《流动人口计划生育工作条例》培训讲义
一、流动人口计划生育立法概况
今年4月29日国务院常务会议审议通过《流动人口计划生育工作条例》（以下简称《条例》），5月11日以国务院第555号令的形式公布，今年10月1日起将正式实施。由于《条例》是以国务院令的形式颁布的，因此是属于国务院行政法规，在效力上仅次于法律。
《条例》是我国迄今为止唯一一部针对流动人口服务管理的国务院行政法规。
《条例》是对原有《流动人口计划生育工作管理办法》的修订。最早的流动人口计划生育管理办法是在1991年出台的。1991年9月9日国务院批准，1991年12月26日国家计划生育委员会发布了《流动人口计划生育管理办法》。
《流动人口计划生育管理办法》在1991年出台后，1998年对管理办理做了第一次修订，1998年8月6日国务院批准并授权国家计生委发布，1998年9月22日国家计划生育委员会第1号令发布，这部法规到今年10月1日《条例》正式实施时才会被废止。
这次出台的《流动人口计划生育工作条例》是对管理办法进行的第二次修订，与前两次有所不同的是，此次是由国务院直接发布的，前两次都是由国家计生委发布的。前两次虽然是国家计生委发布的，但因为是经过国务院批准的，所以也是属于国务院行政法规，在法律效力上，是和此次以国务院令形式发布的《条例》的效力是同等的。
另外，此次《条例》和原有的《管理办法》还有一点不同，是名称上的区别，以前称“管理办法”此次改为“条例”,这是因为国务院行政法规的名称一般都是叫“条例”，所以此次也按照常规的做法，把这部法规的名称叫做“条例”。
《条例》是“一法三规”的重要组成部分。“一法三规”是指《中华人民共和国人口与计划生育法》、《流动人口计划生育工作条例》、《社会抚养费征收管理办法》和《计划生育技术服务管理条例》。在“一法三规”中，流动人口计划生育法规出台的最早，比其他的法律和法规出台的时间早了10年。
二、《条例》修订的背景
现行的《流动人口计划生育工作管理办法》是在1998年颁布实施的，到现在已经有10多年了。在这10多年中，我国的经济社会发生了巨大的变化，流动人口计划生育工作面临的形势和要求也相应发生了改变。主要体现在以下几方面：一是流动人口自身发生了变化，从数量上、流动方式上、居住类型、在城市滞留时间、就业结构、思想观念和维权意识等方面都有了新特点，服务管理对象的特征发生了变化，对计划生育工作也提出了新要求；二是政府执政理念发生改变，更加强调服务政府、责任政府；和以人为本，寓管理于服务，构建
和谐社会等；三是综合管理机制发生了改变。随着行政许可法的出台和相关领域改革的不断深化，原先计划生育工作中建立起来的以“限制为主”的流动人口计划生育综合治理机制难以为继，要求我们对相关部门的配合职责重新进行界定，建立新形势下的综合管理机制；四是工作手段发生了变化：主要表现在信息化在管理服务中起着越来越大的作用；因此，在这种情况下，原有的《流动人口计划生育工作管理办法》，已经不能适应管理服务工作的需要，亟需修订。
三、《条例》的特点
一是以人为本，寓管理于服务。新《条例》在对行政事务办理和服务事项的规定中，十分注重体现人性化和以人为本的要求，如：缩小了婚育证明的办证范围，突出服务管理重点对象；规定流动人口生育第一个子女，可以在现居住地办理生育服务登记；取消了对流动人口个人、用人单位等的处罚措施等。
二是便民维权，优质服务。如：取消了流动人口个人邮寄孕检报告单的做法，改由人口计生部门负责相互通报，首次提出了保护流动人口隐私的要求。体现了便民维权、优质服务的要求。
三是明晰责任，综合治理。《条例》对人口计生部门和相关部门的职责，户籍地与居住地的职责，以及对村居委、房屋中介、房东、物业、用人单位等配合做好流动人口计划生育工作的要求都做了明确规定。体现了多方配合、齐抓共管、综合治理的工作要求。
四是重视信息化建设和信息共享工作。《条例》将信息采集、信息沟通和信息共享和信息化建设作为一项重要内容做了明确规定，比如：要求国家人口计生委建立流动人口计划生育信息管理系统，加强地区间、部门间信息共享等。
五是强调责任政府和行政“问责”的执政要求，明确了职能部门没有依法履职要给予的处分。
四、《条例》的主要内容
《条例》共25条。按内容进行分类，可以分成4个方面：
1、立法宗旨、适用范围、生效时间（3条）；
2、对政府部门、社会组织及个人的职责界定和工作要求 (12条);
3、流动人口计划生育权利和义务（5条）；
4、关于法律责任（6条）。
上述合计起来是26条，超过了25条。原因是有的条款涉及到两个方面的内容，所以有重复的计算的情况。
《条例》调整和新增的主要内容
此次《条例》调整了6方面的内容，新增了6方面的内容：
（一）调整的主要内容
1.立法宗旨、目的、依据；
2.流动人口计划生育工作原则；
3.《条例》的适用范围
4、办理婚育证明的对象；
5.县级以上地方人民政府和相关部门的职责；
6.现居住地和户籍所在地的工作职责和法律责任。
（二）新增的主要内容
1.流动人口实行计划生育的权利和义务
2.流动人口办理生育第一个子女的生育服务登记
3.流动人口计划生育信息沟通和信息系统建设；
4.村（居）民委员会、房屋租赁中介机构、房屋出租（借）人、物业服务企业的协助义务；
5.流动人口计划生育工作经费；
6.涉及公民隐私的信息予以保密。
五、《条例》内容解读
1、立法宗旨和立法依据（第一条）
第一条 为了加强流动人口计划生育工作，寓管理于服务之中，维护流动人口的合法权益，稳定低生育水平，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》，制定本条例。
