什么是“外部性”？这是一个经济学的概念。外部性是指一个经济主体(生产者或消费者)在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种有利影响或不利影响，这种有利影响带来的利益(或者说收益)或不利影响带来的损失(或者说成本)，都不是生产者或消费者本人所获得或承担的，是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的附带影响。外部性的存在造成社会脱离最有效的生产状态，使市场经济体制不能很好的实现其优化资源配置的基本功能。
党的十八大以来，关于“发挥市场配置资源的决定性作用”和“更好地发挥政府作用”的问题，已经成为“全面”、“深化”改革的重大命题，各行各业都在深刻思考。在研究合同能源管理发展规律的时候我们会发现，在节能服务领域解决好经济学意义上的“外部性”问题，是推动节能服务产业健康发展的一个重要抓手。实践表明，在合同能源管理这个领域存在着比较明显的负面外部性（外部不经济）问题，反映出市场失灵的一些情况，这是目前国内节能服务产业面临的一个主要问题。针对这个问题，业界应该拿出解决方案。
1、“外部性”的理论研究及其现实意义
从20世纪初开始至今，经济学领域的外部性研究已经走过了一百年的历史，在这个百年研究工程中，形成了以马歇尔、庇古、科斯为代表的三个里程碑，从新古典经济学、福利经济学、新制度经济学的不同角度给人们带来了很多的启发。
马歇尔“外部经济”
“外部性”这个概念源于马歇尔1890年发表的《经济学原理》中提出的“外部经济”概念。马歇尔是英国“剑桥学派”的创始人，是新古典经济学派的代表，他第一个发现了外部性的问题，启发人们意识到外部对内部有影响——主体之外有一个主体在产生干预。
庇古税
“福利经济学之父”庇古针对市场失灵提出了政府干预的思路，他找到了一种办法：环境税和政府补贴，这就是著名的“庇古税”模式。我们今天的很多环境治理方法都是庇古税模式在经济活动中的应用，例如：在基础设施建设领域采用的“谁受益，谁投资”的政策，环境保护领域采用的“谁污染，谁治理”的政策等。目前，排污收费制度已经成为世界各国环境保护的重要经济手段，其理论基础也是庇古税。
科斯定律
“新制度经济学”的奠基人科斯认为，在某些条件下，经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。科斯又回归了市场经济，他提出了排污权交易的自愿协议模式，主张用市场化的办法解决问题而不用政府操心。但是科斯为此设定了一个前提条件，就是交易成本要低，意味着一定要是一个纯粹的市场化环境，这一点在中国国情条件下有一点问题。
一百年来经济学领域的外部性理论研究取得了什么成果呢？至少有两个：一个是发现了这个问题，一个是提出了解决方案，就是把外部性“内部化”。内部化有两种思路：一种是政府干预的办法，使用税收和补贴这个看得见的手，可以称之为“庇古路径”；另一种是市场化的办法，使用自愿协议这个看不见的手，可以称之为“科斯路径”。总体上有两只手的两种办法，但是科斯的市场化模式在后，是对庇古的政府干预模式的超越，似乎意味着市场化模式是一个趋势。
2、我国节能服务产业目前面临的外部性问题
在理论层面，外部性的特征多达7个方面。在实践层面，我国合同能源管理机制的推行面临着负面外部性即外部不经济的现实问题。事实上，国内节能服务市场目前面临着的主要情况是一种单向的外部性干预即外部的对内干预，市场外部的要素干预了市场，是一种破坏即不经济。在中国，这种外部干预表现为政府作为，其实这时候的政府是以一个经济主体的身份介入的，有时候它是业主即合同甲方，有时候它又是服务方即合同乙方，可以说占有资源的发包方和做工程的国企央企都是“影子政府”，在中国他们并不是西方经济学意义上的“政府”。
市场失灵：市场规则失效了
合同能源管理的工程实践再一次证明了中国的节能服务并不是一个纯粹的市场经济环境，仅仅依靠市场规则在现实中有很多是行不通的，市场失灵的现象比比皆是。市场失灵主要表现在政府及其近亲的“市场化”，政府成了市场的主体，裁判员穿的是运动员的衣服。
【政府是甲方】
