对阿坝州乡镇机构改革的思考
政府机构改革是政治体制改革的重要内容，也是其他各项改革得以顺利进行的重要条件。乡镇政府作为农村基层政权组织，是国家政权的基石，是党和政府密切联系群众的重要桥梁和纽带。搞好乡镇机构改革，对推进农村综合改革、加强基层政权建设、统筹城乡发展、维护社会稳定、构建服务型政府、建设高素质干部队伍、密切党群干群关系具有十分重要的意义。
2008年3月，我州为切实巩固农村税费改革成果，进一步解放和发展农村社会生产力，加强农村基层政权建设，加快农村经济发展和社会全面进步，根据《四川省人民政府印发的通知》和《四川省机构编制委员会关于阿坝州乡镇机构改革方案的批复》的精神，制定了《阿坝州乡镇机构改革的实施意见》，启动了我州新一轮乡镇机构改革工作。
一、我州乡镇机构改革概况
（一）基本情况
2005年7月，我州茂县作为全省57个少数民族地区县的唯一代表列入四川省农村综合改革试点工作的试点，试点完成了乡镇机构改革试点的各项目标任务，取得了较好的阶段性成效。撤销了5个片区工委;乡镇由改革前的23个减为22个；村民小组数由改革前的427个减为425个，精简率为0.46%。乡镇内设机构数由改革前的59个减为45个，精简率为23.72%；事业站所由改革前的138个减为44个，精简率为68.11%；乡镇行政编制由改革前的352名减为327名，精简率为7.10%;乡镇事业机构编制按每个机构3至4名配备, 共核编154名。从试点来看，初步实现了精简机构编制和实有人员的目的，减轻了财政和
农民负担，维护了社会稳定，进一步转变了乡镇政府职能，提高了社会管理和公共服务水平，加强了基层政权建设，为建设社会主义新农村提供了可靠的体制保障。通过试点，既为全省少数民族地区全面推行乡镇机构改革起到了示范作用，也为我州2009年全面启动乡镇机构改革积累了经验，奠定了基础。
2008年3月，根据中央及我省相关文件精神，我州制定了关于乡镇机构改革的政策文件，但是，受“3.16”事件和汶川特大地震影响，此项工作直到2009年初才正式启动。到2009年8月完成了全州乡镇机构改革工作，基本实现了乡镇机构改革的四大目标即：政府职能转变、机构编制精简、财政供给保障、分流人员安置。
（二）改革取得的主要成效
1、紧跟形势，转变政府职能。围绕“新时期乡镇政府如何作为”这一主题，我州经过深入调查研究，本着“精简、效能、统一”的原则，规范各乡镇行政和事业机构的设置，把政府职能逐步转变到行政管理和发展社会事业上来，强化为农业、农村、农民的服务功能。由此将乡镇政府的主要职能定位为：一是认真贯彻落实党在农村的各项方针政策，主要是党的惠农扶农政策。宣传、落实好党的路线、方针、政策和国家的法律、法规；稳定农村基本经济制度；加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力；二是发展农村经济。制定并实施乡镇区域内的农业、工业、服务业和小城镇发展规划；为区域内市场主体营造良好的政策环境、硬件环境、社会环境；为区域内市场主体提供优质的政策服务、信息服务、技术服务；对乡镇集体资产实施有效的监管；三是加强社会管理。加强民政、教育、科技、文化、卫生、计划生育、劳动保障和乡村规划等社会管理；加强社会主义精神文明建设；做好防灾减灾工作；加强环境保护，努力改善农村人居环境，不断提高农村人口素质和农民生活质量；
四是提供公共服务。主要提供生产保障、教育保障、医疗保障、养老保障、生活保障和生育保障。五是维护社会稳定。加强和巩固农村基层政权建设和民主法制建设；加强社会治安综合治理；加强对突发事件的预警和管理；加强民事纠纷调解，化解农村社会矛盾，切实保障农民合法权益，维护农村社会稳定。
