论行政信赖保护原则
作者：马福泰
来源：《法制与社会》2014年第29期
摘 要 行政信赖保护原则是二战后首先由联邦德国提出来的，现已成为许多国家行政法的一项重要原则。深刻领会、准确把握这一原则的基本内涵和积极作用，对我国行政法制建设具有十分现实而重要的借鉴意义。本文试就行政信赖保护原则的一些基本问题作一研究，并针对我国当前在信赖保护方面存在的突出问题，提出一些建设性意见。
关键词 行政信赖保护原则 行政权力 合理信赖利益
作者简介：马福泰，河北省国有资产监督管理委员会科员，中国政法大学在职研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-025-02
一、 行政信赖保护原则的基本理论
（一） 行政信赖保护原则的渊源
行政信赖保护原则最早产生于二战后的联邦德国，在1976年德国颁布的《联邦行政程序法》中正式予以确立。该原则的确立，反映了当时德国维护法律秩序安定和保护社会成员合法权益的客观需要。因为“保护人民权利，首重法律秩序之安定”。 行政信赖原则在德国确立后，为许多大陆法系国家和地区所效仿。如韩国《行政程序法》第4条规定：“行政机关执行职务时，应本着诚实引用为之。”台湾《行政程序法》第8条规定：“行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”英美法系国家虽然没有明确提出行政信赖保护原则，但都制订了与之类似的制度，如美国的禁止翻供制度，英国的保护合法预期制度等。
（二）行政信赖保护原则的内涵
什么是行政信赖保护原则？这个概念自产生以来便引发广泛的讨论，很多专家学者见仁见智、众说纷纭，至今尚未形成使统一定义。姜明安教授认为，“信赖保护原则的基本涵义是：政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。 马怀德教授认为，行政信赖保护原则是指行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则，又称为保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则。
行政信赖保护原则要求政府守承诺讲诚信，不得擅自改变已经生效的行政行为，其目的是为行政相对人对国家的信任提供一种形式上和程序上的保护，即保障行政相对人的信赖利益并最终维护法律秩序的稳定。笔者认为行政信赖保护原则包括以下几个方面内容：一是行政主体
依据法律法规做出的具有确定力和持续效力的行政行为；二是行政相对人对于行政主体的行政行为产生值得保护的合理信赖；三是行政相对人基于信赖进行社会活动时，行政主体任意改变其行政行为或者因合法原因改变行政行为给行政相对人利益造成侵害时，必须给行政相对人合理的补偿或者赔偿。
二、 行政信赖保护原则的作用
确立行政信赖保护原则，是现代国家行政法制建设的一项重要内容，其积极意义和作用主要体现在以下几个方面：
（一） 有利于保护行政相对人的合法权益
一般说来，在行政机关与行政相对人二者关系中，前者处于强势和主动地位，后者处于弱势和被动地位。因此后者的合法权益往往会受到不应有的侵害。行政信赖保护原则要求行政机关保护行政相对人所期望得到的合法和合理利益。这体现了限制行政主体行政权力和保护相对人合法权益的统一。行政信赖保护原则的确立，保护了行政相对人预期的合法权益，提供了当这种合法权益受到行政机关的侵犯时的一种法律救济途径，抑制了过于强大的行政权力，增强了行政相对人对于行政主体的信任程度，有益于二者在行政关系中良性互动，从而达到保护相对人合法权益和民主权利的效果。
（二） 有利于构建诚信政府
古人云： 不信不立，不诚不行。诚信不仅仅是每个公民应该遵循的一项道德准则，更是政府应该遵循的一项行为准则。政府的公信力对于塑造行政主体与相对人之间的良性互动关系，维持良好法律秩序起着非常重要的作用。打造诚信政府应该首先从坚持行政信赖保护原则开始。行政信赖保护原则要求行政机关严守诚信，有诺必践，保持行政行为的严肃性和稳定性，维护行政机关的信誉和公信力，从而有利于构建诚信政府，践行和落实全心全意为人民服务的行政宗旨。
（三） 有利于增强行政机关的责任意识
行政信赖保护原则要求行政机关对其实施的行政行为负责，对于因侵害相对人信赖利益而给其造成损失的，要进行赔偿，并追究相关责任人的责任，这有利于增强行政机关及其工作人员的法制责任意识，最大限度地减少以至消除各种不合理、不合法的行政行为，促使其真正做到严格依法行政。
