【摘要】 现行卫生监督体制在无证行医行政执法时存在着诸多困境， 直接导致卫生监督机构及卫生执法人员面临较大的风险和考验。本文旨在通过对无证行医执法风险的特殊性、存在形式、存在根源等的分析， 寻求防范与化解执法风险的措施。 【关键词】 无证行医；执法风险；防范措施 卫生监督执法， 必须依法行政， 按照程序执法， 按照权限执法， 合理使用自由裁量权， 在依法行使卫生监督管理权中也因责任的重大而执法风险相对加大。特别是在查处无证行医过程中， 由于无证行医的特殊性， 卫生执法人员所面临的风险和考验更为严峻。 1 执法风险的概念 能否明晰卫生执法风险的准确内涵关系到整个卫生执法风险防范体系的构建。卫生执法风险， 就是具备卫生执法资格的执法人员执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中， 因存在未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为损害了国家和人民群众的利益所承担的影响和后果。 2 查处无证行医执法风险的特殊性 梳理近年来各地卫生监督机构执法在卫生执法过程中存在的主要风险， 其表现形式主要有两种， 即自身固有风险和外在风险。 2. 1 内在风险 就卫生监督执法而言， 内在风险是指政府监察部门、检察院等监督机构对卫生监督执法的依法监督， 对卫生监督执法是一种有效的促进和监督， 其目的在于确保卫生监督执法合理、合规、合法。此风险引起的责任追究包括行政责任及法律责任， 行政责任即指因此所受到的警告、记过、降级等行政处罚， 法律责任则是因玩忽职守、滥用职权等行为触犯刑法而受到的刑罚。此类风险一般情况下是因卫生监督执法主体实施卫生监督行政执法行为引起的卫生监督行政复议撤消、卫生监督行政诉讼败诉、卫生监督行政赔偿等引起， 从日常表象上不易察觉， 最容易忽视， 而实际最终造成的后果将可能是极其严重的甚至要负担法律责任。 2. 1. 1 行政不作为的风险 无证行医行为具有较强的隐蔽性， 卫生执法人员难以全面查清每一处无证行医行为， 面临行政不作为的风险。无证行医行为场所隐蔽、主要分布在城中村及工业区周边的民工集聚区， 且开业时间不固定， 为逃避查处， 通常选择在节假日、周末、晚上等时间开业， 行医地点和行医时间都具有较强的隐蔽性。当前卫生执法人员多采用集中摸底调查、群众举报两种方式作为发现无证行医行为的两大来源， 同时， 深圳市率先采取“有奖举报”的方式鼓励群众举报， 但仍然难以确保全面了解到辖区每一处无证行医行为的状况， 一旦追究相关责任， 则将面临行政不作为的风险。 2. 1. 2 渎职的风险 无证行为查处过程中面临极大难题， 直接导致卫生执法人员面临渎职的风险。一是取证难。（1）当事人拒不配合卫生执法人员的调查， 拒绝透露任何身份信息等资料， 当事人因主体不明不得不面临终止；（2）患者在无证诊所就医， 往往没有病历， 手续不全， 收费无标准且没有票据， 难以取得其行医证据无法依据法律法规对其作出处理；（3）一旦案发， 当事人往往立即外逃， 无法继续取证， 行政处罚因证据不足不得不面临终止。二是处罚难。即使卫生执法人员在第一时间内搜集到了充分的证据， 进入行政处罚程序， 但也面临送达难、执行难的问题。从目前的情况看， 无证行医执法案件对法律举证的有效性是当前执法中最为薄弱的环节， 一旦发生卫生监督行政复议和行政诉讼， 败诉的概率就会很高。由于以上种种客观原因， 执法人员面临被追究相关渎职等责任的风险。三是根治难。无证行医行为通常低成本、高收入， 高额的利润诱惑使许多无证医疗经营者顶风作案， 无证行医行为难以根治， 易死灰复燃。 2. 2 外在风险 暴力抗拒执法， 即是指卫生监督执法相对人由于法制观念淡薄， 以暴力、威胁的方法与卫生监督执法机关进行对抗。它来自于卫生监督执法相对人， 方式是威胁或暴力。这种风险危害最直接， 直接危及卫生监督执法人员的生命健康和安全， 有时可能间接地危及到卫生监督人员家属生命健康和安全， 负面影响较大。