2、合理设置行政机构。为了使政府效能最大化，在减人、减事、减机构的原则下，乡镇只设党委、人大、政府领导机构，设立人民武装部。镇设党政办公室、维护稳定办公室、综合发展办公室。乡设党政办公室、综合发展办公室。县政府驻地镇及漳扎、川主寺、日隆三个旅游建制镇增设城镇工作办公室。乡镇人大和工青妇等群众团体的日常工作由有关办事机构或配备的专兼职人员承担。乡镇一律不设行政执法机构。改革后，全州乡镇内设行政机构数为490个，精简34%。
3、精简行政编制。这次乡镇机构改革中，我州按照乡镇经济发展水平和人口、面积等因素，重新核定乡镇行政编制。全州乡镇行政编制由3657名减为3431名，精简6.2%。同时撤销设在县与乡镇之间的21个片区工委。乡镇机关工勤人员由各县机构编制委员会按每个乡镇不超过2名核定控制数，人员实行聘用制，并按照《阿坝州人民政府关于阿坝州行政机关、事业单位招聘工勤人员试行办法》（阿府发„2006‟16号）进行管理。
4、充分整合事业机构。一是规范了乡镇事业机构设置：全州各乡镇设经济发展服务中心和社会事业服务中心，为乡镇直属基础公益类事业单位。同时县畜牧兽医部门向乡镇派驻畜牧兽医站，县农业部门向乡镇派驻农业技术推广站。乡镇不再重复设置这两个机构和相应岗位。二是精简乡镇事业编制：各乡镇经济发展服务中心按2至3名事业编制配备，各乡镇社会事业服务中心按3至4名事业编制配备，县畜牧兽医局向乡镇派驻的畜牧兽医站中，牧区县各乡镇畜
牧兽医站按3至5名事业编制配备，农区县各乡镇畜牧兽医站按2至3名事业编制配备，县农业局向各乡镇派驻的农业技术推广站按2至3名事业编制配备，全州乡镇事业编制核定为3079名，精简16%。
5、妥善安置分流人员，确保社会稳定
乡镇政府职能进行重新改革定位后，所需人员大大低于乡镇原有人员，人员分流在所难免。而人员能不能成功地得到精简和分流是衡量改革是否成功的一个标准。为此，州委、州政府研究制定了《关于全州乡镇机构改革人员分流的实施意见》（阿委办发„2009‟12号），对属正常退休、提前退休、离岗待退、病退、自谋职业、调剂交流等情形的机关、事业单位的职工分别给予不同的政策优惠，为乡镇机关事业单位富余人员的分流提供了较为宽松的政策环境，做到改革无情，操作有情，实现了平稳过渡，确保了社会稳定，使乡镇机构改革工作顺利、稳妥、有序推进。
二、我州乡镇机构改革后存在的主要问题
（一）职能转变比较缓慢。乡镇机构改革的首要任务和根本目的，是推进乡镇职能转变，使乡镇政府真正履行“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定、加强基层政权建设”的职能。2009年开展的乡镇机构改革时间紧，任务重，改革重点主要集中在撤并乡镇、整合机构和分流人员上，乡镇职能虽有所转变但效果并不明显。如各乡镇机构改革后虽然设置了党政办公室、维护稳定办公室、综合发展办公室、城镇工作办公室、乡镇经济发展服务中心、乡镇社会事业服务中心等，人员也进行了定编上岗，但新成立的机构并没有发挥应有的职能，乡镇干部混岗现象比较普遍，开展工作主要还是采取领导包片、干部包村等传统方式，新设置的机构作用发挥不大。
（二）部分乡镇机关事业单位存在缺编现象。由于我州经济发展相对滞后，使得一些乡镇机关、事业单位受财力限制，多年未招录公务员和工作人员。由此而产生的乡镇工作人员年龄结构、知识结构不合理及人才匮乏问题日趋凸显，已影响到乡镇工作的日常开展和乡镇干部队伍建设。
（三）部分乡镇存在超职数配备领导干部问题。在这次改革中，全州乡镇机构领导职数统一设定为5—7名，乡镇领导班子成员交叉任职。但由于我州维稳和抗震救灾及灾后重建的特殊情况，按川委办[2008]20号和川组发[2008 ] 3号文件要求，地震灾区和藏区反分裂维稳乡镇的领导干部进行了超职数配备。
