耕地保护向数量质量生态并重转变
郭文华
（国土资源部信息中心，北京 100812）
摘 要：耕地具有多功能性，随着经济发展和人们生活水平的提高，耕地非生产性功能越来越受重视，以生态系统理念保护耕地是发达国家耕地保护的新趋势。中国大陆由于人多地少的资源禀赋和所处的发展阶段，长期以来重耕地数量管控，轻质量和生态提升，近年来逐渐呈现出数量质量生态并重的趋势，但仍面临着一定困难。耕地数量、质量和生态是不可分割的一体，借鉴国际经验，需要从系统性、整体性、关联性的视角开展耕地保护和管理工作。建议加强部门合作，夯实耕地的调查、监测和评价工作，以土地整治为平台、高标准基本农田建设为抓手提升耕地质量和生态环境，实现耕地数量质量生态综合管理。
关键词：耕地保护 数量质量生态 监测评价 土地整治
一、发达国家耕地保护呈现生态系统性保护趋势
在全球持续性工业化和城市化过程中，人类对土地进行掠夺性和高强度的开发，宜耕土地资源日益枯竭，土壤肥力不断衰减，化学污染日益严重，粮食安全和生态环境安全受到威胁。耕地管理从注重增加耕地面积、增加粮食产量，向耕地的生态系统性保护转变。
具体资源（农田、湿地、稀有和濒危物种栖息地等）的政策做法，赢得了广泛的支持。美国耕地政策是围绕生态环境保护制定的涉及水、土、生物等多种自然资源的一系列政策，是一种融数量、质量与生态管护为一体的农地管护模式。所以保护的重点不仅包括高质量的农田，还包括环境敏感地、宜受侵蚀的土地，并且鼓励休耕、退耕，通过税收、贷款等多用方式刺激农地所有者将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地。在1987年英国环境部颁布的第16号通知中，就提出了对农用地转为建设用地主要考虑的是农地的环境价值而非农作物的生产能力。
（一）强调耕地多功能性，耕地保护政策体现多目标
耕地具有生产功能和生态、美学等其他非生产性功能。国际经验表明，随着经济发展和人们生活水平的提高，人们对耕地非生产功能的需求快速提高，耕地的生态功能越来越受重视。从20世纪中后期开始，英国、美国、荷兰等国家的耕地保护政策出现一种趋势：强调耕地的多功能性，将耕地保护的政策放在多目标中统筹考虑。如，把耕地保护放在经济发展、就业、住房平衡、交通便利的一揽子政策中，改变以往旨在保护某些
收稿日期：2012-9-21（二）重视耕地质量建设，助推生态农业
发展
随着人们生活水平的提高，绿色有机食品倍受青睐，发达国家不惜以降低农产品产量为代价提倡环保型农业，以降低生产过程对耕地质量造成的损害。日本政府1992年提出发展环境保全型农业，并把它作为农业政策的新目标，为此十分注重耕地质量和生态环境
作者简介： 郭文华（1977-），女，博士，副研究员。主要从事国土资源信息研究工作。
2012 年第 12
期
管理。严格限制、定期监测耕地中化肥、农药和生长剂等化学物质的摄入量，防止土壤污染。对受污染土地采取生物、工程措施进行彻底治理，倡导通过植物、动物的自然规律进行农业生产，使农业和环境协调发展。2000年专门设计了“生态农户”标志，从政策、贷款、税收上给予支持，提高生态农户经济效益和社会地位。“生态农户”的数量由2000年的12户增加到现在的大约20万户。德国从1992年开始，欧盟、联邦和州要求在农用地中实施生态性用地建设，2000年生态农业企业占农业总数的3%，用地占农业用地的3.2%，目前德国生态农业用地占全国农业可利用地的比例约为20%。
（四）重视耕地质量监测网络建设，夯实
耕地保护基础
动态、准确地掌握耕地质量状况是有效保护耕地的重要前提。早在1843年英国就建立了洛桑实验站，实现对土壤肥力和肥效的长期观测。随后，世界其他国家纷纷建立长期土壤生态环境定位农业试验站，如美国的Sanborn试验田、日本的Konosu中央农业试验站等，这些实验站（场）已持续观测60年以上。随着资源与环境问题日益成为人们关注的焦点，一批国家、区域范围和全球性的长期生态环境监测研究网络，如国际地圈生物圈计划（IGBP）、美国的“长期生态学研究网络”（LTER）、英国“环境变化研究网络”（ECN）、东南亚“农业生态系统网络”（SUAN ）相继出现，为监测耕地资源质量变化、生态环境限制及预测未来生态变化趋势提供了可能。自2000年以来，美国国家自然资源保护局建立起一套自然资源定期清查制度，规定每年清查一次，并编制国家资源清单予以发布。美国还采用网格法建立了覆盖全美50个州、84.4万个调查点的耕地侵蚀监测网络，定期公布有关成果，为适时掌握全国耕地资源变化提供了调查数据支持。
（三）重视耕地生态要素，土地整理体现
