[提 要] 机构编制实名制是机构编制管理的一种手段，同时也是社会主义市场经济环境下的多种因素综合作用的产物。它的产生最根本的原因是时代背景的改变、编制与实有人员不符、行政成本的增加以及经济社会发展的客观需求。推行机构编制实名制有其积极的现实意义，同时也存在一系列亟待解决的问题。要使其适应市场经济环境，必须要拓展思维，多角度深层次，探索完善这一管理模式。 [关键词] 机构编制；实名制；管理 [作者简介]陶加煜（１９７０―），男，江西旅游商贸职业学院讲师；彭先坤（１９７５―），男，江西旅游商贸职业学院副教授。（江西南昌 ３３０１００） 一、实施机构编制实名制的现实意义 从宏观上看，机构编制实名制是机构编制管理的一种方法，目的是为了控制机构、编制和实有人员膨胀、落实机构编制管理方针政策。操作中，它必须以部门协调配合为前提，以编制核准为基本内容，将审批的机构、编制和实有机构、人员对应起来。从机构编制实名制的功用来论，主要有以下几方面的现实意义： （一）有利于人事共管 市场经济体制的逐步建立，财政、人事体制的改革，地方有了更多的自主权，而这种自主权又很难正当调控，使得编制数与实有人数常常无法一一对应，在岗不在编人员、编外人员、混编人员不同程度地涌现。机构编制实名制，就是因市场经济条件下实有人员大于经审批的编制数额现象，把单纯的管人和管事形成一个整体，从而实现人事共管。 （二）有利于整合条块分割管理 现实中的机构编制管理诸环节实质上是由多个部门分别行使的。机构编制部门负责审批机构的设置和编制的数额，组织、人事等部门负责录用、调配、安置人员并审批人员工资，财政部门负责编制部门预算、核拨或核减工资，劳动和社会保障部门负责办理社会保障手续，纪检、监察、机构编制部门共同负责监督检查违反机构编制纪律的行为。各部门之间有明确的职能界定和权力划分，机构编制部门无权干涉组织、人事、财政等部门的具体业务。同时，市场经济条件下，财政、人事体制的改革导致各地、各部门在财政和人员管理方面有了一定的自主选择权，这给机构、实有人员大于经审批的机构、编制创造了可能。机构编制实名制的功用，就是把由组织编制人事财政等部门共同完成的机构编制管理的“决策、执行、监督”等环节串联起来，将多部门的割据式管理职能整合。 （三）构建超编、混编、超领导职数配备、吃空饷、底数不清等违规现象的制约机制 实施机构编制实名制的目的在于将机构、人员与经审批的机构、编制一一对应起来，以节约财政开支、降低行政成本，以确保管理的科学性和实效性，是相当必要的。 二、当前编制实名制管理存在的问题及原因分析 根据近年来对行政机关编制实名制日常管理和事业单位推行实名制工作来看，实名制现已逐步成为推动机构编制管理工作的主要管理制度，也是整个机构编制管理工作的基础，具有举足轻重的作用。从工作的实践来看，实名制管理工作存在以下几方面的问题，影响了实名制的进一步推广和深化。 （一）人员超编和混编混岗制约了实名制的建立和应用 人员超编问题由来已久，在行政事业单位普遍存在。人员超编问题不解决，落实编制实名制就是一句空话。经调查分析，单位人员超编的原因主要是以下三个方面：一是过去大中专毕业生、复员退伍军人、干部职工子弟就业安置造成的历史遗留问题；二是政策性超编安置退伍军官和超编安排领导干部，导致公务员与参照管理单位管理人员超编和超职数；三是在编非在岗人员引起的超编。以前实行到龄离岗不占编，而现在工作人员虽到离岗年龄却没有离岗政策，占编却又不工作，做事的没编，不做事的占编，造成新的超编和混编混岗现象。 （二）机构编制管理的协调配合机制不完善 从理论上看，实行编制实名制可以进一步防止混编混岗、“吃空饷”、无编进人、违规借调等违反机构编制规定的现象发生。但实际上，编办能够制约的也就是通过核定和公示的一部分“吃空饷”人员，通过函告财政部门停发这些人的工资和相关经费。但大多数“吃空饷”人员都有特殊关系，真正执行起来存在很多困难，加之一部分单位瞒报的情况，单纯依靠编办一家不可能完成，同级的相关职能部门之间也并没有就编制实名制问题形成完善的长效协调制约机制。这就只能让编制实名制本应具有的功能不能有效发挥，以致于清查也只能以一种短暂的运动式的方式进行。 （三）编制实名制管理意识不强 编制意识不强，管理不规范，使用不严格，给编制实名制管理带来了困难。一是因编制实名制管理在实践工作中，没有具体的实施细则，也缺乏比较明确的操作意见，同时相当部门人员编制概念模糊，认为人员即编制，有多少人就要有多少编制，或者是对编制性质认识不清，把事业编制和行政编制等同起来，把全额编制、差额编制、自筹编制混淆，甚至认为只要有工资拿，每天正常上班，有没有编制无所谓。二是超编单位思想抵触大，实名制工作部署难。某些单位超编成因与人员情况十分复杂，界定不准确、不公平容易产生矛盾，造成闹事、集体上访等情况发生。三是干部群众怕影响到自身利益和前途。在职人员不愿意没有编制，未办理离岗手续却不在岗人员更害怕成为超编人员，担心如果作为超编人员进行登记，在升迁、工资统发、调动、福利待遇等问题上和在编人员不具有相同资格，一旦政策发生变化或推行机构改革，自己将失去财政供养，可能会成为无业人员。 三、加快推进机构编制实名制管理的对策及建议 编制实名制的实行牵涉的不只是编办一家单位，它的实行需要法律法规及有关政策的支撑、领导层的高度重视和相关部门的密切配合。编制实名制作为机构编制管理的重要组成部分，不仅关系到政府的财政支出的控制，更重要的是牵涉到政府的运作效率、行政成本以及政府自身的形象和政府的公信力问题。因此在机构编制管理中加强编制实名制工作的意义很大。鉴于上述存在的问题，应从以下方面加以解决。 （一）分流消化富余人员，切实解决制约实名制的瓶颈 超编意味着编制和人员不能一一对应，超编有两种情况：一是历史遗留的；二是新产生的。解决人员超编问题，首先要采取有效措施杜绝新产生超编问题。要严把入口关，严格用编审批制度。其次要规范人员编制管理，妥善分流超编人员。建议方法如下：根据本地实际，一是规范人员编制，配强配齐职能机构人员。二是对在编非在岗人员实行到龄及时办理手续，核减编制，这一类型可分流出来。三是严格控制新招聘人员。对单位因自然减员等空缺的编制，实行统一掌握，除有特殊专业要求外，原则上先安排超编人员，做到在总量控制的原则下，进行编制调剂；或对职能弱化，但人员富余的单位，在政策允许的情况下，连人带编划转到职能强化、人员不足的单位，采取调剂的办法，逐年可消化超编。通过以上措施，逐步可望解决超编问题，为实施实名制创造条件。 （二）完善管理制度，健全部门协调配合机制 发挥机构编制部门的主导作用，建立健全编办与组织、人事、财政、劳动和社会保障等部门的工作协调机制，密切配合，各司其职，切实维护编制实名制管理的严肃性和权威性。凡不执行编制实名制管理制度的，编制部门不予列编，人事部门不予审批工资，财政部门不予办理工资和经费核拨手续，劳动和社会保障部门不得为其办理社会保险手续，住房公积金管理机构不得为其办理住房公积金手续。 （三）加大宣传力度，提高编制实名制管理的意识 要充分利用各种媒体，广泛宣传实名制的重大意义，通过宣传，有力促进编制实名制工作的开展。