案例三：行政行为了应遵循公开的原则
[案情介绍]
2004年5月10日，董某向徐汇区房地局申请查阅—处房屋的产权登记历史资料，董某称该处房屋由其父于1947年以240两黄金从法商中国建业地产公司购买，自1947年9月1日起至1968年7月16日董某一家实际居住该房屋，购买该房产的原始资料在“文化大革命”期间先后毁失，有关档案资料保存在徐汇区房屋土地管理局。原告提供了上海市公安局签署的户籍证明，证明自己家人1968年以前在该房屋居住过。针对董某的查阅请求，徐汇区房地局作出书面回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董某不是产权人，故不能提供查阅。”董某查阅房屋产权登记历史资料的目的在于获取该房屋历史上属于自己的证据，只是由于特殊原因被他人占用，从而为自己的民事诉讼提供充足证据。 董某对徐汇区房地局拒绝公开行为不服，向徐汇区法院提起行政诉讼，要求法院判令被告履行信息公开义务 。2004年8日16日，徐汇法院开庭审理了此案。
2005年4月民，法院作出一审判决。法院认为，该房档案不属于政府信息公开范围，能否公开利用，要经过现在的产权人同意。一审法院据此驳回了原告的诉讼请求。原告不服，向上海市第一中级法院提起上诉。2005年8月1日，上海市第一中级人民法院作出二审判决：驳回上诉，维持原判。
[法律问题]
徐汇区房地局是否应当允许原告查阅房屋产权登记历史资料?
[参考结论]
从法律角度看，徐汇区房地局应当允许原告查阅房屋产权登记历史资料。
[法律评析]
本案涉及的法理问题是行政信息公开原则的适用条件以及行政公开与个人隐私权的保护之间的平衡问题。
首先，什么是行政公开，为什么要实行行政公开?
在现代社会，信息逐渐成为人们赖以生存和发展的重要资源，在社会生活中发挥着巨大作用。公民渴望得到更多的信息指导自己的生活，故而也要求信息资源的重要掌握者，政府，及时全面地公开信息。而从政府的角度来说，由于现代社会政府管理环境日趋复杂，政府管理所需信息更新速度加快，与公众实现良好而有效的信息沟通不仅是对公民知情权的回应，而且也是其作出决策、对社会公共事务进行高效管理所必需的。因而，行政公开原则作为有效解决公共信息交流问题的制度性要求，成为各国行政法中的一个重要原则。
行政公开原则的基本含义是，政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。
其次，本案中应当参照哪一个政府规章?
根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，应当适用法律、法规，参照规章。目前我国还没有制定关于行政公开的法律和行政法规，这种情况下，法院只能参照规章来审理相关案件。 本案涉及上海市政府制定的两个地方政府规章，问题是，两个政府规章之间的规定出现了冲突。从理论上说，同—‘机关制定的规范性文件应当协调—致，不应出现冲突。但是，由于不同的规范性文件规范社会关系的范围和角度不一样，制定规范性文件的时间先后不同，并且立法技术也可能存在缺陷，因此，同一政府机关制定的规范性文件也可能发生冲突。
本案涉及的两个地方政府规章就确立了不同的查阅规则。—个是2004年5月1日施行的《上
海市政府信息公开规定》(以下简称《信息公开规定》)，根据这一规章，政府信息公开工作应以公开为原则，不公开为例外；除法律明文规定可以免除公开的信息，其余政府信息应该按规定公开。《信息公开规定》第10条列举了6类免予公开的政府信息：属于国家机密的，属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的，属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的，正在调查、讨论、处理过程中的，与行政执法有关并且公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全的，以及法律、法规规定免予公开的其他情形。
而另一政府规章——上海市政府1998年发布的《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》确立了不同的查阅规则：”权利人”查阅规则，也就是只有房屋所有权人才享有查阅原始登记的权利，而原告没有房屋所有权的证明，不属于该房产的“权利人”。
同一地方政府制定的规章内容发生冲突应当如何适用呢?《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特射规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”第85条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。”从法理上说，同一机关制定的规章之间的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，应当由制定机关裁决。
上海市政府新发布的《信息公开规定》是规范上海市政府所有部门行政公开行为的行政规章，应属于一般规定。本案涉及的查阅资料属于房地产登记领域中的事项，因此，《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》虽然颁布时间在前。但属于对特定事项的特别规定。本案遇到的情况是：新的—般性的规定的规章与旧的特别规定的规章内容发生了冲突，应当由法院将这两个地方政府规章送其制定机关——上海市政府，作出解释或者裁决，以决定法院应参照哪一个规章来审理案件。 这两个政府规章的制定时间相隔8年，从其各自的内容看，新的《信息公开规定》更体现了现代社会公民知政、参政和对政府行政进行监督的需要，应当优先适用。
再次，原告是否有权要求公开登记资料?