由于节能环保的特殊性质，政府在节能改造工程中往往做不到超然度外，因为大量的能耗主体是政府物权。但是，一个经常性的问题是，政府作为业主往往直接就成了工程甲方，具有签约方的市场地位，完全进入了市场，直接操作商业谈判并且全程执行。
节能服务公司作为节能改造项目的乙方与政府甲方是不平等的，没办法平起平坐讨价还价，政府甲方可以把他的某些成本强制性地外部化给乙方，双方的合作协议书条款经常会不平等。
【政府又是乙方】
国企央企是政府的近亲，他们自办的节能服务公司包办本系统市场，肥水不流外人田，把私企外企排斥在外，别人连一份不平等的协议书都拿不到。这种情况更严重，裁判员直接下场比赛了，把其他市场主体都外部化了，其实是把整个市场化的机制给外部化了。
在市场经济环境里，政府及其近亲应该是没有资格进入市场的，不可以作为甲方发包，也不可以作为乙方承包，政府只能做裁判员而不能做运动员，公平竞争和充分竞争是市场得以正常运转的基本条件，这个条件被破坏了，市场就失灵了。所谓市场失灵指的是市场规则的失灵，平等、自愿、充分竞争这些都是市场的基本规则，这些规则不起作用的原因都是由于政府的参与，政府不退出，市场就失灵。决定性的要素在市场的外部，就是政府在外部控制性地发挥作用，长此以往就导致市场自己不会玩了，必须要政府出面才能做事情。
政府过度干预：不该做的事做多了
政府不该做的事做得太多了。国内目前合同能源管理的市场是政府干预过度，政府太猛了，市场吃不消。政府的过度干预主要表现在手握市场资源、直接参与竞争、给市场准入设限等几个问题。
【占有资源问题】
在工业节能领域的国有企业里，在建筑节能领域的公建市场里，政府都是业主、都是甲方，手里攥着大把的市场订单，这些市场资源本该在市场里自由流通，但是现在都成了政府独家的垄断性资源。像路灯，都在政府手里，节能改造的交易是政府在操作，这就是政府不该做的事。
业主成为甲方，这在市场中是一种正常的现象，任何主体都可以这样“兼职”。但是唯独政府不可以这样直通车，因为政府是不能进入市场的。问题就出在对资源的占有上，这种物业资源是市场要素，但是政府并不是市场主体，必须让政府做不成市场主体，办法就是剥离这种市场要素资源，让它们成为公共品。公有主体将公共品私有化，是外部性的一个制度性起因。
【参与竞争问题】
政府经常是甲方，同时也经常是乙方，实力强大的国企央企节能服务公司虎入羊群与民争利，不公平竞争现象十分普遍。国企央企是政府的近亲，其实就是“影子政府”，天然地具有垄断性竞争优势。
除了近亲优势以外，政府还在政策上为国企央企的下场竞争提供了支持。本来，我国合同能源管理的顶层设计是“产业化发展”的战略，即所谓“全求人”式的美国模式，耗能方自己不搞节能改造，而是交给市场，这样就可以培育出一个节能产业来，这一点与各单位自办节能的日本模式是不同的。但是紧接着产业化战略，政府又出台了一个战略，提出“有条件的大单位可以自办节能”，给实力强大的国企央企打开了肥水不流外人田的大门，鼓舞着一大批实力国企猛虎下山，彻底打破了节能服务产业化的美梦。眼下的中国节能服务市场是美国模式和日本模式的一片混战，节能服务的产业化发展进程被严重地阻塞住了。这件事实在是政府不该做的。
【门槛限制问题】
政府对节能服务市场的过多干预，一方面表现在它自己当甲方，另一方面它还是乙方，作为运动员直接下场比赛，还有一个方面，就是政府作为裁判员也有做得太多了的问题，最明显的就是行政许可的滥用问题。目前国内市场啧有烦言的就是给节能服务公司设门槛这件事，政府利用行政权利强制性地以资质条件限制企业的市场准入，而不是以节能量成果作为财政奖励的唯一标准。这个逻辑就是：节能量并不是最重要的，我的认可才是最重要的。这还哪里是什么市场经济呢？这种行政权利对市场的强制性控制其实是很危险的，是一种人为的寻租，有些“红顶中介”机构就利用这个机会搞“咨询服务”，培育出了一个十分不健康的边缘市场。
政府失灵：应该做的事做少了
节能环保事业具有很强的社会公益性质，合同能源管理虽然是一个市场化的机制，但是它需要政府作为来配合支持。然而令人遗憾的是，实际上政府该做的事做的太少了，政府的作用发挥得不好，可以说政府失灵了。
【公益责任问题】
