农村改革解决了土地经营制度问题，但一直没有深入触碰农村三级集体所有制关系问题，以致存在集体产权边界模糊、大集体侵犯小集体权益、村组集体和农民享受不到镇集体资产财产权利、村民小组“去功能化”等问题。未来，应进行集体产权制度改革，明晰乡镇、村、组三级集体产权边界，确立三级集体产权权利对等关系，探索镇级农民集体所有制的实现形式，做实村级集体，探索新型村组集体关系。
张云华
新中国成立以来农村三级集体所有制历史演变
（一）农业生产合作社：集体的产生与社、队两级制的形成
新中国成立初期，我国农村广泛开展土地改革，实行土地农民所有制。为实行农业的社会主义改造，1953年12月16日，中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》，农业合作化运动开始。农业生产合作化分初级和高级两个阶段，初级合作社和高级合作社的共同点是土地等生产资料统一使用、社员共同劳动、成果统一分配地进行农业生产合作，区别主要在于土地等生产资料在初级社归社员所有而在高级社归合作社公有。全国人民代表大会分别于1955年、1956年通过的《农业生产合作社示范章程草案》和《高级农业生产合作社示范章程》是农业合作化运动中的两份纲领性文件。到1956年12月末，全国农村高级社增加到54万个，入社农户达10742．2万户，占全国总农户的87．8％。
1957年9月14日，中央下发《关于做好农业合作社生产管理工作的指示》，提出合作社建立“统一经营，分级管理”的制度，管理委员会是合作社统一经营的领导机构，生产队是合作社组织劳动、管理农业生产的基本单位。
（二）人民公社体制下从“一大二公”到“三级所有、队为基础”
1958年3月20日，中共中央在成都召开的会议上形成《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，文件下达后，并社风潮迅速掀起，基本的做法是一乡一社。1958年12月10日中共中央八届六次全体会议通过《关于人民公社若干问题的决议》提出，人民公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级；管理区一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责；生产队是组织劳动的基本单位。至此，三级集体经济组织体系开始形成。
人民公社体制最初的基本特征是“一大二公”和“一平二调”。“一大二公”即人民公社规模大，基本上一乡一社，每个公社有成千上万农户；土地、牲畜等生产资料公有化程度高，甚至生活资料都公有。“一大二公”导致“一平二调”，合作社合并为人民公社后财产上调，统一核算，统一分配，实行平均主义。平均主义的分配方式，大量无偿调拨生产资料和生产成果的做法广泛伤及农民家庭的利益，农民生产的积极性大打折扣，农业生产大受影响，社队深藏密窖、瞒产私分的现象大量存在。
经过多年探索，我国农村形成了“三级所有、队为基础”的农村集体所有制和经营管理体制。“三级所有、队为基础”更准确清晰的表述应该是“公社、生产大队和生产队三级集体所有，以生产队为基本生产组织单位、核算单位和土地等生产资料所有权单位”。这一人民公社体制一直实行到农村改革之前。
（三）人民公社体制的解体与农村三级集体所有制关系的变革
上世纪80年代初期，农村改革后，政社合一的人民公社体制逐步解体。在集体经济组织形式上，农村改革中实行政社分开，建立乡政府，并相应建立村委会和村民小组，乡镇、村、组三级集体经济组织格局保留不变。1984年中央1号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》对农村集体经济组织的设立给出指示。到1985年春，农村人民公社政社分设工作结束，政社合一的人民公社体制正式终结。组织形式上，5．6万多个人民公社转变为9．1万个乡（镇）人民政府，生产大队变成了村级单位，共有94万多个村民委员会，生产队改为村民小组。
