LealSstemandManaement
法制与管理
论中国污染物排放总量控制和浓度控制
China'sTotalEmissionControlandConcentrationControlSystems
宋国君(中国人民大学环境经济研究所,北京100872)
摘
要
*
本文分析了总量控制和浓度控制的概念,从政策角度对总量控制作了定义,从多方面对总量控制和浓度控制这两种环境管理方法体系进行了比较,并讨论了总量控制的实施战略和政策效果。总量控制浓度控制
实践战略政策效果
以是全国、大区或流域、省,也可以是城市或城市内划定的区域,但一般为地理上的连续区域。
因此,以下两个总量控制的定义属于规划或技术层次。(1)大气污染物排放总量控制,就是针对某一划定的控制区域,为实现某一给定的大气环境质量目标,计算出该区域所有污染源的允许排放总量,并将其合理地分配到各个现有污染源;然后通过控制这个总量,也就是每一个污染源所分配到的允许排放量,来达到该区域预期的大气环境质量目标。
(2)水污染物排放总量控制,就是根据水环境或区域环境目标的要求,预先推算出达到该环境目标所允许的污染物最大排放量,然后再通过优化计算将允许排放的污染物指标分配到各个区域,再根据区域中各个工厂不同的地理位置、技术水平和承受能力协调分担治理污染物的责任。
这里所说的总量控制更注重环境质量与排放量之间的科学关系,个别污染源的削减与环境质量的科学关系,缺乏政策方面的考虑。其着眼点是技术性的规划,而不是管理的政策。为便于区别,可称为总量控制规划。
所谓“目标总量控制”和“容量总量控制”只是采用不同方法的总量控制,其区别仅在于总量控制目标的确定方法。所谓“目标总量控制”是指环境保护行政主管部门依据历史统计资料、根据环保目标要求和技术经济水平,确定各地区污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法,即主要是根据环境目标来确定总量控制指标。“容量总量”是通过科学研究的成果,根据当地实际的环境容量来确定污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法,即主要是根据环境容量确定总量控制指标。
实际应用中,两者的区别往往并不大。实际操作中的总量控制需要将总量控制指标分解为每年的控制指标,一般为年度总量削减指标。因此,实际应用中两者的区别只是年度削减指标的高低。当前中国的总量控制基本上是“目标总量控制”,重点是“五年计划”和“年度计划”的排放总量指标或削减指标。
无论是那一种总量控制,其目标都是削减或至少是“冻结”污染物排放总量,这是总量控制的核心和主要任务。“容量总量”从区域污染物浓度角度来看是科学的,但从更广泛的意义上看,则也不尽科学。例如SO2总量控制,不但要考虑本区域SO2浓度,还要考虑酸沉降,后者对生态环境的影响是很大的。若从工作角度来看,环境容量研究的开展及其成果的应用都是要花费
关键词
1总量控制的提出
污染物排放总量控制(以下简称总量控制)正式作为中国
环境保护的一项重大举措,出现在1996年全国人大通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中。原国家环保局为落实“九五”环保目标,编制了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》(以下简称《计划》)。
为什么要提出总量控制?《计划》中列举了4点理由。总量控制作为“九五”期间环保工作的重大举措之一,标志着中国环境管理的一个重大转变。对总量控制的有关问题进行深入分析是很有必要的。
2
2.1
总量控制与浓度控制
浓度控制的含义
浓度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的浓度为