一是利用党政机关信息办公平台、电视台、通讯报刊等向机关事业单位及社会进行广泛宣传编制实名制工作。二是收集汇编机构编制政策文件发至各单位。在发送的同时，重点推荐各单位及其领导学习了解编制实名制工作的相关文件。 （四）强化监督，加快制定规范统一的管理办法 建议建立全省或全国统一的实名制管理办法和详尽的、操作性强的规定说明，以保证机关事业单位现有机构、人员与按照规定权限审批的机构、编制相对应，从源头上遏制超职数配备干部、吃“空饷”等违反机构编制纪律的现象发生。在此基础上，对机构编制法规的实施进行更加有力地监督，为机构编制的管理提供强有力的法律保障。 总之，机构编制管理是一个循环往复的动态过程。市场经济背景下，管理环境和管理对象始终处于不确定性状态，只有采取动态的循环往复式管理，使科学管理行为渗透到机构编制工作的每一个细小环节，才有可能达到预期目标。从总体上看，机构编制实名制管理虽然力图将管理的过程从一而终，但其自身的能力和资源有限，需要组织、人事、财政、劳动和社会保障等相关部门支持与配合才能完成整个管理过程。它亟需在相关部门之间真正构建一个协调配合、资源共享的动态科学管理机制，同时机构编制系统内部也需要建立并完善一套包含申请、审批、核准、公示、督查、处理、反馈等顺次递进的管理流程，这需要我们更理性的思考和创新实名制管理等高端科学管理模式。 [参考文献] [１]中共中央办公厅．国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知（中办发〔１９９６〕１７号）． [２]《湖北省委办公厅省政府办公厅关于加强机构编制管理减少财政供养人员的意见》（鄂办发[２００５]３９号）． [３]《关于在全省机关事业单位推行机构编制实名制管理的通知》（浙编办[２００９]１２号）． [责任编辑：程文燕]
[提 要] 机构编制实名制是机构编制管理的一种手段，同时也是社会主义市场经济环境下的多种因素综合作用的产物。它的产生最根本的原因是时代背景的改变、编制与实有人员不符、行政成本的增加以及经济社会发展的客观需求。推行机构编制实名制有其积极的现实意义，同时也存在一系列亟待解决的问题。要使其适应市场经济环境，必须要拓展思维，多角度深层次，探索完善这一管理模式。 [关键词] 机构编制；实名制；管理 [作者简介]陶加煜（１９７０―），男，江西旅游商贸职业学院讲师；彭先坤（１９７５―），男，江西旅游商贸职业学院副教授。（江西南昌 ３３０１００） 一、实施机构编制实名制的现实意义 从宏观上看，机构编制实名制是机构编制管理的一种方法，目的是为了控制机构、编制和实有人员膨胀、落实机构编制管理方针政策。操作中，它必须以部门协调配合为前提，以编制核准为基本内容，将审批的机构、编制和实有机构、人员对应起来。从机构编制实名制的功用来论，主要有以下几方面的现实意义： （一）有利于人事共管 市场经济体制的逐步建立，财政、人事体制的改革，地方有了更多的自主权，而这种自主权又很难正当调控，使得编制数与实有人数常常无法一一对应，在岗不在编人员、编外人员、混编人员不同程度地涌现。机构编制实名制，就是因市场经济条件下实有人员大于经审批的编制数额现象，把单纯的管人和管事形成一个整体，从而实现人事共管。 （二）有利于整合条块分割管理 现实中的机构编制管理诸环节实质上是由多个部门分别行使的。机构编制部门负责审批机构的设置和编制的数额，组织、人事等部门负责录用、调配、安置人员并审批人员工资，财政部门负责编制部门预算、核拨或核减工资，劳动和社会保障部门负责办理社会保障手续，纪检、监察、机构编制部门共同负责监督检查违反机构编制纪律的行为。