（四）干部能力亟待提高。在这次乡镇机构改革中，一批年轻干部理论知识丰富，通过竞争上岗重新获得了工作岗位，而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，平均年龄31岁左右，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷等方面的工作能力相对欠缺，能够独当一面开展工作的干部较少。
（五）“条条干预”问题还不同程度存在。目前我州的一些乡镇未经机构编制部门同意，擅自增挂牌子。其原因在于，某些上级业务部门往往以强调本部门工作重要为由，要求乡镇设立对口机构，挂牌子，配人员，并且与评先考核结合起来。对没有达到上级部门要求的不仅达不了标，甚至还要受批评。
三、进一步深化我州乡镇机构改革的几点建议
（一）深化行政管理体制改革，加快乡镇职能转变。乡镇机构改革不是简单的精简机构和减少人员，根本目的和主要任务是转变乡镇职能。要自上而下推进行政管理体制改革，改变层层分解指标下达任务的做法，减轻乡镇工作负担，转变乡镇工作重点和管理方式，逐步建立新型的农村管理体制。要把转变乡镇
职能作为一项重要工作列入议事日程，努力提高乡镇执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定的能力和水平。乡镇要积极适应形势发展的需要，明确改革后设置机构的工作职能和岗位职责，逐步改变传统的工作方式，变政府主导为政策引导，变强力推动为示范带动，变分解任务为提供服务，着力建设适应农村经济发展的服务型政府。
（二）改善优化乡镇人员结构。为适应乡镇工作需要，建议对乡镇空编较多的县在乡镇编制限额内统筹考虑选调生、公务员招录，充实乡镇工作人员。通过招录一批年富力强、综合素质高、专业技术强的工作人员，推进乡镇工作人员年轻化、知识化、专业化步伐，不断提升乡镇工作人员服务“三农”的本领。
（三）抓好乡镇机构编制管理规范化建设。一是把乡镇机构编制管理列入县乡政府的目标管理，并列为对县乡主要领导干部的考核内容，建立领导干部任期机构编制责任审计制度。对不按规定设置机构、超职数配备领导干部或违规超编进人的，坚决制止和纠正，并对有关责任人严肃处理。二是进一步规范机构编制管理台账，及时更新人员信息，确保机构编制管理台账的及时性和准确性，切实把编制实名制管理落到实处。三是进一步推进乡镇机构编制管理公开化，逐步采取网上公示等多种措施，面向社会公开乡镇机构编制和实有财政供养人员情况，增加乡镇机构编制管理的透明度，巩固来之不易的乡镇机构改革成果。
（四）注重乡镇干部培养，增强服务基层本领。乡镇干部处于农村工作第一线，直接与农民群众打交道，能力高低直接决定和影响着乡镇工作水平。要采取进修、开展专题讲座、外出交流以及邀请基层经验丰富的干部讲课等方式，加大对机构改革上岗人员的培训力度，注重对农村工作方法和处理复杂问题办
法的学习，提高业务技能，增加工作经验。要采取传、帮、带等形式，多给竞争上岗的年轻人员提供锻炼机会，提高其应对农村复杂局面的能力，培养乡镇工作骨干，增强服务农村本领。
（五）切实解决上级业务部门“条条干预”问题。针对上级业务部门“条条干预”乡镇机构编制问题，建议除经中央、省机构编制部门批准外，各级各部门不得以任何形式，任何手段干预乡镇机构设置、编制配置和人员配备，不得以任何形式、任何手段和任何借口要求乡镇设置对口机构和配备专职人员。进一步严格控制对乡镇“一票否决”项目，及时查处有关部门自行设置评比达标项目的行为，巩固乡镇机构改革成果，切实维护机构编制管理的权威性、严肃性和有效性。
王光虹 九寨沟县委党校讲师