在集体所有制上，就土地这一最重要的资产而言，农村改革后，农村土地所有权绝大多数由村、组两级集体拥有，镇级集体的所有权主要体现在拥有企业、厂房、建筑及公益设施等资产上。在集体经营体制上，农户家庭承包经营制改变了“三级所有、队为基础”的内核，土地承包到户，农民自主经营、自负盈亏，生产队不再是基本的生产组织单位和核算单位，以队为基础的集体统一经营转变为农户家庭经营。可以说，农村改革后，“三级所有、队为基础”的人民公社体制已转变为“三级所有、村组为土地所有权主体”的集体所有制和“农户家庭为生产经营主体”的经营体制。
农村三级集体所有制关系存在的问题
（一）集体土地所有权边界不清晰，大集体侵犯小集体权利
《物权法》规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”但对于在什么情况下，土地分别属于村民小组、村集体、乡镇集体所有，《物权法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》都缺乏详细规定。由于依据不明，再加上政经不分，造成乡镇、村、组三级集体之间的产权边界不清。实践中经常出现越俎代庖现象，大集体代行小集体权利，侵犯小集体利益，干预小集体经营。一些生产小组的集体产权归村集体控制、管理，一些村的集体产权又归乡镇集体控制、管理。这在很大程度上模糊了三级集体的边界，在所有权权利上使对等经济关系演变为上下级行政层级关系。
（二）镇级集体资产产权模糊，村组集体和农民很难分享财产权利
在我国农村，村组两级农民集体是土地的主要所有者，但镇级农民集体也拥有或支配一定数量的集体土地，其中不少镇属土地是因为镇级农民集体拥有对地上物（工厂或建筑）的所有权而拥有其下土地的支配权或所有权。并且，镇级农民集体还拥有不少经营性资产和非经营性资产，尤其是在北京、上海等大城市郊区和广东、江苏等发达地区，镇级集体资产体量庞大，在农村集体经济中地位重要。譬如，截至2013年年底，北京市乡村两级集体资产（不含土地等资源性资产）总额达到5049亿元，镇级占四成，上海市镇村两级农村集体总资产3794．24亿元，镇级占七成。
绝大多数镇级企业、物业等资产之下的地原本属于村、组农民集体，属于是“小集体的地上长出大集体的蛋”，小集体土地的价值和大集体资产价值混为一体。可是，镇级资产的权属多年来处于相当模糊状态，理论上乡镇全部集体成员是镇级集体资产的所有权人，镇级集体只是集体资产的代理人。但实际上，镇级资产都由乡镇政府或其下的公司管理和支配，村组集体以及农民并没有参与镇级资产管理的机会，也没有分享镇级资产权益的机制。产权模糊再加上乡镇政府对镇级资产管理和经营干预过多，政企不分、政经不分，造成镇级集体资产经营不善和效率低下。一定程度上，镇级集体资产成为乡镇政府和干部的“后花园”和“小金库”，容易滋生腐败现象。
（三）村民小组“去功能化”，村集体代行组集体土地权利
据农业部统计，到2011年，全国集体所有耕地为13．8亿亩，归村民小组农民集体所有的面积为7亿亩，占50．5％，归村农民集体所有的面积为5．2亿亩，占37．9％，尚有1．6亿亩耕地未明确所有权主体，占集体耕地的11．6％。村民小组农民集体与村农民集体是两大集体土地所有权主体。然而，农户家庭承包经营制推行后，村民小组（原生产队）功能大大弱化。农村改革后，并没有法律法规政策对村民小组的职能、组织等做出具体规定，村民小组只是共同拥有土地的一些农民的集体，不是作为一级规范的集体经济组织而存在，也没有具体的组织形式。
与组集体功能弱化相对应的是，村集体功能强化。《农村土地承包法》规定村集体（或村委会）与村民小组是集体土地的发包方，但由于事实上村民小组功能弱化且缺乏组织，该法认可了村集体可以代组集体发包土地，同时规定不得改变组集体土地的所有权。在实践中，不少地区村集体不仅代替组集体发包土地，而且代行组集体土地所有权及经济权利，如在征地情况下，村集体统一支配征地补偿费。