生态系统性
土地整理作为耕地保护的重要手段之一，其整理理念与目标的变化，呈现出对耕地生态要素的重视。19世纪以前，德国农业政策及土地整理的目标是提高农业产量，这在当时为了歉收年也能充分保证迅速增长的人口的粮食需求是必要的。从1979年开始，农业生产开始过剩，人均GDP已达到10000美元，城市化率达82.6%。土地整理从短期、单纯的地块合并、调整，以增加产量为主要目标发展到着眼于整个区域内永久的生态环境保护和农村的全面协调发展。联邦德国土地整理局与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等合作，提出了土地整理过程中要兼顾自然保护、景观保持和生态环境等方面需要的基本原则和要求。而且，土地整理更注重考虑生态因素。首先重视保持生物多样性。例如，可以将道路布置在灌木丛的旁边，也可以调整未来农田耕作的方向，以避免山丘和田埂对耕作的影响。其次保护农用地生态价值。在干旱或潮湿地带，有价值的成片物种与农用地划归不同的土地所有者，通过直接使用现有的河流和水域作为土地分界线，使岸边生长的植物不受损害并得到保持。将农田周围的道路或水渠旁边的树木与保留下来的灌木丛或沿岸植物结合起来，作为生物群落的组成部分，以保护农田的生态价值。
二、中国大陆耕地保护向数量质量
生态并重转变
中国大陆地区人多地少，耕地质量总体偏低，实行世界上最严格的耕地保护制度，但长期以来主要基于粮食安全，更多注重对耕地数量的保护。随着近年来工业化、城镇化、农业现代化的快速推进，人们生活水平逐步提高，对食品质量提出了更高要求，同时“三化”推进过程中也出现了一些水污染、土壤污染、食品安全事件，引起了人们对土地质量尤其是耕地质量的关注。
（一）耕地现状不容乐观
目前中国大陆人均耕地面积只有1.37亩，不到世界平均水平的40%。受生态环境制约，后备耕地资源严重不足，适宜开发利用的只有8000万亩，补充耕地能
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期
力有限。同时，水土资源空间匹配性差，耕地质量总体不高，在全国耕地总面积中，有灌溉条件的耕地只占45%，优等地仅占2.7%，高等地仅占30%，中低等地占到67.3%。耕地质量等别分布上还存在经济发达地区与优质耕地分布区域在空间上复合的特点，因此，建设占用的大多是高等级耕地，而开发新补充的耕地主要分布在各种条件相对较差的地区。此外，由于大量使用化肥农药和发展重化工业，土地污染呈加重趋势，近1.5亿亩耕地遭受不同程度的污染。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，各类非农建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。
2005年《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》在考核耕地保有量的基础上，增加了基本农田保护面积、补充耕地的面积与质量两个考核标准，把补充耕地质量作为3项考核内容之一。
（二）耕地保护制度从重数量向数量质量兼顾转变
与落实最严格耕地保护制度的要求相适应，中国大陆土地管理法律法规和政策一直在不断创新发展和完善中。以1998年修订《土地管理法》、2004年出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、2006年下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、2010年下发《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）为主要标志，耕地保护制度不断完善，耕地保护内涵不断丰富，耕地保护工作由数量管理向数量、质量和生态三位一体管理转变。
2.土地整治从重增加耕地数量向数量质量生态并重转变
10多年来，从土地整理到土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化。1999年实施的《土地管理法》提出“国家鼓励土地整理”，2001年国土资源部会同有关部门组织编制了《全国土地开发整理规划（2001~2010年）》，今年国务院正式批复《全国土地整治规划（2011~2015年）》。第一轮规划，主要强调新增耕地数量，提高耕地产能（2001年以来共新增耕地4142万亩，新增粮食产能130多亿斤）。新一轮规划，首要目标是建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，第二目标才是补充耕地2400万亩。从过去重增加耕地数量，向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变，由相对孤立、分散的重土地开发向集中连片的综合整治转变。
