；福利政策；城市低保；借鉴中图分类号：Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ文章编号：１６７１—９２５５（２００９）０３－－００４９－０４Ｓｔｕｄｙ
ｏｎ
ｔｈｅＲｅｆｅｆｅｎｃｅｏｆＳｏｃｉａｌＲｅＨｅｆｉｎＢｒｉｔａｉｎｔｏＣｈｉｎｅｓｅＣｉｔｉｅｓｉｎＣａｒｒｙｉｎｇｏｕｔ
ＢａｓｉｃＬｉｖｉｎｇＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＰｏｆｉｃｙ
・
Ｃ脏ＮＱｉａｎ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＢｒｉｔａｉｎｉＳｔｈｅｆｉｒｓｔｃｏｕｎｔｒｙｉｎｔｈｅｗｏｒｌｄｈａｖｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．ＢａｓｅｄＢｒｉｔａｉｎ．ｔｈｅａｕｔｈｏｒｅｘｐｌｏｒｅｓｔｔＩｅｉｒｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｐｔｉｍｉｚｅｔｈｅｓｏｃｉａｌｒｅｌｉｅｆｓｙｓｔｅｍｉｎ
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（ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＳｏｃｉｏｌｏｇｙ，ＳｏｏｃｈｏｗＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｕｚｈｏｕ２１５１２３，Ｃｈｉｎａ）
ｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈｓｏｃｉａｌｒｅｌｉｅｆｓｙｓｔｅｍ．Ｉｔｓｓｙｓｔｅｍｔｒａｎｓｉｔｉｏｎａｎｄｈｉｓｔｏｒｉｃｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ
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ＫｅｙＷｏｒｄｓ：ｓｏｃｉａｌｒｅｌｉｅｆ；ｌｏｗｅｓｔｉｎｃｏｍｅｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ；ｗｅｌｆａｒｅｐｏｌｉｃｙ；ｂａＳｉｃｌｉｖｉｎｇｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｉｎｄｒｉｅｓ；ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ
济法》经过修订，更名为《社会保障津贴法》，主
一、英国社会救助制度的产生和发展
社会救助是英国社会福利制度的基础与核心
要是补充英国《国民保险法》ｏ１９８６年又对贫困救助作了较大改革，将贫困补充待遇改成最低收入维
持（ＩｎｅｏｍｅＳｕｐｐｏｒｔ）。Ｉｌｌ
英国的社会救助也称为收人限定性补助（Ｍｅａｎｓ—ｔｅｓｔｅｄＢｅｎｅｆｉｔ），是对那些丁薪收入和其他收
部分。英国不仅是世界上第一个丁业化国家，也是
最早建立社会救助制度的国家，并形成了社会救助
制度中的“英国典范”。英国社会救助制度的历史发展过程及其核心理论争议既具有重要的理论和政策意义，又具有宝贵的参考借鉴价值。
两次世界大战期间，英国采用完善社会保险和社会救助的方法来克服严重的社会经济危机，尤其是为战后的失业者提供了基本的生活保障，英国的福利国家制度初见雏形。１９４２年贝弗里奇《社会保险和相关服务》报告的发表，为战后英国社会保障制度的全面建设提供了理论基础。１９４８年，英国通过并实施了《国民救助法》，从而完善了国民救济
制度。该法规定，凡是没有收入或收入太低，没有
入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助，关注的重点是收入低于一定水平的贫困居民。二、英国现行社会救助制度的主要内容（一）社会救助对象及救助的条件
凡是１６岁以上的英国国民，收入来源不足以
满足最低生活需要者，都可以申请生活救助；已得到充分就业的人，需要牙科治疗、配眼镜等，但又付不起这些费用，可以申请救助；失业者重新获得工作前，也可获得少数几天的救助，以暂
时渡过难关。