与原《管理办法》相比，此次的立法宗旨有所变化。变动有三：一是增加了“寓管理于服务之中”，映了新时期流动人口计划生育工作思路的转变，即从由原来的以控制超生的管理型为主，转向以服务为主，通过优质服务和利益导向，引导流动人口自觉实行计划生育。二是用“稳定低生育水平”替代了原来“有效地控制人口增长”的提法，这种提法上的改变反映了在新的历史时期，计划生育工作任务已经发生了变化，后计划生育的主要任务是稳定低生育水平。三是增加了立法依据，“根据《中华人民共和国人口与计划生育法》，制定本条例”。
2、《条例》适用对象（第二条）
第二条 本条例所称流动人口，是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。但是，下列人员除外： （一）因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员；
（二）在直辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员。
这一条对“流动人口”的概念，是从流动空间、流动目的以及年龄三个方面做了限定： 从流动空间看：是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区才属于流动人口，在同一县（市、区）内跨乡镇的流动，不属于流动人口。《条例》还规定了例外的情形：即“直辖市和设区的市，区与区之间流动的人员”不属于流动人口。对上海来说，只有跨省流入或流出的人员，才属于流动人口，市内流动都是人户分离人员，不属于流动人口。 从流动目的看：是指以工作、生活为目的异地居住的属于流动人口，因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员，不属于流动人口，因为这部分一般在外停留的时间比较短。 从年龄上看：是指成年育龄人员。成年育龄人员是指18－49周岁的人员。
《条例》对流动人口从空间、目的、年龄三个方面都进行了界定。但是缺了时间上的限定，没有规定离开户籍地异地居住多长时间才算流动人口，主要是考虑流动人口到达现居住地后，现居住地就应当将其纳入服务和管理。如果设定异地居住的时限，可能会出现服务和管理的“真空”。
《条例》中对流动人口的口径，与统计指标中对流动人口规定的口径是不同的，在统计中，要按照统计报表规定的口径来执行。
3、流动人口计划生育权利和义务
（1）流动人口计划生育权利
《条例》第十条对流动人口的权利做了集中表述：
第十条 流动人口在现居住地享受下列计划生育服务和奖励、优待：
（一）免费参加有关人口与计划生育法律知识和生殖健康知识普及活动；
（二）依法免费获得避孕药具，免费享受国家规定的其他基本项目的计划生育技术服务； （三）晚婚晚育或者在现居住地施行计划生育手术的，按照现居住地省、自治区、直辖市或者较大的市的规定，享受休假等； （四）实行计划生育的，按照流动人口现居住地省、自治区、直辖市或者较大的市的规定，在生产经营等方面获得支持、优惠，在社会救济等方面享受优先照顾。
按照我们本市现行的文件规定，流动人口在本市居住半年以上才能在本市享受免费计划生育技术服务。这与《条例》的精神是不符的。根据《条例》的精神，流动人口享受免费技术服务也应当是一到现居住地就能够享受到免费服务，不需要居住半年以上。
流动人口除了在现居住地可以享受有关奖励优待外，在户籍地也应当享受一些奖励优待。关于流动人口在户籍地享受的奖励优待，《条例》没有详细规定，只是在第十一条第二款中做了间接和笼统的表述：流动人口户籍所在地的地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依法落实法律、法规和规章规定的流动人口计划生育服务和奖励、优待。
根据《释义》的解释：流动人口应当在户籍地享受的奖励优待主要包括：独生子女父母奖励优待、农村部分计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助等。
2、流动人口实行计划生育的义务
权利和义务是对等的。流动人口在享受计划生育权利的同时，也要履行计划生育义务。《条例》在第七条第一款、第八条第一款、第十二条、第十六条第一款对流动人口应当履行的计划生育义务做了规定。
第七条第一款 流动人口中的成年育龄妇女（以下称成年育龄妇女）在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理婚育证明；已婚的，办理婚育证明还应当出示结婚证……。
原《管理办法》中规定，成年流动人口都要办理婚育证明。此次《条例》缩小了婚育证明的办理对象，不再要求男性办理婚育证明，只要求18-49周岁的女性办理婚育证明。
国家人口计生委2003年出台的《流动人口计划生育管理服务若干规定》中规定，没有在户籍地办理婚育证明的流动人口，可以在现居住地办理婚育证明或者临时性婚育证明。经过一段时间的实践，基层又反映，现居住地办理的婚育证明用处不大。《条例》规定婚育证明要在户籍地办理。
为了方便流动人口在户籍地办理婚育证明，国家人口计生委在新出台的《流动人口计划生育工作规范》中规定：对已流出但未办理婚育证明的育龄妇女，经核实婚育情况清楚的，可由家人为其代办。