核心的环境管理的方法体系。其核心内容为国家环境污染物排放标准。此外,还有不同行业污染物排放标准和省级污染物排放标准。中国以往的环境管理政策一直是以浓度控制为核心的,至今仍然是中国污染控制的基础与主要方面。例如,中国现行的环境管理制度之一———“排污收费”是依据污染物浓度排放标准来进行收费的,“三同时”和环境影响评价等制度也都是以浓度排放标准为主要评价标准。2.2
总量控制的含义
对于总量控制,通常的提法有“目标总量控制”和“容量总量控制”,还有“行业总量控制”。具体又有国家总量控制计划、省级总量控制计划、城市总量控制计划和企业总量控制计划等。我们认为,有必要把总量控制从研究与工作角度划分开来;也有必要区分政策角度的总量控制与规划角度的总量控制。
总量控制应当包含3个方面的内容,一是排放污染物的总重量,二是排放污染物总量的地域范围;三是排放污染物的时间跨度。因此,总量控制是指以控制一定时段内一定区域中“排污单位”排放污染物的总重量为核心的环境管理方法体系。这里的时段可以是10年、5年、1年、1季或者1月;区域可
＊本文是美国环保基金会(EDF)和北京环境与发展研究会(BEDI)合作项目“总量控制与排污权交易”的阶段性研究成果之一。
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用的,即使,从环境容量研究的实践来看,环境容量也有一些不确定性。因此,“目标总量控制”更适合中国当前的实际情况。
关于行业级与国家级、省级和城市总量控制计划,我们认为,把这些总量控制看作工作概念可能更合适。国家总量控制计划是综合考虑全国的环境污染状况来确定的,这是必须和合适的。另外,国家提出行业总量控制计划也是必须的,这相当于国家从环保角度规定了该行业的技术进步,这也是地方政府难于提出的。
关于企业总量控制,应当称为“企业污染物排放总量指标控制”,即企业根据自己拥有的总量指标来排放污染物,并且这种提法应限定在工作领域。至于排污企业的污染物排放的总量指标同控制区总量指标的关系,从理论上说,排污者总量指标的加和应当小于或等于控制区污染物排放总量控制指标。
企业总量控制指标可以理解为是企业的污染治理责任(这需要通过法律予以规定),即企业应当为其排放达到“允许排放总量”承担责任。对于超出总量的排污量则是违法或违规行为,应当受到处罚。为了履行这个责任可以通过两种途径:一是在市场上购买排污权,当然要先创建这种市场;二是就地削减污染物排放量,以使其实际排放量等于其总量指标。
企业的总量控制指标就是企业排放污染物的最大允许排放量,指标的获得方式及超指标排放的处罚均由相关法规予以规定。当前,环保局根据企业的历史排放状况所确定的企业的总量控制指标是一种操作方法,应当与理论概念区分开。
区域总量是保证区域环境质量得到控制或改善的主要指标,当然只能是改善区域平均环境质量,而不能肯定区域内任一地点的环境质量都有所改善。将区域总量分解为排污者总量,是实施总量控制的关键。只有明确每一个排污者应负的削减污染的责任,排污者才能有动机去寻找履行污染削减责任的最小成本法。
2.3总量控制与浓度控制的比较
从国际上看,浓度排放标准是促进工业环保技术进步的基本动力,没有任何一项其他措施能够达到如此广泛、深刻的作用。浓度控制政策对中国也起过很大作用。在过去十几年时间内,中国的污染控制战略主要是建立在污染物排放标准的基础上,即依靠控制污染物的排放浓度来实施环境政策和环境管理。
2.3.1总量控制管理的是排污单位,符合市场经济体制的规则
浓度控制管理的对象是直接到每个污染源。例如,排放标准是控制每一个污染源排放口的浓度或小时排放量,实际上是对污染源控制技术的具体要求。国外也有类似的政策,例如,美国的《新污染源性能标准》(NSPS,NewSourcePerfor-manceStandards),其排放标准与环境质量不是完全对应的关系。例如,只从排放源角度看,影响环境质量的因素除排放浓度外,还有持续排放时间。由于浓度控制缺乏对排放时间的规定,因此不能控制每个源的长期排放量(如年排放量)。或者