各部门之间有明确的职能界定和权力划分，机构编制部门无权干涉组织、人事、财政等部门的具体业务。同时，市场经济条件下，财政、人事体制的改革导致各地、各部门在财政和人员管理方面有了一定的自主选择权，这给机构、实有人员大于经审批的机构、编制创造了可能。机构编制实名制的功用，就是把由组织编制人事财政等部门共同完成的机构编制管理的“决策、执行、监督”等环节串联起来，将多部门的割据式管理职能整合。 （三）构建超编、混编、超领导职数配备、吃空饷、底数不清等违规现象的制约机制 实施机构编制实名制的目的在于将机构、人员与经审批的机构、编制一一对应起来，以节约财政开支、降低行政成本，以确保管理的科学性和实效性，是相当必要的。 二、当前编制实名制管理存在的问题及原因分析 根据近年来对行政机关编制实名制日常管理和事业单位推行实名制工作来看，实名制现已逐步成为推动机构编制管理工作的主要管理制度，也是整个机构编制管理工作的基础，具有举足轻重的作用。从工作的实践来看，实名制管理工作存在以下几方面的问题，影响了实名制的进一步推广和深化。 （一）人员超编和混编混岗制约了实名制的建立和应用 人员超编问题由来已久，在行政事业单位普遍存在。人员超编问题不解决，落实编制实名制就是一句空话。经调查分析，单位人员超编的原因主要是以下三个方面：一是过去大中专毕业生、复员退伍军人、干部职工子弟就业安置造成的历史遗留问题；二是政策性超编安置退伍军官和超编安排领导干部，导致公务员与参照管理单位管理人员超编和超职数；三是在编非在岗人员引起的超编。以前实行到龄离岗不占编，而现在工作人员虽到离岗年龄却没有离岗政策，占编却又不工作，做事的没编，不做事的占编，造成新的超编和混编混岗现象。 （二）机构编制管理的协调配合机制不完善 从理论上看，实行编制实名制可以进一步防止混编混岗、“吃空饷”、无编进人、违规借调等违反机构编制规定的现象发生。但实际上，编办能够制约的也就是通过核定和公示的一部分“吃空饷”人员，通过函告财政部门停发这些人的工资和相关经费。但大多数“吃空饷”人员都有特殊关系，真正执行起来存在很多困难，加之一部分单位瞒报的情况，单纯依靠编办一家不可能完成，同级的相关职能部门之间也并没有就编制实名制问题形成完善的长效协调制约机制。这就只能让编制实名制本应具有的功能不能有效发挥，以致于清查也只能以一种短暂的运动式的方式进行。 （三）编制实名制管理意识不强 编制意识不强，管理不规范，使用不严格，给编制实名制管理带来了困难。一是因编制实名制管理在实践工作中，没有具体的实施细则，也缺乏比较明确的操作意见，同时相当部门人员编制概念模糊，认为人员即编制，有多少人就要有多少编制，或者是对编制性质认识不清，把事业编制和行政编制等同起来，把全额编制、差额编制、自筹编制混淆，甚至认为只要有工资拿，每天正常上班，有没有编制无所谓。二是超编单位思想抵触大，实名制工作部署难。某些单位超编成因与人员情况十分复杂，界定不准确、不公平容易产生矛盾，造成闹事、集体上访等情况发生。三是干部群众怕影响到自身利益和前途。在职人员不愿意没有编制，未办理离岗手续却不在岗人员更害怕成为超编人员，担心如果作为超编人员进行登记，在升迁、工资统发、调动、福利待遇等问题上和在编人员不具有相同资格，一旦政策发生变化或推行机构改革，自己将失去财政供养，可能会成为无业人员。 三、加快推进机构编制实名制管理的对策及建议 编制实名制的实行牵涉的不只是编办一家单位，它的实行需要法律法规及有关政策的支撑、领导层的高度重视和相关部门的密切配合。