国家GDP的增长其实可以说是来自于能耗的增长，税收的增长也是来自于能耗的增长，这就意味着：政府财政的一部分是“非法收入”，政府并没有在这一部分财政收入当中为生态环境提供专项补偿，这一部分增加税收的成本被政府外部化了。这是一个“国家原罪”问题，政府的“赎罪”必须是专项的，国民财富的二次分配是另一个问题（没有原罪的国家也要二次分配），在这件事上“庇古税”具有道义上的意义。河北省地税局有一个课题组在研究雾霾治理方法时就提出了政府应该抽税、返税的思路，从庇古税想到了碳税，应该说这是一个正确的逻辑。
【保障担当问题】
政府对合同能源管理市场的保障做得还不够好，主要表现在整个行业的能力建设没有明显的成就，例如现在中国还没有一个节能大学，任何一个大学都没有一个节能的院、系，社会上只有几个研究所、研究中心，大部分都不是政府支撑的，这方面就不如环保领域做得好。一个很紧要的问题是信用体系的建设，我们国家的银行都是典当行，没有抵押担保是很难贷款的，绝大多数节能服务公司都是中小微企业，他们的融资难每年喊每年难，政府解决不了融资担保的问题，还是看热闹的角色。第三方服务不到位也是一个问题，计量、认证、评价等服务跟不上。还有，合同能源管理的行业NPO（非营利组织）的发育还没有提上日程，等等。
中国目前的问题是一个“庇古与科斯的纠结”问题：一方面，市场失灵，需要政府干预；但是另一方面，政府干预过度，反过来影响了市场化发展。市场与政府混在一起，乱作一团。
3、解决方案：看不见的手 + 看得见的手
我们探讨解决合同能源管理的外部性问题，目前看来还是要用两只手：看不见的手和看得见的手，也就是市场机制和政府干预两个办法，要探索“科斯路径”和“庇古路径”。
中共“十八大”提出全面深化改革，核心的理论支撑就是“两个作用论”：市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。中共中央政治局2014年5月26日就使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用进行第十五次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，既是一个重大理论命题，又是一个重大实践命题。科学认识这一命题，准确把握其内涵，对全面深化改革、推动社会主义市场经济健康有序发展具有重大意义。在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。
看不见的手（科斯路径）
用市场的方法解决外部性问题，也就是走“科斯路径”，让市场发挥配置资源的决定性作用，这是当前我国合同能源管理行业的一个最重要的任务。这是一个净化市场的思路，即让市场更加“纯粹”：不“纯”的市场主体（政府及其近亲）要退出，不在市场交易的项目必须拿回来放回到市场进行交易。合同能源管理重新市场化的总体思路就是政府要有所不为。
【政府退出市场】
把市场还给市场，政府及其近亲必须退出市场，既不做甲方，也不做乙方，政府只当裁判员。一个过渡性的办法，是让那些暂时退不干净的国企央企集体转业，进入合同能源管理的第三方和第四方，从事公信力、公益性、中立性、保障性的边缘服务。
政府不做甲方：把政府单位所拥有物权的能源管理全部外包托管，把节能改造订单委托给社会上的节能服务公司，政府业主必须通过招投标按照政府采购方式面对市场。以路灯为例，政府无权指定节能改造服务商，无权进行商业谈判，无权定价，只能监督、验收。
政府不做乙方：国企央企整体退出节能改造的乙方队伍，大集团自办的节能服务公司要么解体、要么进行辅业剥离，全部退出强势竞争。这些政府近亲企业应该进入第三方，全部从事计量、认证、评价等保障性服务领域，一方面为公益性加分，一方面为节能监察执法加分。
【政府减少干预】
政府干预大体上可以分为三种类型：一种是限制性干预，如行政许可；一种是服务性干预，如第三方（计量、认证、评价等）、第四方（法务、融资、培训等）服务；一种是监督性干预，如节能监察执法等。市场经济的趋势是，减少限制性干预，增加服务性干预，保障监督性干预。这里说的减少干预，是专指减少限制性干预，即行政许可。
减少行政许可，是政府减少对市场干预的当务之急。由于合同能源管理涉及到政府财政奖励的投放，所以政府要出来把关，特别是要对拿走财政的企业设置门槛，以行政许可限制市场准入。近年来的节能服务工程实践已经证明，这种办法是弊大于利，不符合市场经济的基本规则。什么国家级、省级的“资质”限制，目前已经成为束缚节能服务企业发展的因素，应该尽快取消。