说,浓度控制仅是对污染源的部分控制。
总量控制管理的对象是企业,不是污染源。这里所说的管理是指通过政策法规对污染源的管理,并不包括对污染源的监测等监督管理。总量控制只管理到企业的总排放量,而不管到企业的哪个污染源是如何排放的。企业可以按照自己拥有的总量指标来排放,超过总量指标的排放则是违法排放。2.3.2总量控制更具有执行性
排放标准的指标有最高允许排放浓度(一般以mg/ 或mg/L表示)、最高允许排放速率(一般以kg/h表示)、单
位产品排放量(一般以kg/t产品表示)。可以看出,浓度标准并非十分严谨。其中最高允许排放浓度就没有规定最大持续排放时间,而监测规范中的监测时间也很短,如《锅炉烟尘测试方法》(GB5468-91)对每个测点的采样时间只规定不少于3min。实际生产过程中影响排放量和排放浓度的因素有很多,可一般的标准和规范也只考虑到生产负荷,这就为执法留下很多问题。除非安装连续监测装置,否则很难知道污染源的最高排放浓度是否超标。另外,即使监测到了最高排放浓度,应该如何处理还有很多问题。例如,监测到的排放浓度超过最高允许浓度,但时间较短;再如,全年中只1h,若按全年超标,则明显不合理。有的标准同时给出日平均值和月平均值,实际上是既限定平均值,又限定峰值。如果日均值超标,月平均值不超,如何处罚?实际上,主要处罚办法的“排污收费”并没有完全与排放标准对应,收费办法更为简单。也就是说,排放标准同实际执行能力相差较大。这样,就会产生诸多的诉讼和“协商”。也就是说,排放标准本身就造成了执法的不严格。
总量控制则一般以年为时间单位,并且只管理到法人单位(企业)。这样,执行尺度的放宽必然会增加其可执行性,降低了执法成本。排污者便有了履行责任的灵活性,也就有可能减少诉讼,提高执法效果。
2.3.3总量控制能够降低污染控制成本
这里的成本既包括污染源的控制成本,也包括执法成本。不同污染源削减污染物的边际费用往往具有相当大的差别,浓度控制却要求它们一律达到某一规定的排放限制,这样将不能实现污染源治理投资的帕累托最优;同时,浓度控制不考虑污染治理的优先次序,即不能保证治理资金用在当时边际控制成本最低的污染源上,这也造成了资金分配的不合理。
浓度控制忽视了污染源的排污行为在空间(地点,高度)、时间和排放方式上的差异。不同气象条件、水文特征、地形等对污染物的吸纳和降解能力是不同的,即环境容量是不同的。因此,可能产生有的地区过保护,有的地区欠保护。即统一的污染源排放标准造成了资金分配的不合理,降低了资金的使用效率,浪费了有限的财政资源。还有,严格执行排放标准的成本,如监测成本是相当高的。
总量控制由于只控制到企业,企业有充分的自主权去选择履行削减污染的方式,或者就地削减,或者购买排污权。企业会自动选择成本低的削减污染的方式。
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2.3.4总量控制严于浓度控制
浓度控制和总量控制究竟哪个要求更多地削减污染,这是一个实际问题。按照有关法规和文件看,总量控制比浓度控制更为严格。1996年我国修订重颁的《水污染防治法》新增第16条规定:“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体,可以实施重点污染物排放的总量控制制度,并对有排放量削减任务的企业实施重点污染物排放量的核定制定。”
就浓度控制和总量控制的定义看,我们难以从概念上判断究竟哪个更严格,而对于具体地区则是可以比较的。比较的方法是,计算出该区域内所有的污染源达标后的排放量,再同总量控制指标相比较。从实施的效果看,总量控制会比浓度控制更为严格。例如,排污者利用技术上的复杂性寻找借口的机会将会大大减少。
2.3.5总量控制比浓度控制更能适应政策的变化
