土 地 幽 让 金 功 能 与 管 理 制 度 完 善 口 王 余 强 一 ．土 地 出 让 金 的 功 能及 意 义 分， 成为计税基础。 房地产开发商收取地租是履行代收代缴义 务， 首先 ， 对于原来 国有 城镇土地 出让来说 ， 可 以通过在 不同地 但却必须在承担义务时缴纳营业税 和契税 。 土地使用者 同样为缴 区、 不同地段和不 同用 途确定不 同的土地权益 价格 ， 从而 实现土 纳 地 租 的行 为 承担 营 业 税 和 契税 。 地资源的合 理配置 ； 其次 ， 从土地 出让金支 出看 ， 它关系到土地出 （ 三） 一次性收取土地 出让金存在弊端 。 一次性收取几十年的 让金在 当地 政府 、 被 征地农 民和用 地者之 间的合理安排 ， 从 而促 土地出让 金 ， 必然使地价数额很大 、 土地成本很 高 ， 而建设单位也 进土地资源和房地产资源等的合理配置 。从公共财政视角看 ， 土 必然要将其计人成 本 ， 这 就使建设成本 大幅度提高 ， 进而导 致商 地 出让金 中除拆 迁费 、 土地开发 配套 费和相关 税费之外 ， 有 两块 品房价格居高 不下 ， 超 出了人 民群众 的承受能力 ， 从而影 响了居 应是政府财 政收入分配 的重要 手段 ； 最后 ， 土地 和信贷是政府 宏 住水平的提高 ， 不利于房地产业 的发展。 观 经 济 总量 和结 构 调 控 的 两 个 重 要 手 段 ， 而 土 地 的 调 控 就 主 要 是 （ 四） 监督管理制度不严格。由于监督管理制度 的不严格 ， 致 靠土地出让金来进行 的。土地 出让 金中的土地所有者权益（ 价格） 使受让方 拖欠 出让 金现象普遍存在 ，全 国各地方都有类似情形 。 对土地需求 的调节起着重要作用 。 二． 土地出让金管理制度的现状 （ 一） 土 地 出让金 征 收 管理 的现 状 甚至有 的开发商 获得土地后 ， 却迟迟不去利用 ， 导致土地 闲置 ， 本 来就紧张的土地资源 ， 在这种情况下又得不到有效利用 。 四． 加强土地 出让金制度管理的对 策研究 （ 一） 关 于 土 地 出让金 征 收 管理 的 完善 建议 。首 先 ， 要严 格 编 在２ ０ ０ ７年初开始实施的国务 院办公厅《 关于规 范国有土地使 用权收支管理的通知》 规定 ， 将土地 出让收支全额纳入地方基金预 制 、 执行 土地利用总体规划 和土地利用年度 计划 ， 严格控制城 市 算， 实行“ 收支两条线 ” 管理 。收入全部缴入地方国库 ， 支出一律通 规模扩张 ， 其次 ， 要 以经济手段控制城市土地 出让规模 ， 即根据各 过地方基金预算从 土地 出让收入 中予 以安排 ， 实行彻底 的“ 收支两 城市 的年度用地规模和城市等级 ，由省级政府 向城市用地市 、 县 条线 ” 。土地 出让收支情况 向同级人民政府报告 ， 政府依法向同级 政府 收取一定 的土地收益 ， 年度用地越多需要 交纳的土地 收益也 人 民代表大会报告。收支两条线是指政府对行政事业性收费 、 罚没 越多 。三是经 营性用地必须招标拍卖挂牌 出让 ， 工业用地也要逐 收入等财政非税收入 的一种管理方式 ，即有关部 门取得的非税 收 步实行招标拍卖挂牌 出让 ， 严禁低价出让 土地 。四是 土地 收入预 入 与发生的支出脱 钩， 收入上缴国库或财政专户 ， 支出由财政根据 算及 执行情况要 向地方人 大报告 ， 接受人大监督 ， 审计 部 门也要 各单位履行职能的需要按标 准核定的资金管理模式。 加强审计监督 。 （ 二） 土地 出让金 收 益 分 配 的 现 状 （ 二 ）规范土地成本核算。