缴纳国民保险费者，可以领取国民救济。救济资金由议会批准的拨款承担，并月．国家专门建立国民救济局为英国民众提供帮助与救济。１９７６年，该法经过修改，更名为《补充津贴法》，因而生活救助制度也被称为“补充津贴”制度。１９７５年，《国民救
收稿日期：２００９—０３—０８
除此之外，还有一些处在社会保险计划之外的人，如被丈夫遗弃并有小孩抚养、不能出去工作的妇女，被监禁犯人的妻子和儿女，未婚的母亲及其孩子，无权领取退休金的７０岁以上的老年人和４０
作者简介：陈倩（１９８５一），女，江苏无锡人，苏州大学社会学院社会保障专业硕士研究生．
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万方数据
陈倩：英国社会救助对我国城市低保政策的借鉴研究
岁以上的盲人，以及到处流浪的无业游民。现在，在英国，下列贫困人员都有资格申请生活救助：（１）凡是没有固定职业或就业不充分、无力上缴保险费而领不到社会保险的人；（２）虽然可以领取社会保险金，但数额不足以维持最低生活水平的人；（３）领取社会保险金期限已满仍无其他收入来源的人；（４）未参加社会保险只能领取微薄社
会补贴的人。
英国实行社会救助申请和调查相结合的制度，就是由“补充津贴委员会”派出专业人员，根据官方划定的贫困线，向社会救助申请家庭及申请者所在的社区和工作单位进行详细的收入和生活状况调查。调查内容主要涉及申请者家庭人口数、无劳动力人１３、丁作人口、收人状况等。卜１
（二）救助内容
英国社会救助的项目很多，甚至有些是福利式的救助。救助内容主要包括低收人家庭生活救助、老龄生活救助、失业者生活救助和残疾救助等。英国社会救助的一个重要特点是细分救助对象，按照不同的救助对象，给予不同标准的救助。具体来说，主要是从年龄差异、家庭成员承担责任差异以及“单身户”与“家庭户”差异进行划分。Ｐ１
（１）低收入家庭生活救助主要是对家长有全日制１＝作、有子女，但收入低于官方贫困线的家庭进行救助。救助的金额随政府规定的贫困标准而变化。低收入家庭还叮取得一部分取暖费，有子女的可取得学校的免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，并享受房租补贴等。（２）老龄救助主要是对年满８０岁、没有资格享受养老金或只有少量养老金的老年人给予补助。（３）失业者生活救助是对那些领取失业保险金期满后继续失业者进行的一种生活救助。救助金额按个人收人多少、被抚养的成年人、儿童的多少来领取。而且目前英国法律规定，凡领取失业救助金的失业者，必须到职业介绍部门登记待业，并准备接受提供的任何工作机会，否则将降低或取消其失业救助金。（４）残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动补贴和重残补贴。ｐ１
（三）救助待遇
英国的救助待遇可以分为ｉ大类：对“正常需要”通过经常性贫困补助的办法提供收入支持；对“住房需要”则从支出角度提供支持，例如房租折扣、津贴，代缴房租、水费等；对“特殊需要”则
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万方数据
按照政府制定的需要目录提供实物或现金补助。“特殊需要”在制度上比较复杂，大体上可以分为三种：
．一是经常性项目，例如，取暖费、保健食品、洗涤、洗澡开支以及老年人和残疾人补助。绝大多数贫困者都享有这种补助，它与正常需要并没有什么大的区别，因而实际上没有多少“特殊”含义，往往可以被看成是对正常必要补助的附加。二是一次性的单项补助，例如家具、家庭设备、季节性衣被等。三是受益人在遇到经济危机情况时，还可以申请一次性补助。享受后两种一次性补助的受益人大约占全部收益人的４０％左右，其中老年人依赖这种一次性补助的很少，在全部领取长期补助的老年人当中，只有约１０％的人另外申请一次性补助。而其他群体如失业者、残疾人、单亲家庭则较多地依赖一次性补助．比例高达６０％左右。
（四）保障标准
英国的社会救助也称为收入限定性补助
（Ｍｅａｎｓ—ｔｅｓｔｅｄＢｅｎｅｆｉｔ），是对那些Ｔ薪收入和其他
收人无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助，关沣的重点是收入低于一定水平的贫困居民。覆盖面的大小，水平的高低，主要取决于贫困线标准。英国的贫困线由国会规定，每年根据丁资
和物价做出调整。