在建立与完善社会主义市场经济体制的过程中,浓度控制不利于市场机制政策的引入,其主要原因是浓度控制没将污染治理责任和治理行动分开。总量控制则可以在一定程度上将治理责任和治理行动区分开来,并且总量指标是可分割的,总量控制从而为引入市场机制的环境政策提供了机会。
虽然总量控制与浓度控制相比具有很多优点,但在全国所有工业企业污染源实现达标排放之前,仍然是对浓度控制的一种补充。并且将来浓度控制也还可以作为一种较为方便的管理手段继续发挥作用。当然,发挥作用的形式和方式应有所变化,如不再作为排污收费的基础。
确定,应不宽于省级总量指标。
城市总量控制的内容包括:环境质量控制区的划分,控制区总量控制指标的确定,控制区的指标分解(必须分解到排污单位,这是总量控制的关键)。环境质量控制区一般为地理上连续的和相对于所控制的污染物来说的均质区域。
4总量控制政策的效果分析
作为一项新出台的环境政策,总量控制还有着不同于以往环境政策的更深一层的含义,即旨在通过影响经济增长方式来控制污染。
4.1促进地区经济、社会走上可持续发展之路
总量控制更适于纳入经济、社会发展的综合决策之中。通过总量控制,将促进区域生产力布局、区域产业结构与城镇的可持续发展。
城市的不同功能区域对于污染的限制不同,将促使污染的工业从城市迁出或转产,使得城市土地得到更合理的利用。总量控制将是企业选址及经营的重要依据之一。城市布局的合理化将为新产业的发展提供机遇。4.2提高政府的环境管理水平
总量控制将使环保目标更加明确和更具有可操作性,不仅使上级政府的要求更加明确,也使地方政府对排污单位的要求更加明确。
总量控制对排污申报、排污许可证制度都提出了较高的要求,对环境影响评价、环境规划、环境监测(包括环境质量监测和污染源监测)也提出了较高的要求,这无疑将促进这些方面技术的发展。实施总量控制也将促进管理人员素质的提高。4.3提高污染防治的费用效果
总量控制为排污单位污染防治提供了较大的选择空间,使排污单位有较多的机会选择污染防治方案。从治理达标、部分治理到购买排污权,这使得降低治理成本的机会大大增加。一般来说,污染物边际削减费用较低的污染源会优先治理。4.4促进企业技术进步
总量控制指标逐步变严,例如每年实现5%的削减量要求,或者是总量控制指标的有偿转让等,都会剌激企业推进技术进步、选用清洁生产工艺,以降低污染控制成本。4.5为新企业的发展提供机遇
总量控制为企业的扩建和新企业的进入提供了机会。例如,企业通过污染治理或技术进步超额削减的排放量的补偿或交易等,都给企业扩建和新企业的进入提供了发展机会。
3分层次实施总量控制
总量控制的实施是一项系统工程,应当从两个方面着手促进总量控制的实施:一是立法与配套政策的建设;二是实施技术的建设。本文只讨论实施技术的建设。
由于环境容量具有区域性,总量控制也具有区域性。总量控制可划分为3个层次,从区域的面积大小依次为:国家总量控制、省级总量控制和城市总量控制,以城市总量控制为核心。相应的总量指标分别称为国家总量指标、省级总量指标和城市总量指标。3.1国家总量控制
国家总量控制指标是指国家制定的各省、自治区、直辖市和重要大区域与重要流域的总量控制指标。国家总量控制指标是从国家角度综合国家经济发展战略与环境保护计划确定的,如国家“两控区”的SO2总量控制指标。3.2省级总量控制
省级总量控制指标根据国家总量指标和省级经济发展与环境保护计划确定,应不宽于国家总量指标。省级总量指标包括城市、省内跨城市的区域或流域的总量控制指标。3.3城市总量控制
城市总量控制指标根据省级总量指标和城市的实际情况
5结论
总量控制是对于以浓度控制为基础的环境政策的一次重
大改进,是一项综合性的、系统的工程。同时,总量控制也是环境政策向适应市场经济体制转变的重大行动。总量控制在中国进行不久,其概念与内容等尚需试验研究和理论探讨。
参考文献(略)
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摘
要
