发布时间：2012年06月25日 02:11
来源：文汇报 作者：杨雪冬
●国情的最根本的变化是社会的成长和壮大
●社会公众既是顶层设计的根本受益者，也是坚实的支持者
●要通过社会创新来推动各类群众性组织去“官僚化”
●要为社会组织的成长提供合宜的制度空间
经过30多年的改革开放，中国的国情发生了重大变化。一方面，中国的发展已经进入了新的阶段，中国成为了世界第二大经济体和第一大货物贸易出口国，人均GDP超过了4000美元，人类发展指数、国家竞争力和综合国力等有了明显的提高，另一方面，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，整个国家的发展与社会进步正处在重要战略机遇期，改革进入了攻坚期和深水区。对于中国的下一步发展，国内公众殷切期待，国际社会密切关注，挑战更为复杂，考验更为严峻，顶层设计的重要性日益凸显。
对于顶层设计，有着不同的理解。这是一个源自建筑设计、工程学的概念，应用于社会政治领域，主要指的是要对社会政治发展进行总体规划，并加以具体实施。有人形象地将顶层设计表述为“路线图”+“日程表”。所谓“不能谋全局者不能谋一域，不足谋万世者不足谋一时”。对于中国的发展来说，究其本质，顶层设计就是顺应社会经济发展的要求，对上层建筑进行改革完善。
一般认为，中国采取的是渐进改革方式，通过放权让利，政策试点-推广等具体问题具体解决的方式不断推进改革的深化，避免了前苏东国家“休克疗法”式改革产生的问题，较好处理了改革发展稳定的关系，实现了社会的相对稳定、经济的高速增长以及政治行政体制的有序调整。但是，在这种被形象地描绘为“摸着石头过河”的渐进改革过程中，顶层设计也同样存在，在经济领域明显，比如经济建设的“三步走”目标、社会主义市场经济体制的构建等。2020年作为重要的时间节点，也写入了包括创新型国家建设、和谐社会建设、行政管理体制改革等诸多发展改革举措的日程表中。
国情三个方面的变化尤其值得重视
中国国情发生的重大变化，使得当前热议的顶层设计承担起了凝聚社会共识，实现社会合力的特殊使命。国情的变化是多领域深层次高强度的，而其中最根本的变化是社会的成长和壮大。社会已经不再是任由国家进行改造、分割甚至强制服从的对象，而是具有高度自主性、并且内部分化的发展主体，成为了国家力量的合作者与制衡者。三个方面的变化尤其值得重视：首先是社会的多元化。市场经济的发展为社会的多元化提供了动力和条件，因为社会的多元化首先是利益的多样化。利益的多样化必然会产生利益的差距、观念和认识的分歧，这是社会充满活力的基本前提，也是我们认识社会稳定的出发点，即当代社会稳定是动态的稳定。然而，我们也应该看到，社会的多元化是需要制度框架来加以规范的，如果社会差距和分歧超过了一定的限度，则会演变为矛盾和冲突。必须看到，虽然当前社会充满活力，但是社会内部的分化更为严重，收入差距依然很大，社会竞争的公平性不足，不同阶层之间相互认同、相互信任程度在下降。
其次是社会的开放性。中国有着世界上最大规模的人口流动、最大规模的手机和互联网用户。随着人口、信息、物质、资本的流动以及社会交往的深化，中国真正成为了“全国社会”，真正融入到世界之中。局部的、地方的问题很快就能成为全国问题，引起全国关注，国内问题也会成为国际问题，不仅会产生意想不到的国际影响，也深受国际社会的影响。更为重要的是，社会公众拥有了丰富的信息，认识和判断问题有了比较的视野、国际的标准，因此他们对于自己的生活和未来的发展有了更高的要求。
第三是社会权利的觉醒。权利意识的觉醒是由人们所拥有的利益决定的。而民主法治建设的推进、大众传媒的普及以及各类维权事件的频发，为社会权利意识的增强提供了支持。社会公众所要求的权利已经不再停留在解决温饱的生存权层面，而是上升到个人自由全面发展的发展权层面。他们不仅关注自己的生活质量，也关心个人的发展条件、制度待遇以及群体间的公平程度。用社会学家吉登斯的话说，我们进入了“生活政治”的时代，人们的日常生活、身体健康、乃至性别取向都成为了可讨论的政治。