看得见的手（庇古路径）
政府退出市场，但是不能退出社会责任，必须在市场外部发挥正能量，换言之，在为市场提供服务方面还要有所作为。政府归位就是站在该站的位置上，首先是制定发展战略，要“拉动”（管方向）而不是“推动”，然后是服务，包括政策支持、行业能力建设等。广义的庇古路径并不仅仅是财政税收政策，而是政府更加积极地规划、培育一个合同能源管理市场。
【重定战略政策】
政府对市场的责任是什么？首先就是制定国家引导的战略，要让市场朝着国家希望的方向发展。中国目前节能服务产业最需要什么？需要产业化。我们应该坚定不移地搞产业化发展，在国策层面我们有“战略性新兴产业”，七大产业中第一个就是节能环保。前一段时间在节能服务产业的顶层设计上我们走了弯路，政策上出了两个声音：社会化节能与自办节能双轨制，出现了混乱局面，现在应该马上制止，重新统一政策。
政府要在政策上重新明确，中国的合同能源管理实施产业化的发展战略，为此要做出政策调整。国家层面的行政指导原则应该包括几个方面：一是不鼓励企事业单位自办节能，把节能工作整体外包；二是安排从事节能业务的央企退出一般性竞争领域，牵头实施行业能力建设；三是国有节能服务公司整体转型，全部进入合同能源管理第三方业务；四是领导组建各级行业协会，按照第一方、第二方、第三方、第四方分类实施行业管理。重新出台产业化政策，是一次行业资源的重新整合，也是市场的重新洗牌，在这样一个改革和创新的过程中，全面展开节能服务产业的战略性发展。
【国企只做第三方】
合同能源管理的运行有四个方面的团队在参与，第一方是甲方即业主，第二方是乙方即节能服务公司（Emco），第三方是计量、认证、评价，第四方是外围的边缘性服务，如研发、法务、融资、培训等。节能服务市场的主要主体是甲乙双方，第三方是从属性的一个小市场，第四方则是间接性市场。目前我国的节能服务市场缺什么？甲方不缺，乙方也不缺，缺的是第三方，这是一个需要公信力的行当，眼下符合条件的机构很少。
国企只做第三方可能是一个最优的选择。目前国内的专业节能服务公司中，国企央企的数量占比估计不到10%，也就是400家左右，他们中的90%是自办型的公司，特点大体上是“三有”和“三无”：一方面有市场、有资金、有信用，另一方面无技术、无设备、无产品，如果离开了自己的一亩三分地他们就基本上不会玩了，吃自己、肥水不流外人田是他们的生财之道。还有一小部分国有企业是真正冲进市场拼杀的，这些公司基本上都是霸王寡头，各方面都有优势。事实上，这些国企如果集体转业做第三方业务，应该说是一个比较合理的安排，既可以增加第三方的公信力，也可以保障特定市场的稳定收益。
【行业能力建设】
行业能力建设的重心在合同能源管理的“第四方范畴”，这一点虽然在国家标准的《通则》中没有反映出来，但是在实践中却是客观存在的。节能服务的产业化发展不仅仅是甲乙双方的发展，而是整个行业的整合发展，其中第三方和第四方的发展尤为重要，因为这两方是合同能源管理的“基础设施”，所谓“能力建设”主要是指它而言。
产业化发展要求全行业的市场要素整合发展，重点是资本、技术、人才的资源整合，也就是三大平台的建设：投资融资平台，技术研发平台，人才培养平台。每一个平台的建设都是一个系统工程，例如资本平台，本质上是一个信用体系建设的工程，形式上可能是一个资金池，是一个产业基金，是一个银团，是一个资管计划，是一个租赁——信托——担保——保理等的业务联盟，是一个PPP（公私合作）模式，等等。
像技术研发平台、人才培养平台，都是公共性、公益性特征很突出的平台，政府如果不做就很难发展起来。以节能大学为例，私企外企能做得到吗？很难。但是国企央企就有可能做起来。其实办学也可以盈利，央企为什么不去做？为什么还要在风光水电等一般性领域与私企外企竞争呢？研发技术、培养人才这些都是具有战略性意义的市场行为，远远比做一些一次性显效的改造工程有价值。我们的国企央企对此要站得高看得远。
在合同能源管理领域，目前的体制机制创新主要是政府的问题，解决外部性问题，实质上就是要处理好政府的进进出出问题。我们对党的“十八大”提出的资源配置市场化的要求要正确理解，一方面要让市场发挥资源配置的决定性作用，另一方面要让政府更好地发挥作用。
萧 评 中国合同能源管理网总编