第八条第一款 成年育龄妇女应当自到达现居住地之日起３０日内提交婚育证明。成年育龄妇女可以向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交婚育证明，也可以通过村民委员会、居民委员会向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交婚育证明。
第十二条 育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理。
第十六条第一款 育龄夫妻生育第一个子女的，可以在现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理生育服务登记。办理生育服务登记，应当提供下列证明材料：
（一）夫妻双方的居民身份证；
（二）结婚证； （三）女方的婚育证明和男方户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处出具的婚育情况证明材料。
关于生育手续的办理是我们在流动人口计划生育管理中经常遇到的问题。也是流动人口信访中常见的一个问题。
原《管理办法》规定，已婚育龄流动人口在现居住地生育子女的，应当在户籍地按照有
关规定办理生育证明材料。这里所说的“生育证明材料”是指一孩生育服务证或者再生育批准书。但流动人口办理户籍地“生育证明材料”，十分不便。
因此2003年，国家人口计生委出台的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》，中规定，流动人口生育第一个子女，符合条件的，可以在现居住地办理生育登记，不需要回户籍地。当时规定的条件是夫妻双方共同在现居住地居住一年以上。这个规定出台后，给流动人口提供了方便，也受到了广大流动人口的欢迎。《条例》进一步扩大了范围，对生育第一个子女的所有流动人口，不论在现居住地居住多长时间，都可以在现居住地办理生育服务登记。
按照上海的规定，准备在上海生育的流动人口，要在上海居住地的街道办理一张生育联系卡，凭生育联系卡到医院进行产前检查或者分娩。生育联系卡可以视作是流动人口在现居住地办理的生育服务登记。
以前办理生育联系卡时，要求当事人提供一些材料，包括基本材料（身份证、结婚证等），另外还要出示户籍地的“计划生育证明材料”。（指户籍地出具的一孩生育服务证或者再生育批准书）。
今后对于办理生育联系卡的流动人口，如果是生育第一个子女，在办理生育联系卡的时候，不能再要求出示户籍的一孩生育服务证，按照《条例》的规定，只要出示女方的婚育证明和男方户籍地出具的婚育情况证明材料，就可以在本市办理生育联系卡。如果是生第二个孩子，还是要提供户籍地的再生育批准书。
概括起来，流动人口实行计划生育的义务主要有：
一是办理和交验婚育证明；
二是办理一孩生育服务登记；
三是自觉落实避孕节育措施；
四是接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理，具体包括：如实提供信息；参加有关政策法规、优生优育等培训；接受免费孕检等技术服务；缴纳社会抚养费等。
4、对政府部门、有关社会组织和有关个人的职责界定（共12条）
（1）双向管理要求（第四条）
第四条 流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责，以现居住地人民政府为主，户籍所在地人民政府予以配合。
双向管理原则是在工作实践中不断地得到补充和完善。从流动人口三部法规条文中对双向管理的表述上的不同，可以看出这一发展过程。双向管理的原则最早是在1991年的管理办法中提出来：流动人口计划生育由户口所在地和现居住地人民政府共同管理。1998年修订后的管理办法中，比较强调现居住地的作用，在对双向管理原则的表述中，增加了“以现居
住地管理为主”的表述，并进一步规定“现居住地的人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理，将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理”。在实际工作中遇到了户籍地往往以“现居住地为主管理”作为理由，不能很好地配合现居住地的管理工作。《条例》对双向管理原则作了进一步的补充和完善，在“现居住地为主”的基础上增加了“户籍所在地人民政府予以配合”，使得双向管理原则的表述比较完整，既体现现居住地的主导作用，又避免了户籍地推卸管理责任的问题。
（2）县以上人民政府的职责（第三条、第十一条）
县以上人民政府对流动人口计划生育工作负有领导的责任。其领导作用，体现在四个方面：一是将计生工作纳入经济社会发展规划，进行统筹考虑，长远规划；二是提供人财物保障；三是建立综合管理、协调机制；四是建立考核机制，对相关部门进行考核，以保证各项工作要求落实到位。
除此之外，第十一条的内容也涉及到地方人民政府的职责，要求地方人民政府要依法落实流动人口计划生育服务和奖励优待措施：
（3）县以上各级人口计生部门的职责（第五条第一、二款）
分两个层次：一是对国家人口计生委的职责做了界定；二是对县级以上人口计生部门的职责做了界定。
国家人口计生委的职责：
第五条第一款 国务院人口和计划生育部门主管全国流动人口计划生育工作，制定流动人口计划生育工作规划并组织实施；建立流动人口计划生育信息管理系统，实现流动人口户籍所在地和现居住地计划生育信息共享，并与相关部门有关人口的信息管理系统实现信息共享。
从这一款内容可以看出，国家非常重视运用信息化的手段来开展流动人口计划生育工作，对信息化建设工作做了专门要求：要求建立流动人口计划生育信息系统，实现地区间和部门间的信息共享。