单靠国家无法成功进行顶层设计
在社会发生巨大变化的同时，作为顶层设计主导力量的国家也在进行着调整，以适应社会经济发展。这种调整集中体现为通过制度建设，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成了一整套相互衔接、相互联系的制度体系。这套制度体系也成为了顶层设计的出发点。在很大意义上说，顶层设计都是对这套制度体系的具体化和操作化，易言之，使制度运转起来，从文本走向实践，使外部约束成为内在规范。
在这个多元化的社会中，单单依靠国家来进行顶层设计是不可能成功的，何况近些年国家深受公信力下降、部门利益固化等问题的困扰，行为的自主性、整体性受到严重制约。公信力的下降和政府层级的下降呈正比关系，部门利益固化程度与部门权力强弱水平相互强化，导致了中央的政策决定在地方、部门受到不同形式的抵触和弱化。曾经被认为是地方、部门灵活性主动性表现的“上有政策下有对策”，已经成为制度性缺陷，改革出现了碎片化，失去了系统性。
也许正因为如此，才促使一些人呼唤加快顶层设计，并且寄希望于国家，寄希望于决策高层，以超越地方和部门的利益，对改革发展进行统筹规划。这种“国家主义”的倾向看到了问题所在，但找错了解决问题的方法，很可能为部门主义、地方主义提供了滋长蔓延的新机会和条件，因为部门和地方是国家的具体体现，各级官员是各类政策决定最终的执行者和实施者。要推进符合社会要求的顶层设计，必须要发挥社会的力量，对国家形成有效的制约，并推动国家与社会的良性互动。
因此，社会作用的发挥既是顶层设计的应有内容，也是顶层设计有效实现的基础条件。社会力量的多元化决定着社会作用发挥需要多渠道、多方式，以使现有的制度体系能够承受住社会的参与，并发挥其应有作用。社会公众既是顶层设计的根本受益者，也是坚实的支持者。他们意志的有效充分表达以及制度化，是制度运转的持久动力。对于制度体系，尤其是各级政府官员来说，发挥社会作用既考验的是其勇气，也彰显着其能力。
发挥社会的作用有三个主要方式
发挥社会的作用有三个主要方式：首先，要鼓励社会公众参与顶层设计的讨论，为不同意见的表达、不同方案的提出提供通畅的渠道，并建立有效的回应机制。这样才能将民情、民意、民智吸纳到顶层设计的各个具体方案之中。必须承认，随着社会复杂性提高、知识的普及和信息流动的通畅，专家知识系统受到了巨大挑战。因此，要拿出“真理标准大讨论”的勇气来广开言路，让更多的声音发出来，以讨论的民主化来推动决策的科学化，在讨论中认清改革的重点难点问题，在多种方案的辩论中进行取舍。
其次，要鼓励社会探索创新。改革开放的一个重要结果是，社会拥有的资源越来越丰富，尤其是物质资源和人才资源。社会方面的许多创新不仅改变着个人以及社会组织的命运，也发挥着提升公共利益的功能，弥补了国家能力的不足，并推动了政府的创新，既对各级政府产生了竞争压力，也为后者的改革提供了借鉴。因此，要像当年实行农村生产承包责任制、建立现代企业制度那样来鼓励社会探索创新，尤其要通过社会创新来推动基层党组织以及各类群众性组织去“官僚化”，来更有效地整合社会利益诉求。
第三，要不断提高社会的组织化水平。一个高度流动的社会，也是一个陌生人的社会。提高社会的组织化水平，首要的功能就是为流动的、孤独的个体提供形成新认同、建立社会交往网络的条件，减少社会的疏离感。而对于国家的治理来说，处理与各类社会组织的关系，无论在成本上还是效果上都远远好于应对分散的无数个体。因此，要像珍惜执政党三大法宝之一“群众路线”那样，认真对待社会的组织化，为各类社会组织的成长提供合宜的制度空间。
中国发展道路成功的基本经验是适应了本国的国情，但国情不是一成不变的。国情的深刻变化，决定了当前讨论顶层设计首先要认清我们所面临的国情。除了社会的变化之外，还有许多其他方面的变化，这就更需要提高顶层设计的开放性和参与性。因此，在本质上，顶层设计的过程也是实践民主法治的过程。
（作者：中央编译局世界发展战略研究部副主任、研究员）