对阿坝州乡镇机构改革的思考
政府机构改革是政治体制改革的重要内容，也是其他各项改革得以顺利进行的重要条件。乡镇政府作为农村基层政权组织，是国家政权的基石，是党和政府密切联系群众的重要桥梁和纽带。搞好乡镇机构改革，对推进农村综合改革、加强基层政权建设、统筹城乡发展、维护社会稳定、构建服务型政府、建设高素质干部队伍、密切党群干群关系具有十分重要的意义。
2008年3月，我州为切实巩固农村税费改革成果，进一步解放和发展农村社会生产力，加强农村基层政权建设，加快农村经济发展和社会全面进步，根据《四川省人民政府印发的通知》和《四川省机构编制委员会关于阿坝州乡镇机构改革方案的批复》的精神，制定了《阿坝州乡镇机构改革的实施意见》，启动了我州新一轮乡镇机构改革工作。
一、我州乡镇机构改革概况
（一）基本情况
2005年7月，我州茂县作为全省57个少数民族地区县的唯一代表列入四川省农村综合改革试点工作的试点，试点完成了乡镇机构改革试点的各项目标任务，取得了较好的阶段性成效。撤销了5个片区工委;乡镇由改革前的23个减为22个；村民小组数由改革前的427个减为425个，精简率为0.46%。乡镇内设机构数由改革前的59个减为45个，精简率为23.72%；事业站所由改革前的138个减为44个，精简率为68.11%；乡镇行政编制由改革前的352名减为327名，精简率为7.10%;乡镇事业机构编制按每个机构3至4名配备, 共核编154名。从试点来看，初步实现了精简机构编制和实有人员的目的，减轻了财政和
农民负担，维护了社会稳定，进一步转变了乡镇政府职能，提高了社会管理和公共服务水平，加强了基层政权建设，为建设社会主义新农村提供了可靠的体制保障。通过试点，既为全省少数民族地区全面推行乡镇机构改革起到了示范作用，也为我州2009年全面启动乡镇机构改革积累了经验，奠定了基础。
2008年3月，根据中央及我省相关文件精神，我州制定了关于乡镇机构改革的政策文件，但是，受“3.16”事件和汶川特大地震影响，此项工作直到2009年初才正式启动。到2009年8月完成了全州乡镇机构改革工作，基本实现了乡镇机构改革的四大目标即：政府职能转变、机构编制精简、财政供给保障、分流人员安置。
（二）改革取得的主要成效
1、紧跟形势，转变政府职能。围绕“新时期乡镇政府如何作为”这一主题，我州经过深入调查研究，本着“精简、效能、统一”的原则，规范各乡镇行政和事业机构的设置，把政府职能逐步转变到行政管理和发展社会事业上来，强化为农业、农村、农民的服务功能。由此将乡镇政府的主要职能定位为：一是认真贯彻落实党在农村的各项方针政策，主要是党的惠农扶农政策。宣传、落实好党的路线、方针、政策和国家的法律、法规；稳定农村基本经济制度；加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力；二是发展农村经济。制定并实施乡镇区域内的农业、工业、服务业和小城镇发展规划；为区域内市场主体营造良好的政策环境、硬件环境、社会环境；为区域内市场主体提供优质的政策服务、信息服务、技术服务；对乡镇集体资产实施有效的监管；三是加强社会管理。加强民政、教育、科技、文化、卫生、计划生育、劳动保障和乡村规划等社会管理；加强社会主义精神文明建设；做好防灾减灾工作；加强环境保护，努力改善农村人居环境，不断提高农村人口素质和农民生活质量；
四是提供公共服务。主要提供生产保障、教育保障、医疗保障、养老保障、生活保障和生育保障。五是维护社会稳定。加强和巩固农村基层政权建设和民主法制建设；加强社会治安综合治理；加强对突发事件的预警和管理；加强民事纠纷调解，化解农村社会矛盾，切实保障农民合法权益，维护农村社会稳定。