关于本案，有观点认为，房地局之所以小能提供房地产登记材料。是因为公开房地产登记材料就会侵犯权利人的个人隐私。的确，房地产登记材料反映了所有者的财产情况，无疑，法律应当保护个人隐私，但是，公民的财产权也同样是法律应当保护的权利，二者并无何者优先的确定排列次序。 在法理上，对一个隐私权的保护不能排斥对另一个财产权的保护。本案实质上是一个关于财产权的争议，出于查明事实的需要，要求当事人提供房地产登记材料可以抗辩保护个人隐私权的需要。在这种情况下，个人隐私不是绝对的，不能对抗利害关系人的财产权。
根据《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》，只有房屋所有权人才享有查阅原始登记的权利，原告没有房屋所有权的证明，就—定无权查阅吗?问题在于，认定案件争议标的的权利人本身正是诉讼所要解决的问题。如果对争议标的的权利人作狭义解释，就会使诉讼陷入怪圈：不是权利人就无法查阅，而无法查阅永远无法证实权利人的身份。这样的逻辑显然不利于保护原告(很多情况下是弱势 一方)的合法权益。因此，无沦是行政机关还是法院都应当从立法精神的本意来解释和适用法律、法规和规章，在争议中应当对争议标的的权利人作广义解释，凡能够提出证据证明其与争议标有利害关系者，就可以作为潜在的权利人享有与权利人同等的权利。本案原告方并非一个与争议房产毫无任何关联的普通社会公众，对此，原告已经提供了上海市公安局签署的户籍证明，以证明1968年以前自己家人在此房屋居住过，是该争议房产的权利人，至少是利害关系人。就本案来说，公布房地产登记材料不能等同于侵犯个人隐私权。
最后，行政公开原则有什么的要求?
从行政公开作为行政主体的义务角度看，尤其对于那些涉及社会公共利益的信息，对信息公开请求人的身份要求，并不是最重要的。问题在于制度应当对行政公开的范围和方式作出恰当的选择，不能随意设置限制信息公开的挡箭牌如果行政公开范围设置过窄，将无法实现公开原则的本意。 从行政公汗原则的要求来看，行政公开的内容和范围应当包括如下事项：第一，行政立法和行政政策应当公开。这—要求主要包括两个方面的内容：一方面，制定行政法规、规章政策的活动应公开。
法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分。听取相对人的意见，重要法规、规章、政策的草案应在正式制定之前予以全文公布(或公布要点)，允许相对人提出异议，必要时还应举行有利害关系人参加的听证会。行政机关对有关问题的背景情况应子以说明、解释，当场答复相对人提出的询问质疑等。另一方面，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应子以保密的内容外。也应通过—定的形式子以公布 除此之外，对于特别涉及行政相对人权益的有关行政法规、规章、政策，政府还应印制成单行本，供公众购买。第二，行政执法行为应当公开。这一要求主要包括三个方面的内容：首先，执法行为的标准、条件公开。行政机关实施涉及行政相对人权益的行为(如批准、许可、征收、发放、免除等)，对行为的标准、条件应一律公开(如张贴于办公地点)，让所有公众知晓。其次，执法行为的程序、手续公开。行政机关实施行政执法行为，其执法程序、手续(如申请、审批、鉴定、报送有关材料等)均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人事前厂解。最后，某些涉及相对人重大权益的行政执法行为(如涉及人身权或重大财产权的行政处罚)，应采取公开形式(如举行听证会)进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。第三，行政裁决和行政复议行为应当公开。行政机关无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人事先知晓。至于裁决、复议的形式，依法可书面进行；必要时亦可举行正式听证会，公开进行。对于作为裁决、复议结果的裁决书、复议决定书，除了应送达当事人双方、让其知晓外，其他个人、组织亦应允许其依法查阅。第四，行政信息、情报应当公开。行政机关制定的法规、规章、政策，作出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示。实施的行政执法、行政裁决、行政复议行为，除法律、法规明确规定应予保密的以外，均应允许新闻媒体予以发布、报道。另外，对于行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，也应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。许多外国的经验和我国自己的经验都表明，新闻舆论监督对于保障政府机关及其工作人员依法行政、防止滥用权力和腐败是非常有效的武器。 —个案件终会尘埃落定，政府的信息公开工作却是正在路上。
案例三：行政行为了应遵循公开的原则
[案情介绍]