县级以上人口计生部门的职责：
第五条第二款 县级以上地方人民政府人口和计划生育部门主管本行政区域内流动人口计划生育工作，落实本级人民政府流动人口计划生育管理和服务措施；组织实施流动人口计划生育工作检查和考核；建立流动人口计划生育信息通报制度，汇总、通报流动人口计划生育信息；受理并及时处理与流动人口计划生育工作有关的举报，保护流动人口相关权益。
这款有些内容在表述上不是很确切，在释义中，对这段话的解释是：负责组织实施国家、上级主管部门及本级人民政府有关流动人口计划生育管理方面的法规、政策及规定；根据本地区实际情况，制定具体的实施办法；协助政府制定本地区有关部门流动人口计划生育工作
的职责分工；协助政府组织实施流动人口计划生育工作，检查、考核目标管理责任制落实情况；按照国家有关规定，建立健全流动人口计划生育统计、信息通报制度，指导基层利用现代信息技术手段，及时交流、沟通流动人口计划生育信息；畅通维权渠道，及时受理并妥善处理有关投诉和举报，维护流动人口合法权益。
（4）县级以上各相关部门职责和工作要求
原《管理办法》对相关部门职责的界定要求“有关部门在审批流动人口暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，应核查婚育证明，没有婚育证明，不得批准”。行政许可法出台后，这种规定慢慢执行不下去了。在这种情况下，《条例》据新的形势，对相关部门的职责做出了新规定。
第五条第三款 县级以上人民政府公安、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生、价格等部门和县级以上工商行政管理部门在各自职责范围内，负责有关的流动人口计划生育工作。
第九条第一款 流动人口现居住地的县级人民政府公安、民政、人力资源社会保障、卫生等部门和县级工商行政管理部门应当结合部门职责，将流动人口计划生育工作纳入相关管理制度；及时向所在地同级人口和计划生育部门通报在办理有关登记和证照等工作中了解的流动人口婚育证明办理情况等计划生育信息。
第十一条 流动人口现居住地的地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当采取措施，落实本条例第十条规定的流动人口计划生育服务和奖励、优待。
流动人口户籍所在地的地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依法落实法律、法规和规章规定的流动人口计划生育服务和奖励、优待。
《条例》中提到的相关部门是公安、民政、人力资源社会保障、卫生和工商这几个部门。但根据《释义》的解释，“除上述部门外，还有哪些部门也与流动人口计划生育服务管理工作密切相关，各地可结合实际做出具体规定。”
（5）关于乡（镇）人民政府、街道办事处的职责（第六条，第七条第二款、第八条第二款、第十三条第二款、第十六条）
概括起来，现居住地乡镇街道的工作职责主要有6项；户籍地乡镇街道的职责主要有3项：
流动人口现居住地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责
（一）开展人口和计划生育宣传教育；
（二）查验婚育证明，督促未办理婚育证明的成年育龄妇女补办婚育证明；
（三）组织提供计划生育技术服务，保障免费技术服务项目的落实；
（四）为流动人口办理生育第一个子女的生育服务登记；
（五）采集并向户籍地通报流入人口信息；
（六）向户籍通报流动人口避孕节育情况。
流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责
（一）开展人口和计划生育宣传教育；
（二）出具婚育证明，办理计划生育证明材料；
（三）与现居住地建立信息通报制度，核实流出人口计划生育信息。
（6）现居住地村（居）委的责任和义务（第八条第三款、第十四条第一款）
现居住地村（居）民委员会的责任和义务主要有三方面：
一是了解流动人口计划生育情况，做好流动人口婚育情况登记，通报相关信息； 二是帮助流动人口提交婚育证明，协助查验婚育证明，督促流动人口及时补办； 三是告知流动人口可享受的计划生育服务、奖励优待和应履行的义务。
（7）房屋租赁机构、房屋出租（借）人、物业服务企业及个人的责任和义务（第十四条第二款）
（8）用人单位的主要职责（第十五条）
《条例》对用人单位的职责主要强调了两点：一要依法落实流动人口的奖励、优待（比如：计划生育假期的落实等）；二要接受人口计生部门的监督、检查（计生部门进行执法检查时，不能拒之门外）。
5、法律责任
（一）法律责任共有6条，主要包括以下内容：
1、对政府部门未依法履职的处理（第19条到22条）
其中，第19条是对县以上人口计生部门的责任追究；第20和21条分别是对户籍地和现居住地乡镇街道的责任追究；第22条是对相关部门的责任追究。
2、第23条是流动人口违反条例规定的处理。规定：对未办理婚育证明的流动人口要在3个月内补办，逾期未补办的要批评教育。
3、第24条是对用人单位、房屋中介、房东和物业违反规定的处理。同样也是责令改正，批评教育。
（二）此次法律责任有两个特点：
一是注重对政府部门的责任追究。在6条中，有4条是对政府部门没有履行职责的责任的追究，只有2条是对管理相对人或者社会组织的责任追究。这和原《管理办法》正好相反，原《管理办法》的法律责任也有6条，其中2条是对政府部门的责任追究，4条是对对管理相对人或者社会组织的责任追究。所以，此次更强调政府部门要依法履职。
二是取消了原有的对管理相对人的行政处罚规定。