恶性的外部风险是对行政执法一种不正常、不合理的监督、制约、阻碍和抗拒， 在某种情况下甚至反对卫生监督执法。它的存在具有极大的危害性， 往往使行政执法不能依法进行或不能正常行政执法。 3 无证行医执法风险高的根源 3. 1 法制原因——无证行医立法严重滞后 现有法律法规规定严重滞后， 无证行医卫生行政执法往往无法可依。《医疗机构管理条例》第四十四条中规定了可对无证行医行为采取“停止执业活动”的措施， 根据卫生部相关批复， 此条责令其停止执业活动等同于“取缔”。但相关法律法规中缺乏对取缔的权限、程序、措施进行详细规定， 缺乏详细、可操作性的规定， 对取缔的规定过于简单， 可操作性差， 执法人员在行使职权时， 对一些具体案件， 难以准确把握， 很难做到依法行政， 从而导致执法风险的产生。 3. 2 社会原因——医疗体制改革矛盾的凸显 看病难、看病贵已经是当今中国普通老百姓抱怨最多的问题， 是目前主要的社会矛盾之一。其实多年前政府就已经开始推动医疗体制的改革， 但是改革的总体效果可以说不令人满意。医患关系紧张、医疗纠纷增加， 是当前医疗服务中一个十分突出的问题， 导致社会矛盾凸显。而无证行医行为之所以存在， 一方面由于高额利润的诱惑， 另一方面， 也是看病难、看病贵的体现， 现有医疗机构显然并不能满足医疗市场的需求， 从而滋生出铤而走险违法开展无证行医的行为。很显然， 单纯依靠卫生行政部门的力量， 无法彻底根除无证行为行医的产生， 只有从源头上解决了医患关系矛盾， 成功进行医疗体制改革， 才能彻底杜绝无证行医行为。但在当前环境下， 无证行医行为对卫生执法行为提出了更高的要求， 在履行相关职责的时候也承担了相应的责任。 3. 3 内部原因——卫生监督执法水平及监督机制的不足 第一是执法能力不足导致的风险。卫生执法者多数为医学专业毕业， 法律法规知识的教育和培训不足[1]， 部分卫生执法人员对相关法律法规的理解出现偏差， 对当前卫生执法职能认识不足， 造成执法随意性大， 执法质量不高。如制作执法文书不严谨、不规范， 使用文书或引用法律条文错误；执法过程中超越执法权限， 乱用自由裁量权， 不注意收集证据或收集的证据证明力不强等。 第二是监督机制不健全导致的风险。实际执法办案中， 特别在基层， 一个案件从立案到处罚往往由一个机构办到底， 法制机构也只是从法律依据、书面呈报的程序、事实材料上把关， 而对执法过程中的显失公正以及结案后的各项工作不进行后续监督。 4 防范与化解执法风险的措施 高度重视行政执法风险以及风险背后风险防范的重要性， 做好各项防范工作， 最大限度的减少风险和化解因风险所形成的违法事件产生的社会不良影响， 是目前依法行政工作的一项重要内容[2]。为有效保护卫生执法人员的执法安全， 防范与化解无证行医卫生执法风险， 主要应从以下几个方面入手。 4. 1 加强宣传教育， 营造和谐执法环境 宣传教育是推动卫生执法行为发展和避免执法风险发生的基础性工作。通过各种形式， 努力普及法律知识， 增强社会各界的法律意识， 做好行政协调， 力求社会广泛支持， 努力构筑卫生监督部门与人民群众的和谐关系。一方面， 做好普法宣传。通过各种行之有效的方式， 努力普及法律知识， 既注重对群众的纵向宣传， 又抓好对政府及其职能部门的橫向宣传。另一方面， 协调各方面的关系， 争取社会各界的理解和支持， 有效减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突。在卫生执法过程中， 不仅要争取社会群众的理解、支持， 配合我们开展执法工作， 还要取得相关部门的配合， 避免工作陷入被动或僵局， 减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突， 规避执法风险， 提高工作效率， 确保执法安全。 4. 2 讲究执法策略， 提高执法质量 一是加强与职能部门和相关单位的联系和沟通， 以取得相关部门的配合和支持。