2、合理设置行政机构。为了使政府效能最大化，在减人、减事、减机构的原则下，乡镇只设党委、人大、政府领导机构，设立人民武装部。镇设党政办公室、维护稳定办公室、综合发展办公室。乡设党政办公室、综合发展办公室。县政府驻地镇及漳扎、川主寺、日隆三个旅游建制镇增设城镇工作办公室。乡镇人大和工青妇等群众团体的日常工作由有关办事机构或配备的专兼职人员承担。乡镇一律不设行政执法机构。改革后，全州乡镇内设行政机构数为490个，精简34%。
3、精简行政编制。这次乡镇机构改革中，我州按照乡镇经济发展水平和人口、面积等因素，重新核定乡镇行政编制。全州乡镇行政编制由3657名减为3431名，精简6.2%。同时撤销设在县与乡镇之间的21个片区工委。乡镇机关工勤人员由各县机构编制委员会按每个乡镇不超过2名核定控制数，人员实行聘用制，并按照《阿坝州人民政府关于阿坝州行政机关、事业单位招聘工勤人员试行办法》（阿府发„2006‟16号）进行管理。
4、充分整合事业机构。一是规范了乡镇事业机构设置：全州各乡镇设经济发展服务中心和社会事业服务中心，为乡镇直属基础公益类事业单位。同时县畜牧兽医部门向乡镇派驻畜牧兽医站，县农业部门向乡镇派驻农业技术推广站。乡镇不再重复设置这两个机构和相应岗位。二是精简乡镇事业编制：各乡镇经济发展服务中心按2至3名事业编制配备，各乡镇社会事业服务中心按3至4名事业编制配备，县畜牧兽医局向乡镇派驻的畜牧兽医站中，牧区县各乡镇畜
牧兽医站按3至5名事业编制配备，农区县各乡镇畜牧兽医站按2至3名事业编制配备，县农业局向各乡镇派驻的农业技术推广站按2至3名事业编制配备，全州乡镇事业编制核定为3079名，精简16%。
5、妥善安置分流人员，确保社会稳定
乡镇政府职能进行重新改革定位后，所需人员大大低于乡镇原有人员，人员分流在所难免。而人员能不能成功地得到精简和分流是衡量改革是否成功的一个标准。为此，州委、州政府研究制定了《关于全州乡镇机构改革人员分流的实施意见》（阿委办发„2009‟12号），对属正常退休、提前退休、离岗待退、病退、自谋职业、调剂交流等情形的机关、事业单位的职工分别给予不同的政策优惠，为乡镇机关事业单位富余人员的分流提供了较为宽松的政策环境，做到改革无情，操作有情，实现了平稳过渡，确保了社会稳定，使乡镇机构改革工作顺利、稳妥、有序推进。
二、我州乡镇机构改革后存在的主要问题
（一）职能转变比较缓慢。乡镇机构改革的首要任务和根本目的，是推进乡镇职能转变，使乡镇政府真正履行“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定、加强基层政权建设”的职能。2009年开展的乡镇机构改革时间紧，任务重，改革重点主要集中在撤并乡镇、整合机构和分流人员上，乡镇职能虽有所转变但效果并不明显。如各乡镇机构改革后虽然设置了党政办公室、维护稳定办公室、综合发展办公室、城镇工作办公室、乡镇经济发展服务中心、乡镇社会事业服务中心等，人员也进行了定编上岗，但新成立的机构并没有发挥应有的职能，乡镇干部混岗现象比较普遍，开展工作主要还是采取领导包片、干部包村等传统方式，新设置的机构作用发挥不大。
（二）部分乡镇机关事业单位存在缺编现象。由于我州经济发展相对滞后，使得一些乡镇机关、事业单位受财力限制，多年未招录公务员和工作人员。由此而产生的乡镇工作人员年龄结构、知识结构不合理及人才匮乏问题日趋凸显，已影响到乡镇工作的日常开展和乡镇干部队伍建设。
（三）部分乡镇存在超职数配备领导干部问题。在这次改革中，全州乡镇机构领导职数统一设定为5—7名，乡镇领导班子成员交叉任职。但由于我州维稳和抗震救灾及灾后重建的特殊情况，按川委办[2008]20号和川组发[2008 ] 3号文件要求，地震灾区和藏区反分裂维稳乡镇的领导干部进行了超职数配备。