1.耕地占补平衡要求数量、质量双平衡
占补平衡制度是耕地保护的核心制度之一，为避免耕地“占优补劣”，越来越强调耕地占补数量、质量双平衡。
《土地管理法》第三十一条规定，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。第三十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。
3.农用地分等定级和土地质量地球化学调查摸清了耕地质量
古今中外无不高度重视农用地评价工作，早期的农用地评价是为制定税赋服务的。20世纪末期为摸清资源家底，农用地分等定级工作纳入国土资源部重点工作。2003年正式颁布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》等3个行业标准。2008年底全面完成了31个省（区、市）的农用地分等定级估价工作，建立了全国统一可比的1∶50万农用地分等国家级汇总数据库。至此，全国农用地等级调查与评
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定工作全面完成，摸清了耕地质量等级与分布状况。土地质量地球化学调查已完成调查面积165万平方公里，查明了主要农业产区的土地质量、异常分布、有害状况等，获得了土壤中包括镉、汞、铅等重金属在内的54项元素指标含量水平及其分布特征，查明了调查区土壤肥力质量和环境质量状况，系统评价了重金属异常来源及其生态危害，为实现耕地数量质量并重管理奠定了坚实的基础。2010年底，国务院47号文明确提出要按照耕地分等定级技术规范和标准，进行土地整治新增耕地质量评定和验收。这一要求不仅统一了新增耕地质量评定技术方法，也使土地整治新增耕地质量验收有了量化标准，是补充耕地质量验收的重要依据。这一系列工作部署为耕地数量质量生态综合管理提供了较好的基础条件。
建议当前应从以下几个方面加强工作。
（1）加强部门合作。耕地保护涉及农、林、水、土等多个部门，土壤培肥、植物栽培、工程治理、生物修复等多个领域，需要加强部门之间、项目之间的综合管理、分工协作。因此，需要以系统、综合的理念加强耕地保护顶层设计，从法律、规划、工程、技术、评价等多角度加强部门合作，实现耕地数量质量生态综合管理。
（2）加强耕地综合监测和评估。在现有土地变更调查、土地利用动态监测系统、农用地分等、土地质量地球化学评估等基础上，应加强各专项调查评价的整合，建立综合动态监测系统，形成耕地质量和生态评价标准，建立相关制度，为耕地数量质量生态综合管理提供科学依据及支撑。鼓励农户或基层集体经济组织充分参与到耕地质量提升和管理的相关环节之中，监督耕地质量和生态提升。
（3）加强高质量耕地建设。以正在开展的土地整治为平台，以建设旱涝保收高标准基本农田为重点，科学划定基本农田保护区，优化耕地多功能布局，强化耕地质量建设，提高耕地生态环境水平，鼓励向生态农业方向发展。
（4）完善耕地数量质量生态占补平衡机制。强化耕地数量、质量、生态占补平衡的制度设计和考核评价体系建设。构建激励机制，鼓励补充高质量耕地，强化考核制度，避免“占优补劣”。
参考文献
[1]薛晓源，李慧斌.生态文明研究前沿报告.上海：华东师范大学出版社，2007
[2]岩流主编.可持续发展新方略.北京：中国大地出版社，2002 [3]国家粮食安全中长期规划纲要（2008~2020年）[4]《全国土地整治规划（2011~2015年）》
（三）存在的问题
耕地保护政策在改革和创新中不断发展，但仍然存在许多问题，有待完善，如仍存在重数量、轻质量、不谈生态的倾向；耕地质量评定一直处于较为弱势的地位；部门之间缺少统筹，管理分割；考核机制有待完善等问题。需要借鉴国际经验，进一步完善我国耕地保护制度，使耕地的综合功能达到最优。
三、思考与建议
耕地数量、质量和生态是不可分割的一体，应把耕地视为完整的生态系统，从系统性、整体性、关联性的视角看待耕地保护和管理。数量是质量和生态的前提，中国大陆人多地少的现状和所处的发展阶段要求首先要确保一定数量的耕地，否则无法满足国家粮食安全的需要。在保证数量的前提下，应大力提高耕地质量和生态，满足人们对健康、休闲、舒适的更高需求。