什么是“外部性”？这是一个经济学的概念。外部性是指一个经济主体(生产者或消费者)在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种有利影响或不利影响，这种有利影响带来的利益(或者说收益)或不利影响带来的损失(或者说成本)，都不是生产者或消费者本人所获得或承担的，是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的附带影响。外部性的存在造成社会脱离最有效的生产状态，使市场经济体制不能很好的实现其优化资源配置的基本功能。
党的十八大以来，关于“发挥市场配置资源的决定性作用”和“更好地发挥政府作用”的问题，已经成为“全面”、“深化”改革的重大命题，各行各业都在深刻思考。在研究合同能源管理发展规律的时候我们会发现，在节能服务领域解决好经济学意义上的“外部性”问题，是推动节能服务产业健康发展的一个重要抓手。实践表明，在合同能源管理这个领域存在着比较明显的负面外部性（外部不经济）问题，反映出市场失灵的一些情况，这是目前国内节能服务产业面临的一个主要问题。针对这个问题，业界应该拿出解决方案。
1、“外部性”的理论研究及其现实意义
从20世纪初开始至今，经济学领域的外部性研究已经走过了一百年的历史，在这个百年研究工程中，形成了以马歇尔、庇古、科斯为代表的三个里程碑，从新古典经济学、福利经济学、新制度经济学的不同角度给人们带来了很多的启发。
马歇尔“外部经济”
“外部性”这个概念源于马歇尔1890年发表的《经济学原理》中提出的“外部经济”概念。马歇尔是英国“剑桥学派”的创始人，是新古典经济学派的代表，他第一个发现了外部性的问题，启发人们意识到外部对内部有影响——主体之外有一个主体在产生干预。
庇古税
“福利经济学之父”庇古针对市场失灵提出了政府干预的思路，他找到了一种办法：环境税和政府补贴，这就是著名的“庇古税”模式。我们今天的很多环境治理方法都是庇古税模式在经济活动中的应用，例如：在基础设施建设领域采用的“谁受益，谁投资”的政策，环境保护领域采用的“谁污染，谁治理”的政策等。目前，排污收费制度已经成为世界各国环境保护的重要经济手段，其理论基础也是庇古税。
科斯定律
“新制度经济学”的奠基人科斯认为，在某些条件下，经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。科斯又回归了市场经济，他提出了排污权交易的自愿协议模式，主张用市场化的办法解决问题而不用政府操心。但是科斯为此设定了一个前提条件，就是交易成本要低，意味着一定要是一个纯粹的市场化环境，这一点在中国国情条件下有一点问题。
一百年来经济学领域的外部性理论研究取得了什么成果呢？至少有两个：一个是发现了这个问题，一个是提出了解决方案，就是把外部性“内部化”。内部化有两种思路：一种是政府干预的办法，使用税收和补贴这个看得见的手，可以称之为“庇古路径”；另一种是市场化的办法，使用自愿协议这个看不见的手，可以称之为“科斯路径”。总体上有两只手的两种办法，但是科斯的市场化模式在后，是对庇古的政府干预模式的超越，似乎意味着市场化模式是一个趋势。
2、我国节能服务产业目前面临的外部性问题
在理论层面，外部性的特征多达7个方面。在实践层面，我国合同能源管理机制的推行面临着负面外部性即外部不经济的现实问题。事实上，国内节能服务市场目前面临着的主要情况是一种单向的外部性干预即外部的对内干预，市场外部的要素干预了市场，是一种破坏即不经济。在中国，这种外部干预表现为政府作为，其实这时候的政府是以一个经济主体的身份介入的，有时候它是业主即合同甲方，有时候它又是服务方即合同乙方，可以说占有资源的发包方和做工程的国企央企都是“影子政府”，在中国他们并不是西方经济学意义上的“政府”。
市场失灵：市场规则失效了
合同能源管理的工程实践再一次证明了中国的节能服务并不是一个纯粹的市场经济环境，仅仅依靠市场规则在现实中有很多是行不通的，市场失灵的现象比比皆是。市场失灵主要表现在政府及其近亲的“市场化”，政府成了市场的主体，裁判员穿的是运动员的衣服。
【政府是甲方】