按照家庭规模和结构进行支付，在英国社会保障制度中是基本的原则，甚至社会保险的许多待遇，都是按照家庭实际负担支付的，社会救助作为国家对贫困家庭的收人支持，更加强调这个原则。因此，国会规定的贫困标准不是按照简单的家庭人
均收入水平，而是按照不同家庭类型确定标准。英
国的救助资金也是来源于政府的财政拨款，而且保障标准根据不同救助对象的实际情况会有所不同。首先，会考虑年龄的差异。例如５岁、１６岁和１８岁属于待遇不同的年龄段；６０岁、６５岁以及８５岁的保障标准也是有差异的。其次，考虑的一个因素是户型。有“家长”和“非家长的”之分，因为“家长”对家庭各方面的开支负有更大的责任，而“非家长”主要是未成年及其他的一些家属，他们对全家的开支不负有主要责任，因此他们的救助金较少，只涉及个人的生活费用。最后，还有“单身户”和“家庭户”之分，对有未成年子女需要抚养的家庭，按照子女数量和年龄确定保障标准。
２００９年第３期
如果接受生活社会救助的个人或家庭取得另外收入，救济金就要随之下降；另外还有一些条件的限制，如参加劳资纠纷的雇员，本人不得享受救助，只能领取其家属的救助部分。当然，如果物价波动，国家会随时调整救助金额，保证受助者不因物价变动而降低生活水平。
三、对我国城市低保的借鉴意义
我国当前社会保障制度中存在的一个严重问题，就是社会保障的对象虽然在政策中规定得很清楚，但是在实践中却往往不能准确地辨别哪些人属于低收人群体，甚至很多本来不属于社会保障对象的人也领取了社会保障待遇，而一些本来应该享受社会保障待遇的人却得不到应有的待遇。这些都是我国社会保障体系中缺乏规范化的财产调查制度造成的。从长远来看，我国要建立健全社会保障制度，就必须加强对社会保障申请人的财产调查制度。家计调查在我国的低保制度中应用得较为充分。作为相同的政策手段，家计调查在中、英两围的政策实施中存在着一些共同点，比如家计调查所带来的耻辱感问题、津贴水平低下、重复受益而带来的福利依赖问题以及贫困陷阱等。但家计调查在
我国的应用表明，家庭财产调查在我国面临着诸多
其他西方国家所不曾出现的问题，所以还必须结合我目的实际情况具体加以分析。
应该说，对申请享受低保者及其家庭进行以经济收入为主要内容的家计调查，是核实居民家庭收入、确定享受低保家庭范围、对低保进行动态管理的前提。我国自实行城市低保制度以来，沿用了家计调查这种国际惯例，并付出了比发达国家同行更为艰辛的探索。从目前的情况来看，“家庭收入难以核实”仍然是低保工作中反映出来的最大难题。这在基层具体表现在以下几个方面：一是家庭财产申报制度尚未实行，无法有效及时了解家庭的收入状况；二是大量的隐性就业，影响了对申请人失业状况的掌握；＝－－是低保申请人及其家庭不配合或弄虚作假；四是低保申请人所在单位不配合或开假证
明。【５】
由于家庭收入核算困难，各地在实践中进行了各种形式的探索，创造出了许多“具有中国特色的”家计调查方式。首先，加入了公开透明（张榜公布）
万方数据
安徽商贸职业技术学院学报
和民主评议；其次，采取了可以从消费行为和生活方式等可观察的路径着手调查核实等措施；第＝三，在具体审查标准上进行了一定程度的变通，“视同收入”、“实际生活水平”、“拥有高档消费的情况”“日常生活状态”、“持有财产的限制性”规定等都作为审核资格的变通标准；第四，将能否按照规定参加“义务劳动”、制定申请者合法持有财产的限制性规定也作为判断是否有资格享受待遇的标准之一，只是各地关于合法持有的财产有不同规定。各地经验表明一种共识正在逐步形成，这就是地方政府变通标准或自由裁量无法完全避免，由此导致家计调查在实施过程中不可避免带有随意性和肓目性。有批评者认为，仅仅在最低生活水平确立这～环节借用了经济调查的方法，而在申请对象的资格审核等环节中仍然主要依靠经验，影响了低保对象的真实性和可信性；还有人认为，家庭经济状况调查的结果不过硬，除了会造成滥用和浪费
纳税人的钱的不良后果外，还会给对最低生活保障
持保守观点的人留下话柄，“养懒汉”可能是一个
普遍的担心。
笔者认为，我国目前低保制度虽然政策明确，目标清晰，但是低保Ｔ作在实际运作中操作性不强，各地政府在实施过程中拥有宽泛的自由裁量空间，因而政策实施带有较大的随意性；申请人的实际收入无规范的计算方法核实，缺乏执行标准。这些问题的存在导致低保资格变得没有准则．导致低保对象的真实性下降，政策实施的有效性大打折
扣。针对以上问题，提出以下建议：