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耕地保护向数量质量生态并重转变
郭文华
（国土资源部信息中心，北京 100812）
摘 要：耕地具有多功能性，随着经济发展和人们生活水平的提高，耕地非生产性功能越来越受重视，以生态系统理念保护耕地是发达国家耕地保护的新趋势。中国大陆由于人多地少的资源禀赋和所处的发展阶段，长期以来重耕地数量管控，轻质量和生态提升，近年来逐渐呈现出数量质量生态并重的趋势，但仍面临着一定困难。耕地数量、质量和生态是不可分割的一体，借鉴国际经验，需要从系统性、整体性、关联性的视角开展耕地保护和管理工作。建议加强部门合作，夯实耕地的调查、监测和评价工作，以土地整治为平台、高标准基本农田建设为抓手提升耕地质量和生态环境，实现耕地数量质量生态综合管理。
关键词：耕地保护 数量质量生态 监测评价 土地整治
一、发达国家耕地保护呈现生态系统性保护趋势
在全球持续性工业化和城市化过程中，人类对土地进行掠夺性和高强度的开发，宜耕土地资源日益枯竭，土壤肥力不断衰减，化学污染日益严重，粮食安全和生态环境安全受到威胁。耕地管理从注重增加耕地面积、增加粮食产量，向耕地的生态系统性保护转变。
具体资源（农田、湿地、稀有和濒危物种栖息地等）的政策做法，赢得了广泛的支持。美国耕地政策是围绕生态环境保护制定的涉及水、土、生物等多种自然资源的一系列政策，是一种融数量、质量与生态管护为一体的农地管护模式。所以保护的重点不仅包括高质量的农田，还包括环境敏感地、宜受侵蚀的土地，并且鼓励休耕、退耕，通过税收、贷款等多用方式刺激农地所有者将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地。在1987年英国环境部颁布的第16号通知中，就提出了对农用地转为建设用地主要考虑的是农地的环境价值而非农作物的生产能力。
（一）强调耕地多功能性，耕地保护政策体现多目标
耕地具有生产功能和生态、美学等其他非生产性功能。国际经验表明，随着经济发展和人们生活水平的提高，人们对耕地非生产功能的需求快速提高，耕地的生态功能越来越受重视。从20世纪中后期开始，英国、美国、荷兰等国家的耕地保护政策出现一种趋势：强调耕地的多功能性，将耕地保护的政策放在多目标中统筹考虑。如，把耕地保护放在经济发展、就业、住房平衡、交通便利的一揽子政策中，改变以往旨在保护某些
收稿日期：2012-9-21（二）重视耕地质量建设，助推生态农业
发展
随着人们生活水平的提高，绿色有机食品倍受青睐，发达国家不惜以降低农产品产量为代价提倡环保型农业，以降低生产过程对耕地质量造成的损害。日本政府1992年提出发展环境保全型农业，并把它作为农业政策的新目标，为此十分注重耕地质量和生态环境
作者简介： 郭文华（1977-），女，博士，副研究员。主要从事国土资源信息研究工作。
2012 年第 12
期
管理。严格限制、定期监测耕地中化肥、农药和生长剂等化学物质的摄入量，防止土壤污染。对受污染土地采取生物、工程措施进行彻底治理，倡导通过植物、动物的自然规律进行农业生产，使农业和环境协调发展。2000年专门设计了“生态农户”标志，从政策、贷款、税收上给予支持，提高生态农户经济效益和社会地位。“生态农户”的数量由2000年的12户增加到现在的大约20万户。德国从1992年开始，欧盟、联邦和州要求在农用地中实施生态性用地建设，2000年生态农业企业占农业总数的3%，用地占农业用地的3.2%，目前德国生态农业用地占全国农业可利用地的比例约为20%。
（四）重视耕地质量监测网络建设，夯实
耕地保护基础
动态、准确地掌握耕地质量状况是有效保护耕地的重要前提。早在1843年英国就建立了洛桑实验站，实现对土壤肥力和肥效的长期观测。随后，世界其他国家纷纷建立长期土壤生态环境定位农业试验站，如美国的Sanborn试验田、日本的Konosu中央农业试验站等，这些实验站（场）已持续观测60年以上。随着资源与环境问题日益成为人们关注的焦点，一批国家、区域范围和全球性的长期生态环境监测研究网络，如国际地圈生物圈计划（IGBP）、美国的“长期生态学研究网络”（LTER）、英国“环境变化研究网络”（ECN）、东南亚“农业生态系统网络”（SUAN ）相继出现，为监测耕地资源质量变化、生态环境限制及预测未来生态变化趋势提供了可能。自2000年以来，美国国家自然资源保护局建立起一套自然资源定期清查制度，规定每年清查一次，并编制国家资源清单予以发布。美国还采用网格法建立了覆盖全美50个州、84.4万个调查点的耕地侵蚀监测网络，定期公布有关成果，为适时掌握全国耕地资源变化提供了调查数据支持。