发布时间：2012年06月25日 02:11
来源：文汇报 作者：杨雪冬
●国情的最根本的变化是社会的成长和壮大
●社会公众既是顶层设计的根本受益者，也是坚实的支持者
●要通过社会创新来推动各类群众性组织去“官僚化”
●要为社会组织的成长提供合宜的制度空间
经过30多年的改革开放，中国的国情发生了重大变化。一方面，中国的发展已经进入了新的阶段，中国成为了世界第二大经济体和第一大货物贸易出口国，人均GDP超过了4000美元，人类发展指数、国家竞争力和综合国力等有了明显的提高，另一方面，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，整个国家的发展与社会进步正处在重要战略机遇期，改革进入了攻坚期和深水区。对于中国的下一步发展，国内公众殷切期待，国际社会密切关注，挑战更为复杂，考验更为严峻，顶层设计的重要性日益凸显。
对于顶层设计，有着不同的理解。这是一个源自建筑设计、工程学的概念，应用于社会政治领域，主要指的是要对社会政治发展进行总体规划，并加以具体实施。有人形象地将顶层设计表述为“路线图”+“日程表”。所谓“不能谋全局者不能谋一域，不足谋万世者不足谋一时”。对于中国的发展来说，究其本质，顶层设计就是顺应社会经济发展的要求，对上层建筑进行改革完善。
一般认为，中国采取的是渐进改革方式，通过放权让利，政策试点-推广等具体问题具体解决的方式不断推进改革的深化，避免了前苏东国家“休克疗法”式改革产生的问题，较好处理了改革发展稳定的关系，实现了社会的相对稳定、经济的高速增长以及政治行政体制的有序调整。但是，在这种被形象地描绘为“摸着石头过河”的渐进改革过程中，顶层设计也同样存在，在经济领域明显，比如经济建设的“三步走”目标、社会主义市场经济体制的构建等。2020年作为重要的时间节点，也写入了包括创新型国家建设、和谐社会建设、行政管理体制改革等诸多发展改革举措的日程表中。
国情三个方面的变化尤其值得重视
中国国情发生的重大变化，使得当前热议的顶层设计承担起了凝聚社会共识，实现社会合力的特殊使命。国情的变化是多领域深层次高强度的，而其中最根本的变化是社会的成长和壮大。社会已经不再是任由国家进行改造、分割甚至强制服从的对象，而是具有高度自主性、并且内部分化的发展主体，成为了国家力量的合作者与制衡者。三个方面的变化尤其值得重视：首先是社会的多元化。市场经济的发展为社会的多元化提供了动力和条件，因为社会的多元化首先是利益的多样化。利益的多样化必然会产生利益的差距、观念和认识的分歧，这是社会充满活力的基本前提，也是我们认识社会稳定的出发点，即当代社会稳定是动态的稳定。然而，我们也应该看到，社会的多元化是需要制度框架来加以规范的，如果社会差距和分歧超过了一定的限度，则会演变为矛盾和冲突。必须看到，虽然当前社会充满活力，但是社会内部的分化更为严重，收入差距依然很大，社会竞争的公平性不足，不同阶层之间相互认同、相互信任程度在下降。
其次是社会的开放性。中国有着世界上最大规模的人口流动、最大规模的手机和互联网用户。随着人口、信息、物质、资本的流动以及社会交往的深化，中国真正成为了“全国社会”，真正融入到世界之中。局部的、地方的问题很快就能成为全国问题，引起全国关注，国内问题也会成为国际问题，不仅会产生意想不到的国际影响，也深受国际社会的影响。更为重要的是，社会公众拥有了丰富的信息，认识和判断问题有了比较的视野、国际的标准，因此他们对于自己的生活和未来的发展有了更高的要求。
第三是社会权利的觉醒。权利意识的觉醒是由人们所拥有的利益决定的。而民主法治建设的推进、大众传媒的普及以及各类维权事件的频发，为社会权利意识的增强提供了支持。社会公众所要求的权利已经不再停留在解决温饱的生存权层面，而是上升到个人自由全面发展的发展权层面。他们不仅关注自己的生活质量，也关心个人的发展条件、制度待遇以及群体间的公平程度。用社会学家吉登斯的话说，我们进入了“生活政治”的时代，人们的日常生活、身体健康、乃至性别取向都成为了可讨论的政治。