2004年5月10日，董某向徐汇区房地局申请查阅—处房屋的产权登记历史资料，董某称该处房屋由其父于1947年以240两黄金从法商中国建业地产公司购买，自1947年9月1日起至1968年7月16日董某一家实际居住该房屋，购买该房产的原始资料在“文化大革命”期间先后毁失，有关档案资料保存在徐汇区房屋土地管理局。原告提供了上海市公安局签署的户籍证明，证明自己家人1968年以前在该房屋居住过。针对董某的查阅请求，徐汇区房地局作出书面回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董某不是产权人，故不能提供查阅。”董某查阅房屋产权登记历史资料的目的在于获取该房屋历史上属于自己的证据，只是由于特殊原因被他人占用，从而为自己的民事诉讼提供充足证据。 董某对徐汇区房地局拒绝公开行为不服，向徐汇区法院提起行政诉讼，要求法院判令被告履行信息公开义务 。2004年8日16日，徐汇法院开庭审理了此案。
2005年4月民，法院作出一审判决。法院认为，该房档案不属于政府信息公开范围，能否公开利用，要经过现在的产权人同意。一审法院据此驳回了原告的诉讼请求。原告不服，向上海市第一中级法院提起上诉。2005年8月1日，上海市第一中级人民法院作出二审判决：驳回上诉，维持原判。
[法律问题]
徐汇区房地局是否应当允许原告查阅房屋产权登记历史资料?
[参考结论]
从法律角度看，徐汇区房地局应当允许原告查阅房屋产权登记历史资料。
[法律评析]
本案涉及的法理问题是行政信息公开原则的适用条件以及行政公开与个人隐私权的保护之间的平衡问题。
首先，什么是行政公开，为什么要实行行政公开?
在现代社会，信息逐渐成为人们赖以生存和发展的重要资源，在社会生活中发挥着巨大作用。公民渴望得到更多的信息指导自己的生活，故而也要求信息资源的重要掌握者，政府，及时全面地公开信息。而从政府的角度来说，由于现代社会政府管理环境日趋复杂，政府管理所需信息更新速度加快，与公众实现良好而有效的信息沟通不仅是对公民知情权的回应，而且也是其作出决策、对社会公共事务进行高效管理所必需的。因而，行政公开原则作为有效解决公共信息交流问题的制度性要求，成为各国行政法中的一个重要原则。
行政公开原则的基本含义是，政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。
其次，本案中应当参照哪一个政府规章?
根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，应当适用法律、法规，参照规章。目前我国还没有制定关于行政公开的法律和行政法规，这种情况下，法院只能参照规章来审理相关案件。 本案涉及上海市政府制定的两个地方政府规章，问题是，两个政府规章之间的规定出现了冲突。从理论上说，同—‘机关制定的规范性文件应当协调—致，不应出现冲突。但是，由于不同的规范性文件规范社会关系的范围和角度不一样，制定规范性文件的时间先后不同，并且立法技术也可能存在缺陷，因此，同一政府机关制定的规范性文件也可能发生冲突。
本案涉及的两个地方政府规章就确立了不同的查阅规则。—个是2004年5月1日施行的《上
海市政府信息公开规定》(以下简称《信息公开规定》)，根据这一规章，政府信息公开工作应以公开为原则，不公开为例外；除法律明文规定可以免除公开的信息，其余政府信息应该按规定公开。《信息公开规定》第10条列举了6类免予公开的政府信息：属于国家机密的，属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的，属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的，正在调查、讨论、处理过程中的，与行政执法有关并且公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全的，以及法律、法规规定免予公开的其他情形。
而另一政府规章——上海市政府1998年发布的《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》确立了不同的查阅规则：”权利人”查阅规则，也就是只有房屋所有权人才享有查阅原始登记的权利，而原告没有房屋所有权的证明，不属于该房产的“权利人”。
同一地方政府制定的规章内容发生冲突应当如何适用呢?《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特射规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”第85条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。”从法理上说，同一机关制定的规章之间的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，应当由制定机关裁决。
上海市政府新发布的《信息公开规定》是规范上海市政府所有部门行政公开行为的行政规章，应属于一般规定。本案涉及的查阅资料属于房地产登记领域中的事项，因此，《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》虽然颁布时间在前。但属于对特定事项的特别规定。本案遇到的情况是：新的—般性的规定的规章与旧的特别规定的规章内容发生了冲突，应当由法院将这两个地方政府规章送其制定机关——上海市政府，作出解释或者裁决，以决定法院应参照哪一个规章来审理案件。 这两个政府规章的制定时间相隔8年，从其各自的内容看，新的《信息公开规定》更体现了现代社会公民知政、参政和对政府行政进行监督的需要，应当优先适用。
再次，原告是否有权要求公开登记资料?