由于节能环保的特殊性质，政府在节能改造工程中往往做不到超然度外，因为大量的能耗主体是政府物权。但是，一个经常性的问题是，政府作为业主往往直接就成了工程甲方，具有签约方的市场地位，完全进入了市场，直接操作商业谈判并且全程执行。
节能服务公司作为节能改造项目的乙方与政府甲方是不平等的，没办法平起平坐讨价还价，政府甲方可以把他的某些成本强制性地外部化给乙方，双方的合作协议书条款经常会不平等。
【政府又是乙方】
国企央企是政府的近亲，他们自办的节能服务公司包办本系统市场，肥水不流外人田，把私企外企排斥在外，别人连一份不平等的协议书都拿不到。这种情况更严重，裁判员直接下场比赛了，把其他市场主体都外部化了，其实是把整个市场化的机制给外部化了。
在市场经济环境里，政府及其近亲应该是没有资格进入市场的，不可以作为甲方发包，也不可以作为乙方承包，政府只能做裁判员而不能做运动员，公平竞争和充分竞争是市场得以正常运转的基本条件，这个条件被破坏了，市场就失灵了。所谓市场失灵指的是市场规则的失灵，平等、自愿、充分竞争这些都是市场的基本规则，这些规则不起作用的原因都是由于政府的参与，政府不退出，市场就失灵。决定性的要素在市场的外部，就是政府在外部控制性地发挥作用，长此以往就导致市场自己不会玩了，必须要政府出面才能做事情。
政府过度干预：不该做的事做多了
政府不该做的事做得太多了。国内目前合同能源管理的市场是政府干预过度，政府太猛了，市场吃不消。政府的过度干预主要表现在手握市场资源、直接参与竞争、给市场准入设限等几个问题。
【占有资源问题】
在工业节能领域的国有企业里，在建筑节能领域的公建市场里，政府都是业主、都是甲方，手里攥着大把的市场订单，这些市场资源本该在市场里自由流通，但是现在都成了政府独家的垄断性资源。像路灯，都在政府手里，节能改造的交易是政府在操作，这就是政府不该做的事。
业主成为甲方，这在市场中是一种正常的现象，任何主体都可以这样“兼职”。但是唯独政府不可以这样直通车，因为政府是不能进入市场的。问题就出在对资源的占有上，这种物业资源是市场要素，但是政府并不是市场主体，必须让政府做不成市场主体，办法就是剥离这种市场要素资源，让它们成为公共品。公有主体将公共品私有化，是外部性的一个制度性起因。
【参与竞争问题】
政府经常是甲方，同时也经常是乙方，实力强大的国企央企节能服务公司虎入羊群与民争利，不公平竞争现象十分普遍。国企央企是政府的近亲，其实就是“影子政府”，天然地具有垄断性竞争优势。
除了近亲优势以外，政府还在政策上为国企央企的下场竞争提供了支持。本来，我国合同能源管理的顶层设计是“产业化发展”的战略，即所谓“全求人”式的美国模式，耗能方自己不搞节能改造，而是交给市场，这样就可以培育出一个节能产业来，这一点与各单位自办节能的日本模式是不同的。但是紧接着产业化战略，政府又出台了一个战略，提出“有条件的大单位可以自办节能”，给实力强大的国企央企打开了肥水不流外人田的大门，鼓舞着一大批实力国企猛虎下山，彻底打破了节能服务产业化的美梦。眼下的中国节能服务市场是美国模式和日本模式的一片混战，节能服务的产业化发展进程被严重地阻塞住了。这件事实在是政府不该做的。
【门槛限制问题】
政府对节能服务市场的过多干预，一方面表现在它自己当甲方，另一方面它还是乙方，作为运动员直接下场比赛，还有一个方面，就是政府作为裁判员也有做得太多了的问题，最明显的就是行政许可的滥用问题。目前国内市场啧有烦言的就是给节能服务公司设门槛这件事，政府利用行政权利强制性地以资质条件限制企业的市场准入，而不是以节能量成果作为财政奖励的唯一标准。这个逻辑就是：节能量并不是最重要的，我的认可才是最重要的。这还哪里是什么市场经济呢？这种行政权利对市场的强制性控制其实是很危险的，是一种人为的寻租，有些“红顶中介”机构就利用这个机会搞“咨询服务”，培育出了一个十分不健康的边缘市场。
政府失灵：应该做的事做少了
节能环保事业具有很强的社会公益性质，合同能源管理虽然是一个市场化的机制，但是它需要政府作为来配合支持。然而令人遗憾的是，实际上政府该做的事做的太少了，政府的作用发挥得不好，可以说政府失灵了。
【公益责任问题】