将土地政府 收益纳入一般预算管 在 支出管理方 面 ， 市县 财政取得 的土地 出让 金 ， 应 首先缴 纳 理 ， 制订土地出让 长远 规划 和年度计 划 ， 积极培育土地市场 ， 合理 新 增建设用地土地 有偿使用费（ 中央地方共享 收入： 中央 ３ ０ ％、 地 确定 土地 成本与收益 ， 严格规范 土地征用和交 易行为 ， 保证土地 方７ ０ ％， 均专 项用 于耕 地开发） 和支付用 于农业 土地开发 的专项 收益 的最大化。同时 ， 应调整 土地 出让金的分享体 系， 改变现行 的 支 出（ 其 中省集 中部分不得超 过 ３ ０ ％） ， 其余部 分专项用 于城市基 征收模式 ， 规范用地审批程序。 调整征地补偿 费的分配结构 ， 允许 础设施建设和土地开发。 而开发 的大量土地是靠低价征收农 民土 被征地农 民以土地承包经营权入股 、租赁等形 式参 与项 目合作 ， 地、 拆 迁旧城区实现 的。 城市变得越来越漂亮 ， 而失地农 民和拆迁 分享土地增值 收益 。 的城市低收入阶层或者失去 了赖 以生存 的土地 ， 或者居住在远离 （ 三） 逐步 实行 土地年租制。 由政府一次性收取 ４ ０年 、 ７ ０年的 城市 的安置房里 ， 享受不到城市发展的好处 。国务 院 ３ １ 号文件 出 土地 出让金 改为承租人每年上缴 一次地租 ， 把一 时 、 一 次性 的土 台， 还规定 ， 为加强土地调控 ， 由财政部 门从缴人地方 国库 的土地 地出让巨额收入 ，分散到 ７ ０年期 限内，形成土地收入 的 “ 长流 出让收入 中， 划 出一 定 比例资金 ， 用 于建设 国有土地收益基金 ， 主 水 ” ， 保 证 了政 府 财 政 的 长期 稳 定 收 入 ， 同 时也 避 免 了长 期 出让 方 要用于土地收购储备。 三． 土地 出让 金 制 度 中存在 的 主 要 问题 式助长的“ 圈地” 行为 ， 更有利于促进社会的可持续发展。 （ 四） 采取必要的法律手段。对于长期拖欠 出让金 ， 未利用闲 （ 一） 盲 目出让、 土地 出让金征收不到位 。主要表现在： 一方面 置土地 ， 要采用法律手段 ， 明确 开发区土地局 、 规划建 设环保局 、 部分地方政府不顾经济发展水平和市场情况 ， 为获取土地 出让金 财政局 、 招商局 、 征 地拆 迁办 、 建管办 、 房管所等部 门职责 ， 制定措 而盲 目扩大城市规模 、 盲 目加大 旧城改造力 度 ， 大量 出让 国有 土 施 ， 齐抓共管 ， 建立预防及惩 处拖欠土地 出让 金和违约 闲置 土地 地 。另一方面 ， 一些地方领导法制 意识 不强 ， 人为干预土地审批 、 机制。 采取有力措施清缴拖欠 土地 出让金 ， 或者依法收回该地块 ， 供应。 一些地方政府不严格按法定程序办事 ， 低价出让 土地 。 甚至 作为土地储备 ， 使得土地得到更合理有效利用 。 把土地审批管理权违规下放给园区管委会 ，造成 园区用地失控 ， （ 五） 对土地基金支出实行预算管理。土地基金所有支出编制预 土地收益流失。 算，按预算支付各项土地费用和专项支出。适应取消 “ 土地收入专 （ 二） 土地 出让金存在 重复征税 问题。 这就加重 了纳税人的负 户” 、 将土地出让收 入就地全额直接缴入 国库同时， 对法律 、 法规规定 担， 土地 出让金作为货 币地租 ， 可以明确地从房价 中剥离 出来 ， 但 的各种专项支出也要按规定的要求 ， 一并列入当期基金支出预算。 是在现实 中 ，土地出让金却成 为土地价 格和房屋价 格的组成 部 （ 作者单位 ： 黑龙江省 国土资源厅政务 中心 ） 黑 龙 江 国 土 资 源 ２ ０ １ ３ ． １ ０ ｑ