农村三级集体所有制关系发展趋向
（一）明晰三级集体产权边界，确立三级集体产权权利对等关系
在集体产权权利和经济关系上，镇、村、组三级集体之间的地位是平等的、关系是对等的，并不存在上下级行政层级关系。大集体应尊重小集体的土地权利，乡镇政府或镇集体不能再借行政力量侵占村组集体的土地，村集体或村委会可以代行组集体的管理权利，但不能因此而漠视组集体的土地权利，平调组集体的土地，随意发包组集体的土地或克扣组集体的征地补偿费。应进一步界定清楚三级集体的土地产权，特别要界定清楚组级集体的土地产权。
（二）探索镇级农民集体所有制的实现形式，镇级集体资产的所有权主体是本乡镇全体农民集体
近几年，上海市松江区、闵行区开展了镇级集体资产产权制度改革，将镇集体资产清产核资后，按股份（或份额）量化到乡镇范围内全体集体成员，明晰了产权主体和利益机制。村组集体及成员不仅明明白白拥有了镇集体的资产产权，而且分享到了实实在在的股份收益，对解决镇级集体资产产权模糊和收益分配不合理问题、改进集体资产管理方式、提高经营效率、减少镇村干部贪腐现象具有重要作用。应借鉴这类经验，积极开展镇级集体资产产权制度改革。
（三）做实村级集体，探索新型村组集体关系
应通过农村集体产权制度改革，做实村级集体经济组织，健全村级集体经济组织机构和管理机制，明晰农民拥有的各级集体资产和集体经济的股份和权利。对上，村级集体经济组织可以作为农民代表持有镇级集体资产份额，参与决策和管理；对外，村集体经济组织作为村集体全体成员代表行使村集体资产和经济权利。由生产队演变而来的村民小组大多实际上已失去人民公社时期赋予的生产合作组织和核算职能，只是保留了集体土地所有权名义上的行使主体地位。在明确组农民集体成员资格和权利的前提下，可以继续由村集体经济组织或村民自治组织代行组农民集体资产的管理职能。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
农村改革解决了土地经营制度问题，但一直没有深入触碰农村三级集体所有制关系问题，以致存在集体产权边界模糊、大集体侵犯小集体权益、村组集体和农民享受不到镇集体资产财产权利、村民小组“去功能化”等问题。未来，应进行集体产权制度改革，明晰乡镇、村、组三级集体产权边界，确立三级集体产权权利对等关系，探索镇级农民集体所有制的实现形式，做实村级集体，探索新型村组集体关系。
张云华
新中国成立以来农村三级集体所有制历史演变
（一）农业生产合作社：集体的产生与社、队两级制的形成
新中国成立初期，我国农村广泛开展土地改革，实行土地农民所有制。为实行农业的社会主义改造，1953年12月16日，中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》，农业合作化运动开始。农业生产合作化分初级和高级两个阶段，初级合作社和高级合作社的共同点是土地等生产资料统一使用、社员共同劳动、成果统一分配地进行农业生产合作，区别主要在于土地等生产资料在初级社归社员所有而在高级社归合作社公有。全国人民代表大会分别于1955年、1956年通过的《农业生产合作社示范章程草案》和《高级农业生产合作社示范章程》是农业合作化运动中的两份纲领性文件。到1956年12月末，全国农村高级社增加到54万个，入社农户达10742．2万户，占全国总农户的87．8％。
1957年9月14日，中央下发《关于做好农业合作社生产管理工作的指示》，提出合作社建立“统一经营，分级管理”的制度，管理委员会是合作社统一经营的领导机构，生产队是合作社组织劳动、管理农业生产的基本单位。
（二）人民公社体制下从“一大二公”到“三级所有、队为基础”