第一，在制度建构方面，可借鉴英国的经验，针对贫困群体保障需求的多样性，实行保障力‘式由单一化向综合性方向发展。贫困群体困难程度的差异性，要求保障Ｔ作必须由标准统一向分类分层发展。因此，低保制度将从救助标准单一逐渐向分类分层救助方向发展，即从低保家庭和低保对象本人的困难情况出发，按照困难程度的不同提供差异化的保障待遇，做到突出重点、兼顾一般、分类施保。
第二，在完善城市低保制度方面，应将低保群体按照需求进行分类，设立不同的补贴类别，形成针对最需要帮助的困难群体的规范化补贴体系，增强政策的可操作性和规范化。可分别按照老龄、失业、病残、单亲等需求状况进行人口分类，在低保制度总体框架下进行分类施保，对不同的人口设立
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陈倩：英国社会救助对我国城市低保政策的借鉴研究
不同的津贴项目，规定不同的资格标准和准入门槛，提供不同标准的救助；同时，对于下岗、失业人口应加强培训经历、求职经历和再就业状况的要求和审查，对有就业能力、容易就业和再就业，以及无就业能力、不容易就业和再就业的申请人需要分别情况区别对待。目前，我国一些地区已经推行分类施保办法，对城市低保对象中家庭生活特别困
难的“三无人员”、７０周岁以上老年人、重度残疾
人、丧失劳动能力的危重病人、非义务教育阶段学生和单亲家庭等各类人员分别按规定提高低保补
助标准。通过实施分类施保管理，既方便了特别困
难群众，又减轻基层低保的工作强度，同时还可以集中精力对特困低保对象进行重点管理，提高低保复核工作的有效性和针对性，完善了低保Ｔ作的进出机制，更好地做到动态管理下的应保尽保。ｐ１
第三，改变以社区干部为主进行家计调查的现状，提高家庭财产调查的专业化水平。由于福利申请并非简单的“文书处理”或“行政工作”，丁作性质、工作内容与要求截然不同，而以社区干部为主进行家庭财产调查有着许多缺陷，比如内容简单、形式单一、粗糙，人情因素的干扰较多等。因此，在西方国家以及我国的港台地区，家庭财产调查工作是委托专业社会工作者来完成。接待求助者的工作人员必须受过专业训练。其任务是审查申请者的条件，包括收支比、扶养负担等，以评估其需求，并确定其申请的资格。社会Ｔ作者在家庭财产的调查过程中，更加强调严格遵守保密的原则。¨１
第四，在上述多层次补贴体系中，对于符合多重补贴标准的申请人，借鉴国外的经验，可以通过制定“通行证”式的津贴体系为特困人口提供多层次补助。目前在我国各地实践中，一些地方实际上已经在实施“通行证”式补贴，申领人在取得低保的同时，还可以享受地方政府为特困家庭在看病、交通、取暖、住房以及子女上学等多个方面提供的
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万方数据
补助和优惠待遇。这种重复受益现象主要针对特困人群的，但是需要规范化，不应带有太大的随意性。
第五，加快社会立法进程，提升社会救助法律的立法层次，并尽早制定统一、全面的《社会救助法》及相关配套法律。社会救助制度是整个社会保障制度中的重要内容，它直接关系到我国市场经济体制的完善和全体社会成员的切身利益。对这样一个关系国计民生的重要制度，理应有国家立法机关
以“法律”的形式加以规范。
社会保障虽然是每一个公民应享的权利，但是，保障的社会效用只是在公民因各种原因不能维（本文由苏州大学社会学院硕士生导师陈红霞副教授推荐。）【１］邓新华，袁伦渠．国外社会救助制度简述【Ｊ】．国际劳动，
２００７，（１２）：２９－３０．
【２】刘继同．英国社会救助制度的历史变迁与核心争论【Ｊ】．国外社会科学，２００３，（３）：６０—６６．【３】钟仁耀．社会救助与社会福利【Ｍ】．上海：上海财经大学出版社，２００６：５４－５７．
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【７】孙洁．家庭财产调查在英国社会救助制度中的功能及其启示【Ｊ】．学习与实践，２００８，（１）：１３７－１４５．
（责任编辑翟建华）
持最低生活水平时才产生的，这就要求社会保障的管理部门有一套完整科学的确定公民生活是否陷入困境的丁作制度，以科学的评估力‘法和规范的审理程序来完成对贫困家庭和个人的援助，以防止社会保障工作的随意性、盲目性和社会负效应。由此也说明，确定社会救济对象所通行的不是普遍性原
则，而是有选择的个别性和部分眭原则。
参考文献：