（三）重视耕地生态要素，土地整理体现
生态系统性
土地整理作为耕地保护的重要手段之一，其整理理念与目标的变化，呈现出对耕地生态要素的重视。19世纪以前，德国农业政策及土地整理的目标是提高农业产量，这在当时为了歉收年也能充分保证迅速增长的人口的粮食需求是必要的。从1979年开始，农业生产开始过剩，人均GDP已达到10000美元，城市化率达82.6%。土地整理从短期、单纯的地块合并、调整，以增加产量为主要目标发展到着眼于整个区域内永久的生态环境保护和农村的全面协调发展。联邦德国土地整理局与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等合作，提出了土地整理过程中要兼顾自然保护、景观保持和生态环境等方面需要的基本原则和要求。而且，土地整理更注重考虑生态因素。首先重视保持生物多样性。例如，可以将道路布置在灌木丛的旁边，也可以调整未来农田耕作的方向，以避免山丘和田埂对耕作的影响。其次保护农用地生态价值。在干旱或潮湿地带，有价值的成片物种与农用地划归不同的土地所有者，通过直接使用现有的河流和水域作为土地分界线，使岸边生长的植物不受损害并得到保持。将农田周围的道路或水渠旁边的树木与保留下来的灌木丛或沿岸植物结合起来，作为生物群落的组成部分，以保护农田的生态价值。
二、中国大陆耕地保护向数量质量
生态并重转变
中国大陆地区人多地少，耕地质量总体偏低，实行世界上最严格的耕地保护制度，但长期以来主要基于粮食安全，更多注重对耕地数量的保护。随着近年来工业化、城镇化、农业现代化的快速推进，人们生活水平逐步提高，对食品质量提出了更高要求，同时“三化”推进过程中也出现了一些水污染、土壤污染、食品安全事件，引起了人们对土地质量尤其是耕地质量的关注。
（一）耕地现状不容乐观
目前中国大陆人均耕地面积只有1.37亩，不到世界平均水平的40%。受生态环境制约，后备耕地资源严重不足，适宜开发利用的只有8000万亩，补充耕地能
2012 年第 12
期
力有限。同时，水土资源空间匹配性差，耕地质量总体不高，在全国耕地总面积中，有灌溉条件的耕地只占45%，优等地仅占2.7%，高等地仅占30%，中低等地占到67.3%。耕地质量等别分布上还存在经济发达地区与优质耕地分布区域在空间上复合的特点，因此，建设占用的大多是高等级耕地，而开发新补充的耕地主要分布在各种条件相对较差的地区。此外，由于大量使用化肥农药和发展重化工业，土地污染呈加重趋势，近1.5亿亩耕地遭受不同程度的污染。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，各类非农建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。
2005年《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》在考核耕地保有量的基础上，增加了基本农田保护面积、补充耕地的面积与质量两个考核标准，把补充耕地质量作为3项考核内容之一。
（二）耕地保护制度从重数量向数量质量兼顾转变
与落实最严格耕地保护制度的要求相适应，中国大陆土地管理法律法规和政策一直在不断创新发展和完善中。以1998年修订《土地管理法》、2004年出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、2006年下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、2010年下发《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）为主要标志，耕地保护制度不断完善，耕地保护内涵不断丰富，耕地保护工作由数量管理向数量、质量和生态三位一体管理转变。
2.土地整治从重增加耕地数量向数量质量生态并重转变
10多年来，从土地整理到土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化。1999年实施的《土地管理法》提出“国家鼓励土地整理”，2001年国土资源部会同有关部门组织编制了《全国土地开发整理规划（2001~2010年）》，今年国务院正式批复《全国土地整治规划（2011~2015年）》。第一轮规划，主要强调新增耕地数量，提高耕地产能（2001年以来共新增耕地4142万亩，新增粮食产能130多亿斤）。新一轮规划，首要目标是建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，第二目标才是补充耕地2400万亩。从过去重增加耕地数量，向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变，由相对孤立、分散的重土地开发向集中连片的综合整治转变。