国家GDP的增长其实可以说是来自于能耗的增长，税收的增长也是来自于能耗的增长，这就意味着：政府财政的一部分是“非法收入”，政府并没有在这一部分财政收入当中为生态环境提供专项补偿，这一部分增加税收的成本被政府外部化了。这是一个“国家原罪”问题，政府的“赎罪”必须是专项的，国民财富的二次分配是另一个问题（没有原罪的国家也要二次分配），在这件事上“庇古税”具有道义上的意义。河北省地税局有一个课题组在研究雾霾治理方法时就提出了政府应该抽税、返税的思路，从庇古税想到了碳税，应该说这是一个正确的逻辑。
【保障担当问题】
政府对合同能源管理市场的保障做得还不够好，主要表现在整个行业的能力建设没有明显的成就，例如现在中国还没有一个节能大学，任何一个大学都没有一个节能的院、系，社会上只有几个研究所、研究中心，大部分都不是政府支撑的，这方面就不如环保领域做得好。一个很紧要的问题是信用体系的建设，我们国家的银行都是典当行，没有抵押担保是很难贷款的，绝大多数节能服务公司都是中小微企业，他们的融资难每年喊每年难，政府解决不了融资担保的问题，还是看热闹的角色。第三方服务不到位也是一个问题，计量、认证、评价等服务跟不上。还有，合同能源管理的行业NPO（非营利组织）的发育还没有提上日程，等等。
中国目前的问题是一个“庇古与科斯的纠结”问题：一方面，市场失灵，需要政府干预；但是另一方面，政府干预过度，反过来影响了市场化发展。市场与政府混在一起，乱作一团。
3、解决方案：看不见的手 + 看得见的手
我们探讨解决合同能源管理的外部性问题，目前看来还是要用两只手：看不见的手和看得见的手，也就是市场机制和政府干预两个办法，要探索“科斯路径”和“庇古路径”。
中共“十八大”提出全面深化改革，核心的理论支撑就是“两个作用论”：市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。中共中央政治局2014年5月26日就使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用进行第十五次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，既是一个重大理论命题，又是一个重大实践命题。科学认识这一命题，准确把握其内涵，对全面深化改革、推动社会主义市场经济健康有序发展具有重大意义。在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。
看不见的手（科斯路径）
用市场的方法解决外部性问题，也就是走“科斯路径”，让市场发挥配置资源的决定性作用，这是当前我国合同能源管理行业的一个最重要的任务。这是一个净化市场的思路，即让市场更加“纯粹”：不“纯”的市场主体（政府及其近亲）要退出，不在市场交易的项目必须拿回来放回到市场进行交易。合同能源管理重新市场化的总体思路就是政府要有所不为。
【政府退出市场】
把市场还给市场，政府及其近亲必须退出市场，既不做甲方，也不做乙方，政府只当裁判员。一个过渡性的办法，是让那些暂时退不干净的国企央企集体转业，进入合同能源管理的第三方和第四方，从事公信力、公益性、中立性、保障性的边缘服务。
政府不做甲方：把政府单位所拥有物权的能源管理全部外包托管，把节能改造订单委托给社会上的节能服务公司，政府业主必须通过招投标按照政府采购方式面对市场。以路灯为例，政府无权指定节能改造服务商，无权进行商业谈判，无权定价，只能监督、验收。
政府不做乙方：国企央企整体退出节能改造的乙方队伍，大集团自办的节能服务公司要么解体、要么进行辅业剥离，全部退出强势竞争。这些政府近亲企业应该进入第三方，全部从事计量、认证、评价等保障性服务领域，一方面为公益性加分，一方面为节能监察执法加分。
【政府减少干预】
政府干预大体上可以分为三种类型：一种是限制性干预，如行政许可；一种是服务性干预，如第三方（计量、认证、评价等）、第四方（法务、融资、培训等）服务；一种是监督性干预，如节能监察执法等。市场经济的趋势是，减少限制性干预，增加服务性干预，保障监督性干预。这里说的减少干预，是专指减少限制性干预，即行政许可。
减少行政许可，是政府减少对市场干预的当务之急。由于合同能源管理涉及到政府财政奖励的投放，所以政府要出来把关，特别是要对拿走财政的企业设置门槛，以行政许可限制市场准入。近年来的节能服务工程实践已经证明，这种办法是弊大于利，不符合市场经济的基本规则。什么国家级、省级的“资质”限制，目前已经成为束缚节能服务企业发展的因素，应该尽快取消。