土 地 幽 让 金 功 能 与 管 理 制 度 完 善 口 王 余 强 一 ．土 地 出 让 金 的 功 能及 意 义 分， 成为计税基础。 房地产开发商收取地租是履行代收代缴义 务， 首先 ， 对于原来 国有 城镇土地 出让来说 ， 可 以通过在 不同地 但却必须在承担义务时缴纳营业税 和契税 。 土地使用者 同样为缴 区、 不同地段和不 同用 途确定不 同的土地权益 价格 ， 从而 实现土 纳 地 租 的行 为 承担 营 业 税 和 契税 。 地资源的合 理配置 ； 其次 ， 从土地 出让金支 出看 ， 它关系到土地出 （ 三） 一次性收取土地 出让金存在弊端 。 一次性收取几十年的 让金在 当地 政府 、 被 征地农 民和用 地者之 间的合理安排 ， 从 而促 土地出让 金 ， 必然使地价数额很大 、 土地成本很 高 ， 而建设单位也 进土地资源和房地产资源等的合理配置 。从公共财政视角看 ， 土 必然要将其计人成 本 ， 这 就使建设成本 大幅度提高 ， 进而导 致商 地 出让金 中除拆 迁费 、 土地开发 配套 费和相关 税费之外 ， 有 两块 品房价格居高 不下 ， 超 出了人 民群众 的承受能力 ， 从而影 响了居 应是政府财 政收入分配 的重要 手段 ； 最后 ， 土地 和信贷是政府 宏 住水平的提高 ， 不利于房地产业 的发展。 观 经 济 总量 和结 构 调 控 的 两 个 重 要 手 段 ， 而 土 地 的 调 控 就 主 要 是 （ 四） 监督管理制度不严格。由于监督管理制度 的不严格 ， 致 靠土地出让金来进行 的。土地 出让 金中的土地所有者权益（ 价格） 使受让方 拖欠 出让 金现象普遍存在 ，全 国各地方都有类似情形 。 对土地需求 的调节起着重要作用 。 二． 土地出让金管理制度的现状 （ 一） 土 地 出让金 征 收 管理 的现 状 甚至有 的开发商 获得土地后 ， 却迟迟不去利用 ， 导致土地 闲置 ， 本 来就紧张的土地资源 ， 在这种情况下又得不到有效利用 。 四． 加强土地 出让金制度管理的对 策研究 （ 一） 关 于 土 地 出让金 征 收 管理 的 完善 建议 。首 先 ， 要严 格 编 在２ ０ ０ ７年初开始实施的国务 院办公厅《 关于规 范国有土地使 用权收支管理的通知》 规定 ， 将土地 出让收支全额纳入地方基金预 制 、 执行 土地利用总体规划 和土地利用年度 计划 ， 严格控制城 市 算， 实行“ 收支两条线 ” 管理 。收入全部缴入地方国库 ， 支出一律通 规模扩张 ， 其次 ， 要 以经济手段控制城市土地 出让规模 ， 即根据各 过地方基金预算从 土地 出让收入 中予 以安排 ， 实行彻底 的“ 收支两 城市 的年度用地规模和城市等级 ，由省级政府 向城市用地市 、 县 条线 ” 。土地 出让收支情况 向同级人民政府报告 ， 政府依法向同级 政府 收取一定 的土地收益 ， 年度用地越多需要 交纳的土地 收益也 人 民代表大会报告。收支两条线是指政府对行政事业性收费 、 罚没 越多 。三是经 营性用地必须招标拍卖挂牌 出让 ， 工业用地也要逐 收入等财政非税收入 的一种管理方式 ，即有关部 门取得的非税 收 步实行招标拍卖挂牌 出让 ， 严禁低价出让 土地 。四是 土地 收入预 入 与发生的支出脱 钩， 收入上缴国库或财政专户 ， 支出由财政根据 算及 执行情况要 向地方人 大报告 ， 接受人大监督 ， 审计 部 门也要 各单位履行职能的需要按标 准核定的资金管理模式。 加强审计监督 。 （ 二） 土地 出让金 收 益 分 配 的 现 状 （ 二 ）规范土地成本核算。