《流动人口计划生育工作条例》培训讲义
一、流动人口计划生育立法概况
今年4月29日国务院常务会议审议通过《流动人口计划生育工作条例》（以下简称《条例》），5月11日以国务院第555号令的形式公布，今年10月1日起将正式实施。由于《条例》是以国务院令的形式颁布的，因此是属于国务院行政法规，在效力上仅次于法律。
《条例》是我国迄今为止唯一一部针对流动人口服务管理的国务院行政法规。
《条例》是对原有《流动人口计划生育工作管理办法》的修订。最早的流动人口计划生育管理办法是在1991年出台的。1991年9月9日国务院批准，1991年12月26日国家计划生育委员会发布了《流动人口计划生育管理办法》。
《流动人口计划生育管理办法》在1991年出台后，1998年对管理办理做了第一次修订，1998年8月6日国务院批准并授权国家计生委发布，1998年9月22日国家计划生育委员会第1号令发布，这部法规到今年10月1日《条例》正式实施时才会被废止。
这次出台的《流动人口计划生育工作条例》是对管理办法进行的第二次修订，与前两次有所不同的是，此次是由国务院直接发布的，前两次都是由国家计生委发布的。前两次虽然是国家计生委发布的，但因为是经过国务院批准的，所以也是属于国务院行政法规，在法律效力上，是和此次以国务院令形式发布的《条例》的效力是同等的。
另外，此次《条例》和原有的《管理办法》还有一点不同，是名称上的区别，以前称“管理办法”此次改为“条例”,这是因为国务院行政法规的名称一般都是叫“条例”，所以此次也按照常规的做法，把这部法规的名称叫做“条例”。
《条例》是“一法三规”的重要组成部分。“一法三规”是指《中华人民共和国人口与计划生育法》、《流动人口计划生育工作条例》、《社会抚养费征收管理办法》和《计划生育技术服务管理条例》。在“一法三规”中，流动人口计划生育法规出台的最早，比其他的法律和法规出台的时间早了10年。
二、《条例》修订的背景
现行的《流动人口计划生育工作管理办法》是在1998年颁布实施的，到现在已经有10多年了。在这10多年中，我国的经济社会发生了巨大的变化，流动人口计划生育工作面临的形势和要求也相应发生了改变。主要体现在以下几方面：一是流动人口自身发生了变化，从数量上、流动方式上、居住类型、在城市滞留时间、就业结构、思想观念和维权意识等方面都有了新特点，服务管理对象的特征发生了变化，对计划生育工作也提出了新要求；二是政府执政理念发生改变，更加强调服务政府、责任政府；和以人为本，寓管理于服务，构建
和谐社会等；三是综合管理机制发生了改变。随着行政许可法的出台和相关领域改革的不断深化，原先计划生育工作中建立起来的以“限制为主”的流动人口计划生育综合治理机制难以为继，要求我们对相关部门的配合职责重新进行界定，建立新形势下的综合管理机制；四是工作手段发生了变化：主要表现在信息化在管理服务中起着越来越大的作用；因此，在这种情况下，原有的《流动人口计划生育工作管理办法》，已经不能适应管理服务工作的需要，亟需修订。
三、《条例》的特点
一是以人为本，寓管理于服务。新《条例》在对行政事务办理和服务事项的规定中，十分注重体现人性化和以人为本的要求，如：缩小了婚育证明的办证范围，突出服务管理重点对象；规定流动人口生育第一个子女，可以在现居住地办理生育服务登记；取消了对流动人口个人、用人单位等的处罚措施等。
二是便民维权，优质服务。如：取消了流动人口个人邮寄孕检报告单的做法，改由人口计生部门负责相互通报，首次提出了保护流动人口隐私的要求。体现了便民维权、优质服务的要求。
三是明晰责任，综合治理。《条例》对人口计生部门和相关部门的职责，户籍地与居住地的职责，以及对村居委、房屋中介、房东、物业、用人单位等配合做好流动人口计划生育工作的要求都做了明确规定。体现了多方配合、齐抓共管、综合治理的工作要求。
四是重视信息化建设和信息共享工作。《条例》将信息采集、信息沟通和信息共享和信息化建设作为一项重要内容做了明确规定，比如：要求国家人口计生委建立流动人口计划生育信息管理系统，加强地区间、部门间信息共享等。
五是强调责任政府和行政“问责”的执政要求，明确了职能部门没有依法履职要给予的处分。
四、《条例》的主要内容
《条例》共25条。按内容进行分类，可以分成4个方面：
1、立法宗旨、适用范围、生效时间（3条）；
2、对政府部门、社会组织及个人的职责界定和工作要求 (12条);
3、流动人口计划生育权利和义务（5条）；
4、关于法律责任（6条）。
上述合计起来是26条，超过了25条。原因是有的条款涉及到两个方面的内容，所以有重复的计算的情况。
《条例》调整和新增的主要内容
此次《条例》调整了6方面的内容，新增了6方面的内容：
（一）调整的主要内容
1.立法宗旨、目的、依据；
2.流动人口计划生育工作原则；
3.《条例》的适用范围
4、办理婚育证明的对象；
5.县级以上地方人民政府和相关部门的职责；
6.现居住地和户籍所在地的工作职责和法律责任。
（二）新增的主要内容
1.流动人口实行计划生育的权利和义务
2.流动人口办理生育第一个子女的生育服务登记
3.流动人口计划生育信息沟通和信息系统建设；
4.村（居）民委员会、房屋租赁中介机构、房屋出租（借）人、物业服务企业的协助义务；
5.流动人口计划生育工作经费；
6.涉及公民隐私的信息予以保密。
五、《条例》内容解读
1、立法宗旨和立法依据（第一条）
第一条 为了加强流动人口计划生育工作，寓管理于服务之中，维护流动人口的合法权益，稳定低生育水平，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》，制定本条例。