1958年3月20日，中共中央在成都召开的会议上形成《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，文件下达后，并社风潮迅速掀起，基本的做法是一乡一社。1958年12月10日中共中央八届六次全体会议通过《关于人民公社若干问题的决议》提出，人民公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级；管理区一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责；生产队是组织劳动的基本单位。至此，三级集体经济组织体系开始形成。
人民公社体制最初的基本特征是“一大二公”和“一平二调”。“一大二公”即人民公社规模大，基本上一乡一社，每个公社有成千上万农户；土地、牲畜等生产资料公有化程度高，甚至生活资料都公有。“一大二公”导致“一平二调”，合作社合并为人民公社后财产上调，统一核算，统一分配，实行平均主义。平均主义的分配方式，大量无偿调拨生产资料和生产成果的做法广泛伤及农民家庭的利益，农民生产的积极性大打折扣，农业生产大受影响，社队深藏密窖、瞒产私分的现象大量存在。
经过多年探索，我国农村形成了“三级所有、队为基础”的农村集体所有制和经营管理体制。“三级所有、队为基础”更准确清晰的表述应该是“公社、生产大队和生产队三级集体所有，以生产队为基本生产组织单位、核算单位和土地等生产资料所有权单位”。这一人民公社体制一直实行到农村改革之前。
（三）人民公社体制的解体与农村三级集体所有制关系的变革
上世纪80年代初期，农村改革后，政社合一的人民公社体制逐步解体。在集体经济组织形式上，农村改革中实行政社分开，建立乡政府，并相应建立村委会和村民小组，乡镇、村、组三级集体经济组织格局保留不变。1984年中央1号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》对农村集体经济组织的设立给出指示。到1985年春，农村人民公社政社分设工作结束，政社合一的人民公社体制正式终结。组织形式上，5．6万多个人民公社转变为9．1万个乡（镇）人民政府，生产大队变成了村级单位，共有94万多个村民委员会，生产队改为村民小组。
在集体所有制上，就土地这一最重要的资产而言，农村改革后，农村土地所有权绝大多数由村、组两级集体拥有，镇级集体的所有权主要体现在拥有企业、厂房、建筑及公益设施等资产上。在集体经营体制上，农户家庭承包经营制改变了“三级所有、队为基础”的内核，土地承包到户，农民自主经营、自负盈亏，生产队不再是基本的生产组织单位和核算单位，以队为基础的集体统一经营转变为农户家庭经营。可以说，农村改革后，“三级所有、队为基础”的人民公社体制已转变为“三级所有、村组为土地所有权主体”的集体所有制和“农户家庭为生产经营主体”的经营体制。
农村三级集体所有制关系存在的问题
（一）集体土地所有权边界不清晰，大集体侵犯小集体权利
《物权法》规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”但对于在什么情况下，土地分别属于村民小组、村集体、乡镇集体所有，《物权法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》都缺乏详细规定。由于依据不明，再加上政经不分，造成乡镇、村、组三级集体之间的产权边界不清。实践中经常出现越俎代庖现象，大集体代行小集体权利，侵犯小集体利益，干预小集体经营。一些生产小组的集体产权归村集体控制、管理，一些村的集体产权又归乡镇集体控制、管理。这在很大程度上模糊了三级集体的边界，在所有权权利上使对等经济关系演变为上下级行政层级关系。
（二）镇级集体资产产权模糊，村组集体和农民很难分享财产权利
在我国农村，村组两级农民集体是土地的主要所有者，但镇级农民集体也拥有或支配一定数量的集体土地，其中不少镇属土地是因为镇级农民集体拥有对地上物（工厂或建筑）的所有权而拥有其下土地的支配权或所有权。并且，镇级农民集体还拥有不少经营性资产和非经营性资产，尤其是在北京、上海等大城市郊区和广东、江苏等发达地区，镇级集体资产体量庞大，在农村集体经济中地位重要。譬如，截至2013年年底，北京市乡村两级集体资产（不含土地等资源性资产）总额达到5049亿元，镇级占四成，上海市镇村两级农村集体总资产3794．24亿元，镇级占七成。