将土地政府 收益纳入一般预算管 在 支出管理方 面 ， 市县 财政取得 的土地 出让 金 ， 应 首先缴 纳 理 ， 制订土地出让 长远 规划 和年度计 划 ， 积极培育土地市场 ， 合理 新 增建设用地土地 有偿使用费（ 中央地方共享 收入： 中央 ３ ０ ％、 地 确定 土地 成本与收益 ， 严格规范 土地征用和交 易行为 ， 保证土地 方７ ０ ％， 均专 项用 于耕 地开发） 和支付用 于农业 土地开发 的专项 收益 的最大化。同时 ， 应调整 土地 出让金的分享体 系， 改变现行 的 支 出（ 其 中省集 中部分不得超 过 ３ ０ ％） ， 其余部 分专项用 于城市基 征收模式 ， 规范用地审批程序。 调整征地补偿 费的分配结构 ， 允许 础设施建设和土地开发。 而开发 的大量土地是靠低价征收农 民土 被征地农 民以土地承包经营权入股 、租赁等形 式参 与项 目合作 ， 地、 拆 迁旧城区实现 的。 城市变得越来越漂亮 ， 而失地农 民和拆迁 分享土地增值 收益 。 的城市低收入阶层或者失去 了赖 以生存 的土地 ， 或者居住在远离 （ 三） 逐步 实行 土地年租制。 由政府一次性收取 ４ ０年 、 ７ ０年的 城市 的安置房里 ， 享受不到城市发展的好处 。国务 院 ３ １ 号文件 出 土地 出让金 改为承租人每年上缴 一次地租 ， 把一 时 、 一 次性 的土 台， 还规定 ， 为加强土地调控 ， 由财政部 门从缴人地方 国库 的土地 地出让巨额收入 ，分散到 ７ ０年期 限内，形成土地收入 的 “ 长流 出让收入 中， 划 出一 定 比例资金 ， 用 于建设 国有土地收益基金 ， 主 水 ” ， 保 证 了政 府 财 政 的 长期 稳 定 收 入 ， 同 时也 避 免 了长 期 出让 方 要用于土地收购储备。 三． 土地 出让 金 制 度 中存在 的 主 要 问题 式助长的“ 圈地” 行为 ， 更有利于促进社会的可持续发展。 （ 四） 采取必要的法律手段。对于长期拖欠 出让金 ， 未利用闲 （ 一） 盲 目出让、 土地 出让金征收不到位 。主要表现在： 一方面 置土地 ， 要采用法律手段 ， 明确 开发区土地局 、 规划建 设环保局 、 部分地方政府不顾经济发展水平和市场情况 ， 为获取土地 出让金 财政局 、 招商局 、 征 地拆 迁办 、 建管办 、 房管所等部 门职责 ， 制定措 而盲 目扩大城市规模 、 盲 目加大 旧城改造力 度 ， 大量 出让 国有 土 施 ， 齐抓共管 ， 建立预防及惩 处拖欠土地 出让 金和违约 闲置 土地 地 。另一方面 ， 一些地方领导法制 意识 不强 ， 人为干预土地审批 、 机制。 采取有力措施清缴拖欠 土地 出让金 ， 或者依法收回该地块 ， 供应。 一些地方政府不严格按法定程序办事 ， 低价出让 土地 。 甚至 作为土地储备 ， 使得土地得到更合理有效利用 。 把土地审批管理权违规下放给园区管委会 ，造成 园区用地失控 ， （ 五） 对土地基金支出实行预算管理。土地基金所有支出编制预 土地收益流失。 算，按预算支付各项土地费用和专项支出。适应取消 “ 土地收入专 （ 二） 土地 出让金存在 重复征税 问题。 这就加重 了纳税人的负 户” 、 将土地出让收 入就地全额直接缴入 国库同时， 对法律 、 法规规定 担， 土地 出让金作为货 币地租 ， 可以明确地从房价 中剥离 出来 ， 但 的各种专项支出也要按规定的要求 ， 一并列入当期基金支出预算。 是在现实 中 ，土地出让金却成 为土地价 格和房屋价 格的组成 部 （ 作者单位 ： 黑龙江省 国土资源厅政务 中心 ） 黑 龙 江 国 土 资 源 ２ ０ １ ３ ． １ ０ ｑ