单靠国家无法成功进行顶层设计
在社会发生巨大变化的同时，作为顶层设计主导力量的国家也在进行着调整，以适应社会经济发展。这种调整集中体现为通过制度建设，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成了一整套相互衔接、相互联系的制度体系。这套制度体系也成为了顶层设计的出发点。在很大意义上说，顶层设计都是对这套制度体系的具体化和操作化，易言之，使制度运转起来，从文本走向实践，使外部约束成为内在规范。
在这个多元化的社会中，单单依靠国家来进行顶层设计是不可能成功的，何况近些年国家深受公信力下降、部门利益固化等问题的困扰，行为的自主性、整体性受到严重制约。公信力的下降和政府层级的下降呈正比关系，部门利益固化程度与部门权力强弱水平相互强化，导致了中央的政策决定在地方、部门受到不同形式的抵触和弱化。曾经被认为是地方、部门灵活性主动性表现的“上有政策下有对策”，已经成为制度性缺陷，改革出现了碎片化，失去了系统性。
也许正因为如此，才促使一些人呼唤加快顶层设计，并且寄希望于国家，寄希望于决策高层，以超越地方和部门的利益，对改革发展进行统筹规划。这种“国家主义”的倾向看到了问题所在，但找错了解决问题的方法，很可能为部门主义、地方主义提供了滋长蔓延的新机会和条件，因为部门和地方是国家的具体体现，各级官员是各类政策决定最终的执行者和实施者。要推进符合社会要求的顶层设计，必须要发挥社会的力量，对国家形成有效的制约，并推动国家与社会的良性互动。
因此，社会作用的发挥既是顶层设计的应有内容，也是顶层设计有效实现的基础条件。社会力量的多元化决定着社会作用发挥需要多渠道、多方式，以使现有的制度体系能够承受住社会的参与，并发挥其应有作用。社会公众既是顶层设计的根本受益者，也是坚实的支持者。他们意志的有效充分表达以及制度化，是制度运转的持久动力。对于制度体系，尤其是各级政府官员来说，发挥社会作用既考验的是其勇气，也彰显着其能力。
发挥社会的作用有三个主要方式
发挥社会的作用有三个主要方式：首先，要鼓励社会公众参与顶层设计的讨论，为不同意见的表达、不同方案的提出提供通畅的渠道，并建立有效的回应机制。这样才能将民情、民意、民智吸纳到顶层设计的各个具体方案之中。必须承认，随着社会复杂性提高、知识的普及和信息流动的通畅，专家知识系统受到了巨大挑战。因此，要拿出“真理标准大讨论”的勇气来广开言路，让更多的声音发出来，以讨论的民主化来推动决策的科学化，在讨论中认清改革的重点难点问题，在多种方案的辩论中进行取舍。
其次，要鼓励社会探索创新。改革开放的一个重要结果是，社会拥有的资源越来越丰富，尤其是物质资源和人才资源。社会方面的许多创新不仅改变着个人以及社会组织的命运，也发挥着提升公共利益的功能，弥补了国家能力的不足，并推动了政府的创新，既对各级政府产生了竞争压力，也为后者的改革提供了借鉴。因此，要像当年实行农村生产承包责任制、建立现代企业制度那样来鼓励社会探索创新，尤其要通过社会创新来推动基层党组织以及各类群众性组织去“官僚化”，来更有效地整合社会利益诉求。
第三，要不断提高社会的组织化水平。一个高度流动的社会，也是一个陌生人的社会。提高社会的组织化水平，首要的功能就是为流动的、孤独的个体提供形成新认同、建立社会交往网络的条件，减少社会的疏离感。而对于国家的治理来说，处理与各类社会组织的关系，无论在成本上还是效果上都远远好于应对分散的无数个体。因此，要像珍惜执政党三大法宝之一“群众路线”那样，认真对待社会的组织化，为各类社会组织的成长提供合宜的制度空间。
中国发展道路成功的基本经验是适应了本国的国情，但国情不是一成不变的。国情的深刻变化，决定了当前讨论顶层设计首先要认清我们所面临的国情。除了社会的变化之外，还有许多其他方面的变化，这就更需要提高顶层设计的开放性和参与性。因此，在本质上，顶层设计的过程也是实践民主法治的过程。
（作者：中央编译局世界发展战略研究部副主任、研究员）