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本文分析了总量控制和浓度控制的概念,从政策角度对总量控制作了定义,从多方面对总量控制和浓度控制这两种环境管理方法体系进行了比较,并讨论了总量控制的实施战略和政策效果。总量控制浓度控制
实践战略政策效果
以是全国、大区或流域、省,也可以是城市或城市内划定的区域,但一般为地理上的连续区域。
因此,以下两个总量控制的定义属于规划或技术层次。(1)大气污染物排放总量控制,就是针对某一划定的控制区域,为实现某一给定的大气环境质量目标,计算出该区域所有污染源的允许排放总量,并将其合理地分配到各个现有污染源;然后通过控制这个总量,也就是每一个污染源所分配到的允许排放量,来达到该区域预期的大气环境质量目标。
(2)水污染物排放总量控制,就是根据水环境或区域环境目标的要求,预先推算出达到该环境目标所允许的污染物最大排放量,然后再通过优化计算将允许排放的污染物指标分配到各个区域,再根据区域中各个工厂不同的地理位置、技术水平和承受能力协调分担治理污染物的责任。
这里所说的总量控制更注重环境质量与排放量之间的科学关系,个别污染源的削减与环境质量的科学关系,缺乏政策方面的考虑。其着眼点是技术性的规划,而不是管理的政策。为便于区别,可称为总量控制规划。
所谓“目标总量控制”和“容量总量控制”只是采用不同方法的总量控制,其区别仅在于总量控制目标的确定方法。所谓“目标总量控制”是指环境保护行政主管部门依据历史统计资料、根据环保目标要求和技术经济水平,确定各地区污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法,即主要是根据环境目标来确定总量控制指标。“容量总量”是通过科学研究的成果,根据当地实际的环境容量来确定污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法,即主要是根据环境容量确定总量控制指标。
实际应用中,两者的区别往往并不大。实际操作中的总量控制需要将总量控制指标分解为每年的控制指标,一般为年度总量削减指标。因此,实际应用中两者的区别只是年度削减指标的高低。当前中国的总量控制基本上是“目标总量控制”,重点是“五年计划”和“年度计划”的排放总量指标或削减指标。
无论是那一种总量控制,其目标都是削减或至少是“冻结”污染物排放总量,这是总量控制的核心和主要任务。“容量总量”从区域污染物浓度角度来看是科学的,但从更广泛的意义上看,则也不尽科学。例如SO2总量控制,不但要考虑本区域SO2浓度,还要考虑酸沉降,后者对生态环境的影响是很大的。若从工作角度来看,环境容量研究的开展及其成果的应用都是要花费
关键词
1总量控制的提出
污染物排放总量控制(以下简称总量控制)正式作为中国
环境保护的一项重大举措,出现在1996年全国人大通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中。原国家环保局为落实“九五”环保目标,编制了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》(以下简称《计划》)。
为什么要提出总量控制?《计划》中列举了4点理由。总量控制作为“九五”期间环保工作的重大举措之一,标志着中国环境管理的一个重大转变。对总量控制的有关问题进行深入分析是很有必要的。
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总量控制与浓度控制
浓度控制的含义
浓度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的浓度为
核心的环境管理的方法体系。其核心内容为国家环境污染物排放标准。此外,还有不同行业污染物排放标准和省级污染物排放标准。中国以往的环境管理政策一直是以浓度控制为核心的,至今仍然是中国污染控制的基础与主要方面。例如,中国现行的环境管理制度之一———“排污收费”是依据污染物浓度排放标准来进行收费的,“三同时”和环境影响评价等制度也都是以浓度排放标准为主要评价标准。2.2