（四） 有利于提高行政效率
行政信赖保护原则要求行政主体诚实守信，保持和维护行政行为的相对稳定性，不得随心所欲，朝令夕改。这一原则的确立，可以有效防止和避免行政主体在施政过程中重复做出或反
复修改其行政行为，有利于增强相对人对政府的信任程度和参加社会活动的信心，自觉配合政府施政，保证政令畅通，令行禁止，从而在客观上达到节约社会成本、提高行政效率的效果。
（五） 有利于维护社会和谐
诚实守信是社会主义核心价值观的重要内容，是构建和谐社会的重要条件。行政信赖保护原则一方面要求行政机关讲诚实、守信用，严格保护行政相对人的合法权益，另一方面要求行政相对人自觉遵守国家法律法规，尊重和服从行政机关依法行政。从法律上确立行政信赖保护原则为正确处理行政机关和行政相对人之间的利益关系提供了保障，从而有利于减少社会矛盾，维护和保持社会和谐稳定。
三、我国行政信赖保护发展状况
这些年来，我国行政法制体系建设进展缓慢，行政信赖保护严重滞后，传统官本位体制和思想的影响远未消除。在这种背景下，公民和行政相对人的合法权益很难得到有效保护，每当行政主体与行政相对人的利益出现矛盾和冲突时，往往优先保护行政主体的利益，而忽视行政相对人的利益。
随着国外对行政信赖保护原则研究的深入和我国行政体制改革的推进，确立行政信赖保护原则，依法维护公民和行政相对人的权益，越来越紧迫、越来越突出地摆在我们面前。面对社会上越来越强烈的呼吁，我国为履行政府承诺、保护公民利益，先后出台了一些与信赖保护有关的法律法规，相关的理论研究也已取得初步进展。但由于我国信赖保护原则研究起步较晚，成就不是很大，在具体运行过程中存在以下几个方面的突出问题：一是行政立法中并没有把行政信赖保护确定为一项基本原则。行政信赖保护原则本应贯穿于行政权力运行的全过程。但目前我国仅在《行政许可法》中体现了这一原则，而且只适用于行政许可这一授益行政行为，因此在实践中的实施效果就不太理想。二是行政执法中比较普遍地存在忽视信赖保护的现象。行政机关及其工作人员对信赖保护原则理解不深、重视不够，有些工作人员甚至认为在公共利益面前，个人利益应该是无条件妥协的。在这种情况下做出的行政决定，往往带有很大的主观随意性，而且会任意更改。这样既破坏了公信力，也使公民的权益受到侵害。三是司法裁判上不能把信赖保护作为裁判依据。虽然信赖保护原则在《行政许可法》中得到一定体现，但是由于缺乏相应的程序和制度保障，法官在判案中适用该原则仍存在一定困难。
四、完善我国信赖保护原则的具体措施
（一）确立行政信赖保护原则为行政法的一项基本原则
目前，行政信赖保护原则在很多国家和地区已上升为行政法的基本原则，维护公民的信赖利益已经成为现代法治社会发展的潮流。德国《联邦行政程序法》规定，行政机关在撤销违法的授益行政行为时应受正当合理的信赖的限制。只要构成信赖保护，要么就不予撤销，要么就给予补偿。我国台湾地区《行政程序法》也有类似的规定。因此笔者认为，我国有必要在《行
政程序法》中将行政信赖保护原则作为一项基本原则予以明确，规定该原则的适用情形和对信赖利益的保护方式，为有效解决此类纠纷提供法律依据。
（二）完善行政补偿制度
行政补偿是指行政主体因合法的行政行为对相对人的合法权益造成侵害，由行政主体对相对人所受损失进行补偿的制度。行政补偿制度的完善，有利于行政主体在实施、变更行政行为时注意考虑相对人的合法权益，从而使其做出的行政决策更加科学、合理，减少决策的随意性，提高政府的公信力，确保相对人的合法权益不受侵害。
（三）建立行政判例制度
信赖保护原则是比较抽象的法律原则，因此法官在运用这一原则判案的过程中难以准备地把握好尺度，对于公共利益和个人利益轻重的裁量难以统一，从而使得该原则在判案中难以得到有效运用。为了保证国家法律适用的统一和规范各级法院的自由裁量权，我国应建立行政判例制度，将一些重要的行政判例进行整理汇编，归纳出具有普遍意义的法律规则，从而保证信赖保护原则有章可循，得到落实。
注释：
罗传贤.行政程序法基础理论.五南图书出版公司.1993年版.第65页.
姜明安.新世纪行政法发展的走向.中国法学.2002（l）.第67页.
马怀德.行政法与行政诉讼法.中国法制出版社.2000年版.第52页.
杨解君.当代中国行政法的品质塑造——诚信理念之确立.中国法学.2004（4）.第 66页.