（四）干部能力亟待提高。在这次乡镇机构改革中，一批年轻干部理论知识丰富，通过竞争上岗重新获得了工作岗位，而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，平均年龄31岁左右，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷等方面的工作能力相对欠缺，能够独当一面开展工作的干部较少。
（五）“条条干预”问题还不同程度存在。目前我州的一些乡镇未经机构编制部门同意，擅自增挂牌子。其原因在于，某些上级业务部门往往以强调本部门工作重要为由，要求乡镇设立对口机构，挂牌子，配人员，并且与评先考核结合起来。对没有达到上级部门要求的不仅达不了标，甚至还要受批评。
三、进一步深化我州乡镇机构改革的几点建议
（一）深化行政管理体制改革，加快乡镇职能转变。乡镇机构改革不是简单的精简机构和减少人员，根本目的和主要任务是转变乡镇职能。要自上而下推进行政管理体制改革，改变层层分解指标下达任务的做法，减轻乡镇工作负担，转变乡镇工作重点和管理方式，逐步建立新型的农村管理体制。要把转变乡镇
职能作为一项重要工作列入议事日程，努力提高乡镇执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定的能力和水平。乡镇要积极适应形势发展的需要，明确改革后设置机构的工作职能和岗位职责，逐步改变传统的工作方式，变政府主导为政策引导，变强力推动为示范带动，变分解任务为提供服务，着力建设适应农村经济发展的服务型政府。
（二）改善优化乡镇人员结构。为适应乡镇工作需要，建议对乡镇空编较多的县在乡镇编制限额内统筹考虑选调生、公务员招录，充实乡镇工作人员。通过招录一批年富力强、综合素质高、专业技术强的工作人员，推进乡镇工作人员年轻化、知识化、专业化步伐，不断提升乡镇工作人员服务“三农”的本领。
（三）抓好乡镇机构编制管理规范化建设。一是把乡镇机构编制管理列入县乡政府的目标管理，并列为对县乡主要领导干部的考核内容，建立领导干部任期机构编制责任审计制度。对不按规定设置机构、超职数配备领导干部或违规超编进人的，坚决制止和纠正，并对有关责任人严肃处理。二是进一步规范机构编制管理台账，及时更新人员信息，确保机构编制管理台账的及时性和准确性，切实把编制实名制管理落到实处。三是进一步推进乡镇机构编制管理公开化，逐步采取网上公示等多种措施，面向社会公开乡镇机构编制和实有财政供养人员情况，增加乡镇机构编制管理的透明度，巩固来之不易的乡镇机构改革成果。
（四）注重乡镇干部培养，增强服务基层本领。乡镇干部处于农村工作第一线，直接与农民群众打交道，能力高低直接决定和影响着乡镇工作水平。要采取进修、开展专题讲座、外出交流以及邀请基层经验丰富的干部讲课等方式，加大对机构改革上岗人员的培训力度，注重对农村工作方法和处理复杂问题办
法的学习，提高业务技能，增加工作经验。要采取传、帮、带等形式，多给竞争上岗的年轻人员提供锻炼机会，提高其应对农村复杂局面的能力，培养乡镇工作骨干，增强服务农村本领。
（五）切实解决上级业务部门“条条干预”问题。针对上级业务部门“条条干预”乡镇机构编制问题，建议除经中央、省机构编制部门批准外，各级各部门不得以任何形式，任何手段干预乡镇机构设置、编制配置和人员配备，不得以任何形式、任何手段和任何借口要求乡镇设置对口机构和配备专职人员。进一步严格控制对乡镇“一票否决”项目，及时查处有关部门自行设置评比达标项目的行为，巩固乡镇机构改革成果，切实维护机构编制管理的权威性、严肃性和有效性。
王光虹 九寨沟县委党校讲师