比如， 与公安、城管、市场监督管理等部门搞好协调配合， 加强信息互通， 形成执法网络， 进一步协助卫生监督机关化解可能出现的执法风险。二是落实对执法办案业务信息系统的推广应用， 实现从立案、办案、审案、结案的电子化， 杜绝办案人员擅自作主、瞒案不报、压案不查等违纪问题的发生。第三， 要求卫生执法人员在行政执法的过程中自觉依法行事， 努力克服执法随意性， 作出行政处罚决定要严格在法定幅度内行使自由裁量权， 不得随意降低处罚标准， 不得滥用行政权力。 4. 3 健全内外机制， 实行有效的执法监督 首先， 要积极推行执法责任制。明确工作职责， 分工明确， 责任到人， 建立相应的考核评比制度， 并纳入年度目标任务考核和党风廉政责任制考核范畴， 与干部的评优评先有机结合起来， 做到关口前移， 及时将风险化解于未然， 确保党员干部零违纪。其次， 要落实过错责任追究制， 对执法监管不到位、不作为、乱作为， 造成不良后果的要坚决进行责任追究。最后， 在完善内部监督机制的同时， 也要拓宽外部监督渠道， 进一步扩大执法监督范围， 要在外部设立举报箱、举报电话、聘请社会义务监督员等， 把卫生监督行政执法行为置于社会监督之下， 随时倾听社会各界人士对卫生监督执法工作的意见和建议， 不断改进工作方法， 提高执法水平。 4. 4 加强人员培训， 提高自我保护能力 卫生监督机关必须建设一支高素质的执法队伍以适应新形势下征管工作的需要， 要化解执法风险， 卫生执法人员就必须具备一定的、能够正确开展执法活动的综合素质。这些素质包括正确的思想观念， 端正的工作态度， 必要的法律知识， 熟练的业务技能和计算机操作技术以及协调能力等。因此， 应统筹兼顾， 有针对性的加强执法人员的政治教育和业务技能培训， 学好用好法律法规， 明确须为、可为和不可为。 参考文献 [1] 张建华， 滕文杰， 汤敏.卫生执法人员现状分析及专业培养探讨.中国卫生法制， 2009，17（4）：23. [2] 焦志勇.行政执法风险的防范.首都经济贸易大学学报， 2010， 6（1）：11～15.
【摘要】 现行卫生监督体制在无证行医行政执法时存在着诸多困境， 直接导致卫生监督机构及卫生执法人员面临较大的风险和考验。本文旨在通过对无证行医执法风险的特殊性、存在形式、存在根源等的分析， 寻求防范与化解执法风险的措施。 【关键词】 无证行医；执法风险；防范措施 卫生监督执法， 必须依法行政， 按照程序执法， 按照权限执法， 合理使用自由裁量权， 在依法行使卫生监督管理权中也因责任的重大而执法风险相对加大。特别是在查处无证行医过程中， 由于无证行医的特殊性， 卫生执法人员所面临的风险和考验更为严峻。 1 执法风险的概念 能否明晰卫生执法风险的准确内涵关系到整个卫生执法风险防范体系的构建。卫生执法风险， 就是具备卫生执法资格的执法人员执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中， 因存在未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为损害了国家和人民群众的利益所承担的影响和后果。 2 查处无证行医执法风险的特殊性 梳理近年来各地卫生监督机构执法在卫生执法过程中存在的主要风险， 其表现形式主要有两种， 即自身固有风险和外在风险。 2. 1 内在风险 就卫生监督执法而言， 内在风险是指政府监察部门、检察院等监督机构对卫生监督执法的依法监督， 对卫生监督执法是一种有效的促进和监督， 其目的在于确保卫生监督执法合理、合规、合法。此风险引起的责任追究包括行政责任及法律责任， 行政责任即指因此所受到的警告、记过、降级等行政处罚， 法律责任则是因玩忽职守、滥用职权等行为触犯刑法而受到的刑罚。此类风险一般情况下是因卫生监督执法主体实施卫生监督行政执法行为引起的卫生监督行政复议撤消、卫生监督行政诉讼败诉、卫生监督行政赔偿等引起， 从日常表象上不易察觉， 最容易忽视， 而实际最终造成的后果将可能是极其严重的甚至要负担法律责任。 2. 1. 