论行政信赖保护原则
作者：马福泰
来源：《法制与社会》2014年第29期
摘 要 行政信赖保护原则是二战后首先由联邦德国提出来的，现已成为许多国家行政法的一项重要原则。深刻领会、准确把握这一原则的基本内涵和积极作用，对我国行政法制建设具有十分现实而重要的借鉴意义。本文试就行政信赖保护原则的一些基本问题作一研究，并针对我国当前在信赖保护方面存在的突出问题，提出一些建设性意见。
关键词 行政信赖保护原则 行政权力 合理信赖利益
作者简介：马福泰，河北省国有资产监督管理委员会科员，中国政法大学在职研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-025-02
一、 行政信赖保护原则的基本理论
（一） 行政信赖保护原则的渊源
行政信赖保护原则最早产生于二战后的联邦德国，在1976年德国颁布的《联邦行政程序法》中正式予以确立。该原则的确立，反映了当时德国维护法律秩序安定和保护社会成员合法权益的客观需要。因为“保护人民权利，首重法律秩序之安定”。 行政信赖原则在德国确立后，为许多大陆法系国家和地区所效仿。如韩国《行政程序法》第4条规定：“行政机关执行职务时，应本着诚实引用为之。”台湾《行政程序法》第8条规定：“行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”英美法系国家虽然没有明确提出行政信赖保护原则，但都制订了与之类似的制度，如美国的禁止翻供制度，英国的保护合法预期制度等。
（二）行政信赖保护原则的内涵
什么是行政信赖保护原则？这个概念自产生以来便引发广泛的讨论，很多专家学者见仁见智、众说纷纭，至今尚未形成使统一定义。姜明安教授认为，“信赖保护原则的基本涵义是：政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。 马怀德教授认为，行政信赖保护原则是指行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则，又称为保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则。
行政信赖保护原则要求政府守承诺讲诚信，不得擅自改变已经生效的行政行为，其目的是为行政相对人对国家的信任提供一种形式上和程序上的保护，即保障行政相对人的信赖利益并最终维护法律秩序的稳定。笔者认为行政信赖保护原则包括以下几个方面内容：一是行政主体
依据法律法规做出的具有确定力和持续效力的行政行为；二是行政相对人对于行政主体的行政行为产生值得保护的合理信赖；三是行政相对人基于信赖进行社会活动时，行政主体任意改变其行政行为或者因合法原因改变行政行为给行政相对人利益造成侵害时，必须给行政相对人合理的补偿或者赔偿。
二、 行政信赖保护原则的作用
确立行政信赖保护原则，是现代国家行政法制建设的一项重要内容，其积极意义和作用主要体现在以下几个方面：
（一） 有利于保护行政相对人的合法权益
一般说来，在行政机关与行政相对人二者关系中，前者处于强势和主动地位，后者处于弱势和被动地位。因此后者的合法权益往往会受到不应有的侵害。行政信赖保护原则要求行政机关保护行政相对人所期望得到的合法和合理利益。这体现了限制行政主体行政权力和保护相对人合法权益的统一。行政信赖保护原则的确立，保护了行政相对人预期的合法权益，提供了当这种合法权益受到行政机关的侵犯时的一种法律救济途径，抑制了过于强大的行政权力，增强了行政相对人对于行政主体的信任程度，有益于二者在行政关系中良性互动，从而达到保护相对人合法权益和民主权利的效果。
（二） 有利于构建诚信政府
古人云： 不信不立，不诚不行。诚信不仅仅是每个公民应该遵循的一项道德准则，更是政府应该遵循的一项行为准则。政府的公信力对于塑造行政主体与相对人之间的良性互动关系，维持良好法律秩序起着非常重要的作用。打造诚信政府应该首先从坚持行政信赖保护原则开始。行政信赖保护原则要求行政机关严守诚信，有诺必践，保持行政行为的严肃性和稳定性，维护行政机关的信誉和公信力，从而有利于构建诚信政府，践行和落实全心全意为人民服务的行政宗旨。
（三） 有利于增强行政机关的责任意识
行政信赖保护原则要求行政机关对其实施的行政行为负责，对于因侵害相对人信赖利益而给其造成损失的，要进行赔偿，并追究相关责任人的责任，这有利于增强行政机关及其工作人员的法制责任意识，最大限度地减少以至消除各种不合理、不合法的行政行为，促使其真正做到严格依法行政。