编制实名制作为机构编制管理的重要组成部分，不仅关系到政府的财政支出的控制，更重要的是牵涉到政府的运作效率、行政成本以及政府自身的形象和政府的公信力问题。因此在机构编制管理中加强编制实名制工作的意义很大。鉴于上述存在的问题，应从以下方面加以解决。 （一）分流消化富余人员，切实解决制约实名制的瓶颈 超编意味着编制和人员不能一一对应，超编有两种情况：一是历史遗留的；二是新产生的。解决人员超编问题，首先要采取有效措施杜绝新产生超编问题。要严把入口关，严格用编审批制度。其次要规范人员编制管理，妥善分流超编人员。建议方法如下：根据本地实际，一是规范人员编制，配强配齐职能机构人员。二是对在编非在岗人员实行到龄及时办理手续，核减编制，这一类型可分流出来。三是严格控制新招聘人员。对单位因自然减员等空缺的编制，实行统一掌握，除有特殊专业要求外，原则上先安排超编人员，做到在总量控制的原则下，进行编制调剂；或对职能弱化，但人员富余的单位，在政策允许的情况下，连人带编划转到职能强化、人员不足的单位，采取调剂的办法，逐年可消化超编。通过以上措施，逐步可望解决超编问题，为实施实名制创造条件。 （二）完善管理制度，健全部门协调配合机制 发挥机构编制部门的主导作用，建立健全编办与组织、人事、财政、劳动和社会保障等部门的工作协调机制，密切配合，各司其职，切实维护编制实名制管理的严肃性和权威性。凡不执行编制实名制管理制度的，编制部门不予列编，人事部门不予审批工资，财政部门不予办理工资和经费核拨手续，劳动和社会保障部门不得为其办理社会保险手续，住房公积金管理机构不得为其办理住房公积金手续。 （三）加大宣传力度，提高编制实名制管理的意识 要充分利用各种媒体，广泛宣传实名制的重大意义，通过宣传，有力促进编制实名制工作的开展。一是利用党政机关信息办公平台、电视台、通讯报刊等向机关事业单位及社会进行广泛宣传编制实名制工作。二是收集汇编机构编制政策文件发至各单位。在发送的同时，重点推荐各单位及其领导学习了解编制实名制工作的相关文件。 （四）强化监督，加快制定规范统一的管理办法 建议建立全省或全国统一的实名制管理办法和详尽的、操作性强的规定说明，以保证机关事业单位现有机构、人员与按照规定权限审批的机构、编制相对应，从源头上遏制超职数配备干部、吃“空饷”等违反机构编制纪律的现象发生。在此基础上，对机构编制法规的实施进行更加有力地监督，为机构编制的管理提供强有力的法律保障。 总之，机构编制管理是一个循环往复的动态过程。市场经济背景下，管理环境和管理对象始终处于不确定性状态，只有采取动态的循环往复式管理，使科学管理行为渗透到机构编制工作的每一个细小环节，才有可能达到预期目标。从总体上看，机构编制实名制管理虽然力图将管理的过程从一而终，但其自身的能力和资源有限，需要组织、人事、财政、劳动和社会保障等相关部门支持与配合才能完成整个管理过程。它亟需在相关部门之间真正构建一个协调配合、资源共享的动态科学管理机制，同时机构编制系统内部也需要建立并完善一套包含申请、审批、核准、公示、督查、处理、反馈等顺次递进的管理流程，这需要我们更理性的思考和创新实名制管理等高端科学管理模式。 [参考文献] [１]中共中央办公厅．国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知（中办发〔１９９６〕１７号）． [２]《湖北省委办公厅省政府办公厅关于加强机构编制管理减少财政供养人员的意见》（鄂办发[２００５]３９号）． [３]《关于在全省机关事业单位推行机构编制实名制管理的通知》（浙编办[２００９]１２号）． [责任编辑：程文燕]