1.耕地占补平衡要求数量、质量双平衡
占补平衡制度是耕地保护的核心制度之一，为避免耕地“占优补劣”，越来越强调耕地占补数量、质量双平衡。
《土地管理法》第三十一条规定，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。第三十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。
3.农用地分等定级和土地质量地球化学调查摸清了耕地质量
古今中外无不高度重视农用地评价工作，早期的农用地评价是为制定税赋服务的。20世纪末期为摸清资源家底，农用地分等定级工作纳入国土资源部重点工作。2003年正式颁布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》等3个行业标准。2008年底全面完成了31个省（区、市）的农用地分等定级估价工作，建立了全国统一可比的1∶50万农用地分等国家级汇总数据库。至此，全国农用地等级调查与评
2012 年第 12
期
定工作全面完成，摸清了耕地质量等级与分布状况。土地质量地球化学调查已完成调查面积165万平方公里，查明了主要农业产区的土地质量、异常分布、有害状况等，获得了土壤中包括镉、汞、铅等重金属在内的54项元素指标含量水平及其分布特征，查明了调查区土壤肥力质量和环境质量状况，系统评价了重金属异常来源及其生态危害，为实现耕地数量质量并重管理奠定了坚实的基础。2010年底，国务院47号文明确提出要按照耕地分等定级技术规范和标准，进行土地整治新增耕地质量评定和验收。这一要求不仅统一了新增耕地质量评定技术方法，也使土地整治新增耕地质量验收有了量化标准，是补充耕地质量验收的重要依据。这一系列工作部署为耕地数量质量生态综合管理提供了较好的基础条件。
建议当前应从以下几个方面加强工作。
（1）加强部门合作。耕地保护涉及农、林、水、土等多个部门，土壤培肥、植物栽培、工程治理、生物修复等多个领域，需要加强部门之间、项目之间的综合管理、分工协作。因此，需要以系统、综合的理念加强耕地保护顶层设计，从法律、规划、工程、技术、评价等多角度加强部门合作，实现耕地数量质量生态综合管理。
（2）加强耕地综合监测和评估。在现有土地变更调查、土地利用动态监测系统、农用地分等、土地质量地球化学评估等基础上，应加强各专项调查评价的整合，建立综合动态监测系统，形成耕地质量和生态评价标准，建立相关制度，为耕地数量质量生态综合管理提供科学依据及支撑。鼓励农户或基层集体经济组织充分参与到耕地质量提升和管理的相关环节之中，监督耕地质量和生态提升。
（3）加强高质量耕地建设。以正在开展的土地整治为平台，以建设旱涝保收高标准基本农田为重点，科学划定基本农田保护区，优化耕地多功能布局，强化耕地质量建设，提高耕地生态环境水平，鼓励向生态农业方向发展。
（4）完善耕地数量质量生态占补平衡机制。强化耕地数量、质量、生态占补平衡的制度设计和考核评价体系建设。构建激励机制，鼓励补充高质量耕地，强化考核制度，避免“占优补劣”。
参考文献
[1]薛晓源，李慧斌.生态文明研究前沿报告.上海：华东师范大学出版社，2007
[2]岩流主编.可持续发展新方略.北京：中国大地出版社，2002 [3]国家粮食安全中长期规划纲要（2008~2020年）[4]《全国土地整治规划（2011~2015年）》
（三）存在的问题
耕地保护政策在改革和创新中不断发展，但仍然存在许多问题，有待完善，如仍存在重数量、轻质量、不谈生态的倾向；耕地质量评定一直处于较为弱势的地位；部门之间缺少统筹，管理分割；考核机制有待完善等问题。需要借鉴国际经验，进一步完善我国耕地保护制度，使耕地的综合功能达到最优。
三、思考与建议
耕地数量、质量和生态是不可分割的一体，应把耕地视为完整的生态系统，从系统性、整体性、关联性的视角看待耕地保护和管理。数量是质量和生态的前提，中国大陆人多地少的现状和所处的发展阶段要求首先要确保一定数量的耕地，否则无法满足国家粮食安全的需要。在保证数量的前提下，应大力提高耕地质量和生态，满足人们对健康、休闲、舒适的更高需求。
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