绝大多数镇级企业、物业等资产之下的地原本属于村、组农民集体，属于是“小集体的地上长出大集体的蛋”，小集体土地的价值和大集体资产价值混为一体。可是，镇级资产的权属多年来处于相当模糊状态，理论上乡镇全部集体成员是镇级集体资产的所有权人，镇级集体只是集体资产的代理人。但实际上，镇级资产都由乡镇政府或其下的公司管理和支配，村组集体以及农民并没有参与镇级资产管理的机会，也没有分享镇级资产权益的机制。产权模糊再加上乡镇政府对镇级资产管理和经营干预过多，政企不分、政经不分，造成镇级集体资产经营不善和效率低下。一定程度上，镇级集体资产成为乡镇政府和干部的“后花园”和“小金库”，容易滋生腐败现象。
（三）村民小组“去功能化”，村集体代行组集体土地权利
据农业部统计，到2011年，全国集体所有耕地为13．8亿亩，归村民小组农民集体所有的面积为7亿亩，占50．5％，归村农民集体所有的面积为5．2亿亩，占37．9％，尚有1．6亿亩耕地未明确所有权主体，占集体耕地的11．6％。村民小组农民集体与村农民集体是两大集体土地所有权主体。然而，农户家庭承包经营制推行后，村民小组（原生产队）功能大大弱化。农村改革后，并没有法律法规政策对村民小组的职能、组织等做出具体规定，村民小组只是共同拥有土地的一些农民的集体，不是作为一级规范的集体经济组织而存在，也没有具体的组织形式。
与组集体功能弱化相对应的是，村集体功能强化。《农村土地承包法》规定村集体（或村委会）与村民小组是集体土地的发包方，但由于事实上村民小组功能弱化且缺乏组织，该法认可了村集体可以代组集体发包土地，同时规定不得改变组集体土地的所有权。在实践中，不少地区村集体不仅代替组集体发包土地，而且代行组集体土地所有权及经济权利，如在征地情况下，村集体统一支配征地补偿费。
农村三级集体所有制关系发展趋向
（一）明晰三级集体产权边界，确立三级集体产权权利对等关系
在集体产权权利和经济关系上，镇、村、组三级集体之间的地位是平等的、关系是对等的，并不存在上下级行政层级关系。大集体应尊重小集体的土地权利，乡镇政府或镇集体不能再借行政力量侵占村组集体的土地，村集体或村委会可以代行组集体的管理权利，但不能因此而漠视组集体的土地权利，平调组集体的土地，随意发包组集体的土地或克扣组集体的征地补偿费。应进一步界定清楚三级集体的土地产权，特别要界定清楚组级集体的土地产权。
（二）探索镇级农民集体所有制的实现形式，镇级集体资产的所有权主体是本乡镇全体农民集体
近几年，上海市松江区、闵行区开展了镇级集体资产产权制度改革，将镇集体资产清产核资后，按股份（或份额）量化到乡镇范围内全体集体成员，明晰了产权主体和利益机制。村组集体及成员不仅明明白白拥有了镇集体的资产产权，而且分享到了实实在在的股份收益，对解决镇级集体资产产权模糊和收益分配不合理问题、改进集体资产管理方式、提高经营效率、减少镇村干部贪腐现象具有重要作用。应借鉴这类经验，积极开展镇级集体资产产权制度改革。
（三）做实村级集体，探索新型村组集体关系
应通过农村集体产权制度改革，做实村级集体经济组织，健全村级集体经济组织机构和管理机制，明晰农民拥有的各级集体资产和集体经济的股份和权利。对上，村级集体经济组织可以作为农民代表持有镇级集体资产份额，参与决策和管理；对外，村集体经济组织作为村集体全体成员代表行使村集体资产和经济权利。由生产队演变而来的村民小组大多实际上已失去人民公社时期赋予的生产合作组织和核算职能，只是保留了集体土地所有权名义上的行使主体地位。在明确组农民集体成员资格和权利的前提下，可以继续由村集体经济组织或村民自治组织代行组农民集体资产的管理职能。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）