总量控制的含义
对于总量控制,通常的提法有“目标总量控制”和“容量总量控制”,还有“行业总量控制”。具体又有国家总量控制计划、省级总量控制计划、城市总量控制计划和企业总量控制计划等。我们认为,有必要把总量控制从研究与工作角度划分开来;也有必要区分政策角度的总量控制与规划角度的总量控制。
总量控制应当包含3个方面的内容,一是排放污染物的总重量,二是排放污染物总量的地域范围;三是排放污染物的时间跨度。因此,总量控制是指以控制一定时段内一定区域中“排污单位”排放污染物的总重量为核心的环境管理方法体系。这里的时段可以是10年、5年、1年、1季或者1月;区域可
＊本文是美国环保基金会(EDF)和北京环境与发展研究会(BEDI)合作项目“总量控制与排污权交易”的阶段性研究成果之一。
环境保护2000·6
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法制与管理
LealSstemandManaement
用的,即使,从环境容量研究的实践来看,环境容量也有一些不确定性。因此,“目标总量控制”更适合中国当前的实际情况。
关于行业级与国家级、省级和城市总量控制计划,我们认为,把这些总量控制看作工作概念可能更合适。国家总量控制计划是综合考虑全国的环境污染状况来确定的,这是必须和合适的。另外,国家提出行业总量控制计划也是必须的,这相当于国家从环保角度规定了该行业的技术进步,这也是地方政府难于提出的。
关于企业总量控制,应当称为“企业污染物排放总量指标控制”,即企业根据自己拥有的总量指标来排放污染物,并且这种提法应限定在工作领域。至于排污企业的污染物排放的总量指标同控制区总量指标的关系,从理论上说,排污者总量指标的加和应当小于或等于控制区污染物排放总量控制指标。
企业总量控制指标可以理解为是企业的污染治理责任(这需要通过法律予以规定),即企业应当为其排放达到“允许排放总量”承担责任。对于超出总量的排污量则是违法或违规行为,应当受到处罚。为了履行这个责任可以通过两种途径:一是在市场上购买排污权,当然要先创建这种市场;二是就地削减污染物排放量,以使其实际排放量等于其总量指标。
企业的总量控制指标就是企业排放污染物的最大允许排放量,指标的获得方式及超指标排放的处罚均由相关法规予以规定。当前,环保局根据企业的历史排放状况所确定的企业的总量控制指标是一种操作方法,应当与理论概念区分开。
区域总量是保证区域环境质量得到控制或改善的主要指标,当然只能是改善区域平均环境质量,而不能肯定区域内任一地点的环境质量都有所改善。将区域总量分解为排污者总量,是实施总量控制的关键。只有明确每一个排污者应负的削减污染的责任,排污者才能有动机去寻找履行污染削减责任的最小成本法。
2.3总量控制与浓度控制的比较
从国际上看,浓度排放标准是促进工业环保技术进步的基本动力,没有任何一项其他措施能够达到如此广泛、深刻的作用。浓度控制政策对中国也起过很大作用。在过去十几年时间内,中国的污染控制战略主要是建立在污染物排放标准的基础上,即依靠控制污染物的排放浓度来实施环境政策和环境管理。
2.3.1总量控制管理的是排污单位,符合市场经济体制的规则
浓度控制管理的对象是直接到每个污染源。例如,排放标准是控制每一个污染源排放口的浓度或小时排放量,实际上是对污染源控制技术的具体要求。国外也有类似的政策,例如,美国的《新污染源性能标准》(NSPS,NewSourcePerfor-manceStandards),其排放标准与环境质量不是完全对应的关系。例如,只从排放源角度看,影响环境质量的因素除排放浓度外,还有持续排放时间。由于浓度控制缺乏对排放时间的规定,因此不能控制每个源的长期排放量(如年排放量)。或者
说,浓度控制仅是对污染源的部分控制。