看得见的手（庇古路径）
政府退出市场，但是不能退出社会责任，必须在市场外部发挥正能量，换言之，在为市场提供服务方面还要有所作为。政府归位就是站在该站的位置上，首先是制定发展战略，要“拉动”（管方向）而不是“推动”，然后是服务，包括政策支持、行业能力建设等。广义的庇古路径并不仅仅是财政税收政策，而是政府更加积极地规划、培育一个合同能源管理市场。
【重定战略政策】
政府对市场的责任是什么？首先就是制定国家引导的战略，要让市场朝着国家希望的方向发展。中国目前节能服务产业最需要什么？需要产业化。我们应该坚定不移地搞产业化发展，在国策层面我们有“战略性新兴产业”，七大产业中第一个就是节能环保。前一段时间在节能服务产业的顶层设计上我们走了弯路，政策上出了两个声音：社会化节能与自办节能双轨制，出现了混乱局面，现在应该马上制止，重新统一政策。
政府要在政策上重新明确，中国的合同能源管理实施产业化的发展战略，为此要做出政策调整。国家层面的行政指导原则应该包括几个方面：一是不鼓励企事业单位自办节能，把节能工作整体外包；二是安排从事节能业务的央企退出一般性竞争领域，牵头实施行业能力建设；三是国有节能服务公司整体转型，全部进入合同能源管理第三方业务；四是领导组建各级行业协会，按照第一方、第二方、第三方、第四方分类实施行业管理。重新出台产业化政策，是一次行业资源的重新整合，也是市场的重新洗牌，在这样一个改革和创新的过程中，全面展开节能服务产业的战略性发展。
【国企只做第三方】
合同能源管理的运行有四个方面的团队在参与，第一方是甲方即业主，第二方是乙方即节能服务公司（Emco），第三方是计量、认证、评价，第四方是外围的边缘性服务，如研发、法务、融资、培训等。节能服务市场的主要主体是甲乙双方，第三方是从属性的一个小市场，第四方则是间接性市场。目前我国的节能服务市场缺什么？甲方不缺，乙方也不缺，缺的是第三方，这是一个需要公信力的行当，眼下符合条件的机构很少。
国企只做第三方可能是一个最优的选择。目前国内的专业节能服务公司中，国企央企的数量占比估计不到10%，也就是400家左右，他们中的90%是自办型的公司，特点大体上是“三有”和“三无”：一方面有市场、有资金、有信用，另一方面无技术、无设备、无产品，如果离开了自己的一亩三分地他们就基本上不会玩了，吃自己、肥水不流外人田是他们的生财之道。还有一小部分国有企业是真正冲进市场拼杀的，这些公司基本上都是霸王寡头，各方面都有优势。事实上，这些国企如果集体转业做第三方业务，应该说是一个比较合理的安排，既可以增加第三方的公信力，也可以保障特定市场的稳定收益。
【行业能力建设】
行业能力建设的重心在合同能源管理的“第四方范畴”，这一点虽然在国家标准的《通则》中没有反映出来，但是在实践中却是客观存在的。节能服务的产业化发展不仅仅是甲乙双方的发展，而是整个行业的整合发展，其中第三方和第四方的发展尤为重要，因为这两方是合同能源管理的“基础设施”，所谓“能力建设”主要是指它而言。
产业化发展要求全行业的市场要素整合发展，重点是资本、技术、人才的资源整合，也就是三大平台的建设：投资融资平台，技术研发平台，人才培养平台。每一个平台的建设都是一个系统工程，例如资本平台，本质上是一个信用体系建设的工程，形式上可能是一个资金池，是一个产业基金，是一个银团，是一个资管计划，是一个租赁——信托——担保——保理等的业务联盟，是一个PPP（公私合作）模式，等等。
像技术研发平台、人才培养平台，都是公共性、公益性特征很突出的平台，政府如果不做就很难发展起来。以节能大学为例，私企外企能做得到吗？很难。但是国企央企就有可能做起来。其实办学也可以盈利，央企为什么不去做？为什么还要在风光水电等一般性领域与私企外企竞争呢？研发技术、培养人才这些都是具有战略性意义的市场行为，远远比做一些一次性显效的改造工程有价值。我们的国企央企对此要站得高看得远。
在合同能源管理领域，目前的体制机制创新主要是政府的问题，解决外部性问题，实质上就是要处理好政府的进进出出问题。我们对党的“十八大”提出的资源配置市场化的要求要正确理解，一方面要让市场发挥资源配置的决定性作用，另一方面要让政府更好地发挥作用。
萧 评 中国合同能源管理网总编