关于本案，有观点认为，房地局之所以小能提供房地产登记材料。是因为公开房地产登记材料就会侵犯权利人的个人隐私。的确，房地产登记材料反映了所有者的财产情况，无疑，法律应当保护个人隐私，但是，公民的财产权也同样是法律应当保护的权利，二者并无何者优先的确定排列次序。 在法理上，对一个隐私权的保护不能排斥对另一个财产权的保护。本案实质上是一个关于财产权的争议，出于查明事实的需要，要求当事人提供房地产登记材料可以抗辩保护个人隐私权的需要。在这种情况下，个人隐私不是绝对的，不能对抗利害关系人的财产权。
根据《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》，只有房屋所有权人才享有查阅原始登记的权利，原告没有房屋所有权的证明，就—定无权查阅吗?问题在于，认定案件争议标的的权利人本身正是诉讼所要解决的问题。如果对争议标的的权利人作狭义解释，就会使诉讼陷入怪圈：不是权利人就无法查阅，而无法查阅永远无法证实权利人的身份。这样的逻辑显然不利于保护原告(很多情况下是弱势 一方)的合法权益。因此，无沦是行政机关还是法院都应当从立法精神的本意来解释和适用法律、法规和规章，在争议中应当对争议标的的权利人作广义解释，凡能够提出证据证明其与争议标有利害关系者，就可以作为潜在的权利人享有与权利人同等的权利。本案原告方并非一个与争议房产毫无任何关联的普通社会公众，对此，原告已经提供了上海市公安局签署的户籍证明，以证明1968年以前自己家人在此房屋居住过，是该争议房产的权利人，至少是利害关系人。就本案来说，公布房地产登记材料不能等同于侵犯个人隐私权。
最后，行政公开原则有什么的要求?
从行政公开作为行政主体的义务角度看，尤其对于那些涉及社会公共利益的信息，对信息公开请求人的身份要求，并不是最重要的。问题在于制度应当对行政公开的范围和方式作出恰当的选择，不能随意设置限制信息公开的挡箭牌如果行政公开范围设置过窄，将无法实现公开原则的本意。 从行政公汗原则的要求来看，行政公开的内容和范围应当包括如下事项：第一，行政立法和行政政策应当公开。这—要求主要包括两个方面的内容：一方面，制定行政法规、规章政策的活动应公开。
法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分。听取相对人的意见，重要法规、规章、政策的草案应在正式制定之前予以全文公布(或公布要点)，允许相对人提出异议，必要时还应举行有利害关系人参加的听证会。行政机关对有关问题的背景情况应子以说明、解释，当场答复相对人提出的询问质疑等。另一方面，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应子以保密的内容外。也应通过—定的形式子以公布 除此之外，对于特别涉及行政相对人权益的有关行政法规、规章、政策，政府还应印制成单行本，供公众购买。第二，行政执法行为应当公开。这一要求主要包括三个方面的内容：首先，执法行为的标准、条件公开。行政机关实施涉及行政相对人权益的行为(如批准、许可、征收、发放、免除等)，对行为的标准、条件应一律公开(如张贴于办公地点)，让所有公众知晓。其次，执法行为的程序、手续公开。行政机关实施行政执法行为，其执法程序、手续(如申请、审批、鉴定、报送有关材料等)均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人事前厂解。最后，某些涉及相对人重大权益的行政执法行为(如涉及人身权或重大财产权的行政处罚)，应采取公开形式(如举行听证会)进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。第三，行政裁决和行政复议行为应当公开。行政机关无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人事先知晓。至于裁决、复议的形式，依法可书面进行；必要时亦可举行正式听证会，公开进行。对于作为裁决、复议结果的裁决书、复议决定书，除了应送达当事人双方、让其知晓外，其他个人、组织亦应允许其依法查阅。第四，行政信息、情报应当公开。行政机关制定的法规、规章、政策，作出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示。实施的行政执法、行政裁决、行政复议行为，除法律、法规明确规定应予保密的以外，均应允许新闻媒体予以发布、报道。另外，对于行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，也应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。许多外国的经验和我国自己的经验都表明，新闻舆论监督对于保障政府机关及其工作人员依法行政、防止滥用权力和腐败是非常有效的武器。 —个案件终会尘埃落定，政府的信息公开工作却是正在路上。