与原《管理办法》相比，此次的立法宗旨有所变化。变动有三：一是增加了“寓管理于服务之中”，映了新时期流动人口计划生育工作思路的转变，即从由原来的以控制超生的管理型为主，转向以服务为主，通过优质服务和利益导向，引导流动人口自觉实行计划生育。二是用“稳定低生育水平”替代了原来“有效地控制人口增长”的提法，这种提法上的改变反映了在新的历史时期，计划生育工作任务已经发生了变化，后计划生育的主要任务是稳定低生育水平。三是增加了立法依据，“根据《中华人民共和国人口与计划生育法》，制定本条例”。
2、《条例》适用对象（第二条）
第二条 本条例所称流动人口，是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。但是，下列人员除外： （一）因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员；
（二）在直辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员。
这一条对“流动人口”的概念，是从流动空间、流动目的以及年龄三个方面做了限定： 从流动空间看：是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区才属于流动人口，在同一县（市、区）内跨乡镇的流动，不属于流动人口。《条例》还规定了例外的情形：即“直辖市和设区的市，区与区之间流动的人员”不属于流动人口。对上海来说，只有跨省流入或流出的人员，才属于流动人口，市内流动都是人户分离人员，不属于流动人口。 从流动目的看：是指以工作、生活为目的异地居住的属于流动人口，因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员，不属于流动人口，因为这部分一般在外停留的时间比较短。 从年龄上看：是指成年育龄人员。成年育龄人员是指18－49周岁的人员。
《条例》对流动人口从空间、目的、年龄三个方面都进行了界定。但是缺了时间上的限定，没有规定离开户籍地异地居住多长时间才算流动人口，主要是考虑流动人口到达现居住地后，现居住地就应当将其纳入服务和管理。如果设定异地居住的时限，可能会出现服务和管理的“真空”。
《条例》中对流动人口的口径，与统计指标中对流动人口规定的口径是不同的，在统计中，要按照统计报表规定的口径来执行。
3、流动人口计划生育权利和义务
（1）流动人口计划生育权利
《条例》第十条对流动人口的权利做了集中表述：
第十条 流动人口在现居住地享受下列计划生育服务和奖励、优待：
（一）免费参加有关人口与计划生育法律知识和生殖健康知识普及活动；
（二）依法免费获得避孕药具，免费享受国家规定的其他基本项目的计划生育技术服务； （三）晚婚晚育或者在现居住地施行计划生育手术的，按照现居住地省、自治区、直辖市或者较大的市的规定，享受休假等； （四）实行计划生育的，按照流动人口现居住地省、自治区、直辖市或者较大的市的规定，在生产经营等方面获得支持、优惠，在社会救济等方面享受优先照顾。
按照我们本市现行的文件规定，流动人口在本市居住半年以上才能在本市享受免费计划生育技术服务。这与《条例》的精神是不符的。根据《条例》的精神，流动人口享受免费技术服务也应当是一到现居住地就能够享受到免费服务，不需要居住半年以上。
流动人口除了在现居住地可以享受有关奖励优待外，在户籍地也应当享受一些奖励优待。关于流动人口在户籍地享受的奖励优待，《条例》没有详细规定，只是在第十一条第二款中做了间接和笼统的表述：流动人口户籍所在地的地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依法落实法律、法规和规章规定的流动人口计划生育服务和奖励、优待。
根据《释义》的解释：流动人口应当在户籍地享受的奖励优待主要包括：独生子女父母奖励优待、农村部分计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助等。
2、流动人口实行计划生育的义务
权利和义务是对等的。流动人口在享受计划生育权利的同时，也要履行计划生育义务。《条例》在第七条第一款、第八条第一款、第十二条、第十六条第一款对流动人口应当履行的计划生育义务做了规定。
第七条第一款 流动人口中的成年育龄妇女（以下称成年育龄妇女）在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理婚育证明；已婚的，办理婚育证明还应当出示结婚证……。
原《管理办法》中规定，成年流动人口都要办理婚育证明。此次《条例》缩小了婚育证明的办理对象，不再要求男性办理婚育证明，只要求18-49周岁的女性办理婚育证明。
国家人口计生委2003年出台的《流动人口计划生育管理服务若干规定》中规定，没有在户籍地办理婚育证明的流动人口，可以在现居住地办理婚育证明或者临时性婚育证明。经过一段时间的实践，基层又反映，现居住地办理的婚育证明用处不大。《条例》规定婚育证明要在户籍地办理。
为了方便流动人口在户籍地办理婚育证明，国家人口计生委在新出台的《流动人口计划生育工作规范》中规定：对已流出但未办理婚育证明的育龄妇女，经核实婚育情况清楚的，可由家人为其代办。