（四） 有利于提高行政效率
行政信赖保护原则要求行政主体诚实守信，保持和维护行政行为的相对稳定性，不得随心所欲，朝令夕改。这一原则的确立，可以有效防止和避免行政主体在施政过程中重复做出或反
复修改其行政行为，有利于增强相对人对政府的信任程度和参加社会活动的信心，自觉配合政府施政，保证政令畅通，令行禁止，从而在客观上达到节约社会成本、提高行政效率的效果。
（五） 有利于维护社会和谐
诚实守信是社会主义核心价值观的重要内容，是构建和谐社会的重要条件。行政信赖保护原则一方面要求行政机关讲诚实、守信用，严格保护行政相对人的合法权益，另一方面要求行政相对人自觉遵守国家法律法规，尊重和服从行政机关依法行政。从法律上确立行政信赖保护原则为正确处理行政机关和行政相对人之间的利益关系提供了保障，从而有利于减少社会矛盾，维护和保持社会和谐稳定。
三、我国行政信赖保护发展状况
这些年来，我国行政法制体系建设进展缓慢，行政信赖保护严重滞后，传统官本位体制和思想的影响远未消除。在这种背景下，公民和行政相对人的合法权益很难得到有效保护，每当行政主体与行政相对人的利益出现矛盾和冲突时，往往优先保护行政主体的利益，而忽视行政相对人的利益。
随着国外对行政信赖保护原则研究的深入和我国行政体制改革的推进，确立行政信赖保护原则，依法维护公民和行政相对人的权益，越来越紧迫、越来越突出地摆在我们面前。面对社会上越来越强烈的呼吁，我国为履行政府承诺、保护公民利益，先后出台了一些与信赖保护有关的法律法规，相关的理论研究也已取得初步进展。但由于我国信赖保护原则研究起步较晚，成就不是很大，在具体运行过程中存在以下几个方面的突出问题：一是行政立法中并没有把行政信赖保护确定为一项基本原则。行政信赖保护原则本应贯穿于行政权力运行的全过程。但目前我国仅在《行政许可法》中体现了这一原则，而且只适用于行政许可这一授益行政行为，因此在实践中的实施效果就不太理想。二是行政执法中比较普遍地存在忽视信赖保护的现象。行政机关及其工作人员对信赖保护原则理解不深、重视不够，有些工作人员甚至认为在公共利益面前，个人利益应该是无条件妥协的。在这种情况下做出的行政决定，往往带有很大的主观随意性，而且会任意更改。这样既破坏了公信力，也使公民的权益受到侵害。三是司法裁判上不能把信赖保护作为裁判依据。虽然信赖保护原则在《行政许可法》中得到一定体现，但是由于缺乏相应的程序和制度保障，法官在判案中适用该原则仍存在一定困难。
四、完善我国信赖保护原则的具体措施
（一）确立行政信赖保护原则为行政法的一项基本原则
目前，行政信赖保护原则在很多国家和地区已上升为行政法的基本原则，维护公民的信赖利益已经成为现代法治社会发展的潮流。德国《联邦行政程序法》规定，行政机关在撤销违法的授益行政行为时应受正当合理的信赖的限制。只要构成信赖保护，要么就不予撤销，要么就给予补偿。我国台湾地区《行政程序法》也有类似的规定。因此笔者认为，我国有必要在《行
政程序法》中将行政信赖保护原则作为一项基本原则予以明确，规定该原则的适用情形和对信赖利益的保护方式，为有效解决此类纠纷提供法律依据。
（二）完善行政补偿制度
行政补偿是指行政主体因合法的行政行为对相对人的合法权益造成侵害，由行政主体对相对人所受损失进行补偿的制度。行政补偿制度的完善，有利于行政主体在实施、变更行政行为时注意考虑相对人的合法权益，从而使其做出的行政决策更加科学、合理，减少决策的随意性，提高政府的公信力，确保相对人的合法权益不受侵害。
（三）建立行政判例制度
信赖保护原则是比较抽象的法律原则，因此法官在运用这一原则判案的过程中难以准备地把握好尺度，对于公共利益和个人利益轻重的裁量难以统一，从而使得该原则在判案中难以得到有效运用。为了保证国家法律适用的统一和规范各级法院的自由裁量权，我国应建立行政判例制度，将一些重要的行政判例进行整理汇编，归纳出具有普遍意义的法律规则，从而保证信赖保护原则有章可循，得到落实。
注释：
罗传贤.行政程序法基础理论.五南图书出版公司.1993年版.第65页.
姜明安.新世纪行政法发展的走向.中国法学.2002（l）.第67页.
马怀德.行政法与行政诉讼法.中国法制出版社.2000年版.第52页.
杨解君.当代中国行政法的品质塑造——诚信理念之确立.中国法学.2004（4）.第 66页.