总量控制管理的对象是企业,不是污染源。这里所说的管理是指通过政策法规对污染源的管理,并不包括对污染源的监测等监督管理。总量控制只管理到企业的总排放量,而不管到企业的哪个污染源是如何排放的。企业可以按照自己拥有的总量指标来排放,超过总量指标的排放则是违法排放。2.3.2总量控制更具有执行性
排放标准的指标有最高允许排放浓度(一般以mg/ 或mg/L表示)、最高允许排放速率(一般以kg/h表示)、单
位产品排放量(一般以kg/t产品表示)。可以看出,浓度标准并非十分严谨。其中最高允许排放浓度就没有规定最大持续排放时间,而监测规范中的监测时间也很短,如《锅炉烟尘测试方法》(GB5468-91)对每个测点的采样时间只规定不少于3min。实际生产过程中影响排放量和排放浓度的因素有很多,可一般的标准和规范也只考虑到生产负荷,这就为执法留下很多问题。除非安装连续监测装置,否则很难知道污染源的最高排放浓度是否超标。另外,即使监测到了最高排放浓度,应该如何处理还有很多问题。例如,监测到的排放浓度超过最高允许浓度,但时间较短;再如,全年中只1h,若按全年超标,则明显不合理。有的标准同时给出日平均值和月平均值,实际上是既限定平均值,又限定峰值。如果日均值超标,月平均值不超,如何处罚?实际上,主要处罚办法的“排污收费”并没有完全与排放标准对应,收费办法更为简单。也就是说,排放标准同实际执行能力相差较大。这样,就会产生诸多的诉讼和“协商”。也就是说,排放标准本身就造成了执法的不严格。
总量控制则一般以年为时间单位,并且只管理到法人单位(企业)。这样,执行尺度的放宽必然会增加其可执行性,降低了执法成本。排污者便有了履行责任的灵活性,也就有可能减少诉讼,提高执法效果。
2.3.3总量控制能够降低污染控制成本
这里的成本既包括污染源的控制成本,也包括执法成本。不同污染源削减污染物的边际费用往往具有相当大的差别,浓度控制却要求它们一律达到某一规定的排放限制,这样将不能实现污染源治理投资的帕累托最优;同时,浓度控制不考虑污染治理的优先次序,即不能保证治理资金用在当时边际控制成本最低的污染源上,这也造成了资金分配的不合理。
浓度控制忽视了污染源的排污行为在空间(地点,高度)、时间和排放方式上的差异。不同气象条件、水文特征、地形等对污染物的吸纳和降解能力是不同的,即环境容量是不同的。因此,可能产生有的地区过保护,有的地区欠保护。即统一的污染源排放标准造成了资金分配的不合理,降低了资金的使用效率,浪费了有限的财政资源。还有,严格执行排放标准的成本,如监测成本是相当高的。
总量控制由于只控制到企业,企业有充分的自主权去选择履行削减污染的方式,或者就地削减,或者购买排污权。企业会自动选择成本低的削减污染的方式。
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环境保护2000·6
LealSstemandManaement
法制与管理
2.3.4总量控制严于浓度控制
浓度控制和总量控制究竟哪个要求更多地削减污染,这是一个实际问题。按照有关法规和文件看,总量控制比浓度控制更为严格。1996年我国修订重颁的《水污染防治法》新增第16条规定:“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体,可以实施重点污染物排放的总量控制制度,并对有排放量削减任务的企业实施重点污染物排放量的核定制定。”
就浓度控制和总量控制的定义看,我们难以从概念上判断究竟哪个更严格,而对于具体地区则是可以比较的。比较的方法是,计算出该区域内所有的污染源达标后的排放量,再同总量控制指标相比较。从实施的效果看,总量控制会比浓度控制更为严格。例如,排污者利用技术上的复杂性寻找借口的机会将会大大减少。
2.3.5总量控制比浓度控制更能适应政策的变化
在建立与完善社会主义市场经济体制的过程中,浓度控制不利于市场机制政策的引入,其主要原因是浓度控制没将污染治理责任和治理行动分开。总量控制则可以在一定程度上将治理责任和治理行动区分开来,并且总量指标是可分割的,总量控制从而为引入市场机制的环境政策提供了机会。