第八条第一款 成年育龄妇女应当自到达现居住地之日起３０日内提交婚育证明。成年育龄妇女可以向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交婚育证明，也可以通过村民委员会、居民委员会向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交婚育证明。
第十二条 育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理。
第十六条第一款 育龄夫妻生育第一个子女的，可以在现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理生育服务登记。办理生育服务登记，应当提供下列证明材料：
（一）夫妻双方的居民身份证；
（二）结婚证； （三）女方的婚育证明和男方户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处出具的婚育情况证明材料。
关于生育手续的办理是我们在流动人口计划生育管理中经常遇到的问题。也是流动人口信访中常见的一个问题。
原《管理办法》规定，已婚育龄流动人口在现居住地生育子女的，应当在户籍地按照有
关规定办理生育证明材料。这里所说的“生育证明材料”是指一孩生育服务证或者再生育批准书。但流动人口办理户籍地“生育证明材料”，十分不便。
因此2003年，国家人口计生委出台的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》，中规定，流动人口生育第一个子女，符合条件的，可以在现居住地办理生育登记，不需要回户籍地。当时规定的条件是夫妻双方共同在现居住地居住一年以上。这个规定出台后，给流动人口提供了方便，也受到了广大流动人口的欢迎。《条例》进一步扩大了范围，对生育第一个子女的所有流动人口，不论在现居住地居住多长时间，都可以在现居住地办理生育服务登记。
按照上海的规定，准备在上海生育的流动人口，要在上海居住地的街道办理一张生育联系卡，凭生育联系卡到医院进行产前检查或者分娩。生育联系卡可以视作是流动人口在现居住地办理的生育服务登记。
以前办理生育联系卡时，要求当事人提供一些材料，包括基本材料（身份证、结婚证等），另外还要出示户籍地的“计划生育证明材料”。（指户籍地出具的一孩生育服务证或者再生育批准书）。
今后对于办理生育联系卡的流动人口，如果是生育第一个子女，在办理生育联系卡的时候，不能再要求出示户籍的一孩生育服务证，按照《条例》的规定，只要出示女方的婚育证明和男方户籍地出具的婚育情况证明材料，就可以在本市办理生育联系卡。如果是生第二个孩子，还是要提供户籍地的再生育批准书。
概括起来，流动人口实行计划生育的义务主要有：
一是办理和交验婚育证明；
二是办理一孩生育服务登记；
三是自觉落实避孕节育措施；
四是接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理，具体包括：如实提供信息；参加有关政策法规、优生优育等培训；接受免费孕检等技术服务；缴纳社会抚养费等。
4、对政府部门、有关社会组织和有关个人的职责界定（共12条）
（1）双向管理要求（第四条）
第四条 流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责，以现居住地人民政府为主，户籍所在地人民政府予以配合。
双向管理原则是在工作实践中不断地得到补充和完善。从流动人口三部法规条文中对双向管理的表述上的不同，可以看出这一发展过程。双向管理的原则最早是在1991年的管理办法中提出来：流动人口计划生育由户口所在地和现居住地人民政府共同管理。1998年修订后的管理办法中，比较强调现居住地的作用，在对双向管理原则的表述中，增加了“以现居
住地管理为主”的表述，并进一步规定“现居住地的人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理，将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理”。在实际工作中遇到了户籍地往往以“现居住地为主管理”作为理由，不能很好地配合现居住地的管理工作。《条例》对双向管理原则作了进一步的补充和完善，在“现居住地为主”的基础上增加了“户籍所在地人民政府予以配合”，使得双向管理原则的表述比较完整，既体现现居住地的主导作用，又避免了户籍地推卸管理责任的问题。
（2）县以上人民政府的职责（第三条、第十一条）
县以上人民政府对流动人口计划生育工作负有领导的责任。其领导作用，体现在四个方面：一是将计生工作纳入经济社会发展规划，进行统筹考虑，长远规划；二是提供人财物保障；三是建立综合管理、协调机制；四是建立考核机制，对相关部门进行考核，以保证各项工作要求落实到位。
除此之外，第十一条的内容也涉及到地方人民政府的职责，要求地方人民政府要依法落实流动人口计划生育服务和奖励优待措施：
（3）县以上各级人口计生部门的职责（第五条第一、二款）
分两个层次：一是对国家人口计生委的职责做了界定；二是对县级以上人口计生部门的职责做了界定。
国家人口计生委的职责：
第五条第一款 国务院人口和计划生育部门主管全国流动人口计划生育工作，制定流动人口计划生育工作规划并组织实施；建立流动人口计划生育信息管理系统，实现流动人口户籍所在地和现居住地计划生育信息共享，并与相关部门有关人口的信息管理系统实现信息共享。
从这一款内容可以看出，国家非常重视运用信息化的手段来开展流动人口计划生育工作，对信息化建设工作做了专门要求：要求建立流动人口计划生育信息系统，实现地区间和部门间的信息共享。