1 行政不作为的风险 无证行医行为具有较强的隐蔽性， 卫生执法人员难以全面查清每一处无证行医行为， 面临行政不作为的风险。无证行医行为场所隐蔽、主要分布在城中村及工业区周边的民工集聚区， 且开业时间不固定， 为逃避查处， 通常选择在节假日、周末、晚上等时间开业， 行医地点和行医时间都具有较强的隐蔽性。当前卫生执法人员多采用集中摸底调查、群众举报两种方式作为发现无证行医行为的两大来源， 同时， 深圳市率先采取“有奖举报”的方式鼓励群众举报， 但仍然难以确保全面了解到辖区每一处无证行医行为的状况， 一旦追究相关责任， 则将面临行政不作为的风险。 2. 1. 2 渎职的风险 无证行为查处过程中面临极大难题， 直接导致卫生执法人员面临渎职的风险。一是取证难。（1）当事人拒不配合卫生执法人员的调查， 拒绝透露任何身份信息等资料， 当事人因主体不明不得不面临终止；（2）患者在无证诊所就医， 往往没有病历， 手续不全， 收费无标准且没有票据， 难以取得其行医证据无法依据法律法规对其作出处理；（3）一旦案发， 当事人往往立即外逃， 无法继续取证， 行政处罚因证据不足不得不面临终止。二是处罚难。即使卫生执法人员在第一时间内搜集到了充分的证据， 进入行政处罚程序， 但也面临送达难、执行难的问题。从目前的情况看， 无证行医执法案件对法律举证的有效性是当前执法中最为薄弱的环节， 一旦发生卫生监督行政复议和行政诉讼， 败诉的概率就会很高。由于以上种种客观原因， 执法人员面临被追究相关渎职等责任的风险。三是根治难。无证行医行为通常低成本、高收入， 高额的利润诱惑使许多无证医疗经营者顶风作案， 无证行医行为难以根治， 易死灰复燃。 2. 2 外在风险 暴力抗拒执法， 即是指卫生监督执法相对人由于法制观念淡薄， 以暴力、威胁的方法与卫生监督执法机关进行对抗。它来自于卫生监督执法相对人， 方式是威胁或暴力。这种风险危害最直接， 直接危及卫生监督执法人员的生命健康和安全， 有时可能间接地危及到卫生监督人员家属生命健康和安全， 负面影响较大。恶性的外部风险是对行政执法一种不正常、不合理的监督、制约、阻碍和抗拒， 在某种情况下甚至反对卫生监督执法。它的存在具有极大的危害性， 往往使行政执法不能依法进行或不能正常行政执法。 3 无证行医执法风险高的根源 3. 1 法制原因——无证行医立法严重滞后 现有法律法规规定严重滞后， 无证行医卫生行政执法往往无法可依。《医疗机构管理条例》第四十四条中规定了可对无证行医行为采取“停止执业活动”的措施， 根据卫生部相关批复， 此条责令其停止执业活动等同于“取缔”。但相关法律法规中缺乏对取缔的权限、程序、措施进行详细规定， 缺乏详细、可操作性的规定， 对取缔的规定过于简单， 可操作性差， 执法人员在行使职权时， 对一些具体案件， 难以准确把握， 很难做到依法行政， 从而导致执法风险的产生。 3. 2 社会原因——医疗体制改革矛盾的凸显 看病难、看病贵已经是当今中国普通老百姓抱怨最多的问题， 是目前主要的社会矛盾之一。其实多年前政府就已经开始推动医疗体制的改革， 但是改革的总体效果可以说不令人满意。医患关系紧张、医疗纠纷增加， 是当前医疗服务中一个十分突出的问题， 导致社会矛盾凸显。而无证行医行为之所以存在， 一方面由于高额利润的诱惑， 另一方面， 也是看病难、看病贵的体现， 现有医疗机构显然并不能满足医疗市场的需求， 从而滋生出铤而走险违法开展无证行医的行为。很显然， 单纯依靠卫生行政部门的力量， 无法彻底根除无证行为行医的产生， 只有从源头上解决了医患关系矛盾， 成功进行医疗体制改革， 才能彻底杜绝无证行医行为。但在当前环境下， 无证行医行为对卫生执法行为提出了更高的要求， 在履行相关职责的时候也承担了相应的责任。 3. 3 内部原因——卫生监督执法水平及监督机制的不足 第一是执法能力不足导致的风险。卫生执法者多数为医学专业毕业， 法律法规知识的教育和培训不足[1]， 部分卫生执法人员对相关法律法规的理解出现偏差， 对当前卫生执法职能认识不足， 造成执法随意性大， 执法质量不高。