虽然总量控制与浓度控制相比具有很多优点,但在全国所有工业企业污染源实现达标排放之前,仍然是对浓度控制的一种补充。并且将来浓度控制也还可以作为一种较为方便的管理手段继续发挥作用。当然,发挥作用的形式和方式应有所变化,如不再作为排污收费的基础。
确定,应不宽于省级总量指标。
城市总量控制的内容包括:环境质量控制区的划分,控制区总量控制指标的确定,控制区的指标分解(必须分解到排污单位,这是总量控制的关键)。环境质量控制区一般为地理上连续的和相对于所控制的污染物来说的均质区域。
4总量控制政策的效果分析
作为一项新出台的环境政策,总量控制还有着不同于以往环境政策的更深一层的含义,即旨在通过影响经济增长方式来控制污染。
4.1促进地区经济、社会走上可持续发展之路
总量控制更适于纳入经济、社会发展的综合决策之中。通过总量控制,将促进区域生产力布局、区域产业结构与城镇的可持续发展。
城市的不同功能区域对于污染的限制不同,将促使污染的工业从城市迁出或转产,使得城市土地得到更合理的利用。总量控制将是企业选址及经营的重要依据之一。城市布局的合理化将为新产业的发展提供机遇。4.2提高政府的环境管理水平
总量控制将使环保目标更加明确和更具有可操作性,不仅使上级政府的要求更加明确,也使地方政府对排污单位的要求更加明确。
总量控制对排污申报、排污许可证制度都提出了较高的要求,对环境影响评价、环境规划、环境监测(包括环境质量监测和污染源监测)也提出了较高的要求,这无疑将促进这些方面技术的发展。实施总量控制也将促进管理人员素质的提高。4.3提高污染防治的费用效果
总量控制为排污单位污染防治提供了较大的选择空间,使排污单位有较多的机会选择污染防治方案。从治理达标、部分治理到购买排污权,这使得降低治理成本的机会大大增加。一般来说,污染物边际削减费用较低的污染源会优先治理。4.4促进企业技术进步
总量控制指标逐步变严,例如每年实现5%的削减量要求,或者是总量控制指标的有偿转让等,都会剌激企业推进技术进步、选用清洁生产工艺,以降低污染控制成本。4.5为新企业的发展提供机遇
总量控制为企业的扩建和新企业的进入提供了机会。例如,企业通过污染治理或技术进步超额削减的排放量的补偿或交易等,都给企业扩建和新企业的进入提供了发展机会。
3分层次实施总量控制
总量控制的实施是一项系统工程,应当从两个方面着手促进总量控制的实施:一是立法与配套政策的建设;二是实施技术的建设。本文只讨论实施技术的建设。
由于环境容量具有区域性,总量控制也具有区域性。总量控制可划分为3个层次,从区域的面积大小依次为:国家总量控制、省级总量控制和城市总量控制,以城市总量控制为核心。相应的总量指标分别称为国家总量指标、省级总量指标和城市总量指标。3.1国家总量控制
国家总量控制指标是指国家制定的各省、自治区、直辖市和重要大区域与重要流域的总量控制指标。国家总量控制指标是从国家角度综合国家经济发展战略与环境保护计划确定的,如国家“两控区”的SO2总量控制指标。3.2省级总量控制
省级总量控制指标根据国家总量指标和省级经济发展与环境保护计划确定,应不宽于国家总量指标。省级总量指标包括城市、省内跨城市的区域或流域的总量控制指标。3.3城市总量控制
城市总量控制指标根据省级总量指标和城市的实际情况
5结论
总量控制是对于以浓度控制为基础的环境政策的一次重
大改进,是一项综合性的、系统的工程。同时,总量控制也是环境政策向适应市场经济体制转变的重大行动。总量控制在中国进行不久,其概念与内容等尚需试验研究和理论探讨。
参考文献(略)
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环境保护2000·6
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