县级以上人口计生部门的职责：
第五条第二款 县级以上地方人民政府人口和计划生育部门主管本行政区域内流动人口计划生育工作，落实本级人民政府流动人口计划生育管理和服务措施；组织实施流动人口计划生育工作检查和考核；建立流动人口计划生育信息通报制度，汇总、通报流动人口计划生育信息；受理并及时处理与流动人口计划生育工作有关的举报，保护流动人口相关权益。
这款有些内容在表述上不是很确切，在释义中，对这段话的解释是：负责组织实施国家、上级主管部门及本级人民政府有关流动人口计划生育管理方面的法规、政策及规定；根据本地区实际情况，制定具体的实施办法；协助政府制定本地区有关部门流动人口计划生育工作
的职责分工；协助政府组织实施流动人口计划生育工作，检查、考核目标管理责任制落实情况；按照国家有关规定，建立健全流动人口计划生育统计、信息通报制度，指导基层利用现代信息技术手段，及时交流、沟通流动人口计划生育信息；畅通维权渠道，及时受理并妥善处理有关投诉和举报，维护流动人口合法权益。
（4）县级以上各相关部门职责和工作要求
原《管理办法》对相关部门职责的界定要求“有关部门在审批流动人口暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，应核查婚育证明，没有婚育证明，不得批准”。行政许可法出台后，这种规定慢慢执行不下去了。在这种情况下，《条例》据新的形势，对相关部门的职责做出了新规定。
第五条第三款 县级以上人民政府公安、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生、价格等部门和县级以上工商行政管理部门在各自职责范围内，负责有关的流动人口计划生育工作。
第九条第一款 流动人口现居住地的县级人民政府公安、民政、人力资源社会保障、卫生等部门和县级工商行政管理部门应当结合部门职责，将流动人口计划生育工作纳入相关管理制度；及时向所在地同级人口和计划生育部门通报在办理有关登记和证照等工作中了解的流动人口婚育证明办理情况等计划生育信息。
第十一条 流动人口现居住地的地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当采取措施，落实本条例第十条规定的流动人口计划生育服务和奖励、优待。
流动人口户籍所在地的地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依法落实法律、法规和规章规定的流动人口计划生育服务和奖励、优待。
《条例》中提到的相关部门是公安、民政、人力资源社会保障、卫生和工商这几个部门。但根据《释义》的解释，“除上述部门外，还有哪些部门也与流动人口计划生育服务管理工作密切相关，各地可结合实际做出具体规定。”
（5）关于乡（镇）人民政府、街道办事处的职责（第六条，第七条第二款、第八条第二款、第十三条第二款、第十六条）
概括起来，现居住地乡镇街道的工作职责主要有6项；户籍地乡镇街道的职责主要有3项：
流动人口现居住地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责
（一）开展人口和计划生育宣传教育；
（二）查验婚育证明，督促未办理婚育证明的成年育龄妇女补办婚育证明；
（三）组织提供计划生育技术服务，保障免费技术服务项目的落实；
（四）为流动人口办理生育第一个子女的生育服务登记；
（五）采集并向户籍地通报流入人口信息；
（六）向户籍通报流动人口避孕节育情况。
流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责
（一）开展人口和计划生育宣传教育；
（二）出具婚育证明，办理计划生育证明材料；
（三）与现居住地建立信息通报制度，核实流出人口计划生育信息。
（6）现居住地村（居）委的责任和义务（第八条第三款、第十四条第一款）
现居住地村（居）民委员会的责任和义务主要有三方面：
一是了解流动人口计划生育情况，做好流动人口婚育情况登记，通报相关信息； 二是帮助流动人口提交婚育证明，协助查验婚育证明，督促流动人口及时补办； 三是告知流动人口可享受的计划生育服务、奖励优待和应履行的义务。
（7）房屋租赁机构、房屋出租（借）人、物业服务企业及个人的责任和义务（第十四条第二款）
（8）用人单位的主要职责（第十五条）
《条例》对用人单位的职责主要强调了两点：一要依法落实流动人口的奖励、优待（比如：计划生育假期的落实等）；二要接受人口计生部门的监督、检查（计生部门进行执法检查时，不能拒之门外）。
5、法律责任
（一）法律责任共有6条，主要包括以下内容：
1、对政府部门未依法履职的处理（第19条到22条）
其中，第19条是对县以上人口计生部门的责任追究；第20和21条分别是对户籍地和现居住地乡镇街道的责任追究；第22条是对相关部门的责任追究。
2、第23条是流动人口违反条例规定的处理。规定：对未办理婚育证明的流动人口要在3个月内补办，逾期未补办的要批评教育。
3、第24条是对用人单位、房屋中介、房东和物业违反规定的处理。同样也是责令改正，批评教育。
（二）此次法律责任有两个特点：
一是注重对政府部门的责任追究。在6条中，有4条是对政府部门没有履行职责的责任的追究，只有2条是对管理相对人或者社会组织的责任追究。这和原《管理办法》正好相反，原《管理办法》的法律责任也有6条，其中2条是对政府部门的责任追究，4条是对对管理相对人或者社会组织的责任追究。所以，此次更强调政府部门要依法履职。
二是取消了原有的对管理相对人的行政处罚规定。