如制作执法文书不严谨、不规范， 使用文书或引用法律条文错误；执法过程中超越执法权限， 乱用自由裁量权， 不注意收集证据或收集的证据证明力不强等。 第二是监督机制不健全导致的风险。实际执法办案中， 特别在基层， 一个案件从立案到处罚往往由一个机构办到底， 法制机构也只是从法律依据、书面呈报的程序、事实材料上把关， 而对执法过程中的显失公正以及结案后的各项工作不进行后续监督。 4 防范与化解执法风险的措施 高度重视行政执法风险以及风险背后风险防范的重要性， 做好各项防范工作， 最大限度的减少风险和化解因风险所形成的违法事件产生的社会不良影响， 是目前依法行政工作的一项重要内容[2]。为有效保护卫生执法人员的执法安全， 防范与化解无证行医卫生执法风险， 主要应从以下几个方面入手。 4. 1 加强宣传教育， 营造和谐执法环境 宣传教育是推动卫生执法行为发展和避免执法风险发生的基础性工作。通过各种形式， 努力普及法律知识， 增强社会各界的法律意识， 做好行政协调， 力求社会广泛支持， 努力构筑卫生监督部门与人民群众的和谐关系。一方面， 做好普法宣传。通过各种行之有效的方式， 努力普及法律知识， 既注重对群众的纵向宣传， 又抓好对政府及其职能部门的橫向宣传。另一方面， 协调各方面的关系， 争取社会各界的理解和支持， 有效减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突。在卫生执法过程中， 不仅要争取社会群众的理解、支持， 配合我们开展执法工作， 还要取得相关部门的配合， 避免工作陷入被动或僵局， 减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突， 规避执法风险， 提高工作效率， 确保执法安全。 4. 2 讲究执法策略， 提高执法质量 一是加强与职能部门和相关单位的联系和沟通， 以取得相关部门的配合和支持。比如， 与公安、城管、市场监督管理等部门搞好协调配合， 加强信息互通， 形成执法网络， 进一步协助卫生监督机关化解可能出现的执法风险。二是落实对执法办案业务信息系统的推广应用， 实现从立案、办案、审案、结案的电子化， 杜绝办案人员擅自作主、瞒案不报、压案不查等违纪问题的发生。第三， 要求卫生执法人员在行政执法的过程中自觉依法行事， 努力克服执法随意性， 作出行政处罚决定要严格在法定幅度内行使自由裁量权， 不得随意降低处罚标准， 不得滥用行政权力。 4. 3 健全内外机制， 实行有效的执法监督 首先， 要积极推行执法责任制。明确工作职责， 分工明确， 责任到人， 建立相应的考核评比制度， 并纳入年度目标任务考核和党风廉政责任制考核范畴， 与干部的评优评先有机结合起来， 做到关口前移， 及时将风险化解于未然， 确保党员干部零违纪。其次， 要落实过错责任追究制， 对执法监管不到位、不作为、乱作为， 造成不良后果的要坚决进行责任追究。最后， 在完善内部监督机制的同时， 也要拓宽外部监督渠道， 进一步扩大执法监督范围， 要在外部设立举报箱、举报电话、聘请社会义务监督员等， 把卫生监督行政执法行为置于社会监督之下， 随时倾听社会各界人士对卫生监督执法工作的意见和建议， 不断改进工作方法， 提高执法水平。 4. 4 加强人员培训， 提高自我保护能力 卫生监督机关必须建设一支高素质的执法队伍以适应新形势下征管工作的需要， 要化解执法风险， 卫生执法人员就必须具备一定的、能够正确开展执法活动的综合素质。这些素质包括正确的思想观念， 端正的工作态度， 必要的法律知识， 熟练的业务技能和计算机操作技术以及协调能力等。因此， 应统筹兼顾， 有针对性的加强执法人员的政治教育和业务技能培训， 学好用好法律法规， 明确须为、可为和不可为。 参考文献 [1] 张建华， 滕文杰， 汤敏.卫生执法人员现状分析及专业培养探讨.中国卫生法制， 2009，17（4）：23. [2] 焦志勇.行政执法风险的防范.首都经济贸易大学学报， 2010， 6（1）：11～15.