中国青年政治学院学报
２００８年第５期
产权组合—埘“小产权房＂的制度经济学分析
罗夫永
（南开大学经济学院，天津３０００７１）
【摘要】产权权能随着分工和社会、科技以及人的认识的发展而不断拓展、重
新组合的趋势是不可改变的．而产权的拓展、重新组合和明晰及对经济社会的促
进作用，又促进了制度不同层次的变化。“小产权房”是产权组合的具体表现，其
存在有着现实合理性，是继家庭联产承包制后中国农民自我城市化进程中的一场
发源于农民自身的革命。“小产权房”的规范和政府的职能创新等是当前需要重点
研究解决的关键问题。
【关键词】产权组合制度创新小产权房
近年来随着巾阚房产市场的升温，一些农村集体经济组织在集体土地卜集中建没农民住宅楼，除Ｈｊ来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向组织外成员销售，这些房子俗称“小产权房”。“小产权房”以低廉的价格受到城市低收入家庭的青睐。需求目ｐ市场，“小产权房”在全刚各大城市迅速蔓延开来了。但是，人们无法回避的现实是，“小产权房”处于缺乏从法律角度严格确定的合法身份的尴尬境地。本文就产权权能的拓展、分解、明晰、重新组合及其与制度变迁的关系ｆｂ４题对“小产权房”问题进行分析。
一、产权组合的概念
产权是相关各种权能的组合，是一种权利束。产权表达了一种观察社会经济问题的视角，代表了一种经济分析方法。这种分析方法核心是研究财产权利结构及其变迁埘资源配置效率的影响，而这实际上是制度形成和变迁问题的另外一种表达。产权权能随着分工和社会、科技以及人的认识的发展而不断拓展、最新组合的趋势是不可改变的。而产权的拓展、重新组合和明晰及对经济社会的促进作用，又促进了制度不同层次的变化。笔者将内涵产权权能拓展、重新组合。实现了其新的功能并对制度变迁产生重要影响的过程叫做“产权组合”。
理解产权组合概念要把握以下关键点：第一，基本内涵——产权权能是可分解的。产权的可分解性，是指特定财产的各项产权可以分属于不同主体的性质。一项资产的纯所有权能与其他各种具体用途上的权利可相分离。产权的可分割性是人类历史上产权制度的一次重大变革，使产权更容易流动和交换，提高了资源配置功能。由于产权由权能和利益组成，所以，产权的可分解性包含两个方面的意义，即权能行使的可分割性和利益的可分割性。产权的不同权能可以由收稿目期：２００８一０７＿０３
作者简介：罗丈永，共青团新疆维吾尔自治区委副书记．高级经济师。经济学博十。南开大学经济学院理论经济学博士后．主要
研究制度经济学和中国农村经济问题。７ｌ
同一主体行使转变为由不同主体分工行使，就是权能的分解；相应的利益分属于不同的权能行使者．就是利益的分割。第二，重要内涵——产权权能是町拓展的。促使产权拓展的最重要的动力——分工，这是产权拓展的关键性力量和直接原因；经济社会的发展特别是科学技术的发展使人们对同一种事物功能的利用范围大大扩展了，原本某一事物只有一种功用，随着科技的发展，可能有了更多的功用，随着这些功用使用权的界定，产权也必然得到拓展。人的认识水平的提高对产权权能的拓展也有着苇要的作用。第三，核心内涵——产权权能是可以重新界定（排列组合）的。产权权能的拓展必然产生权能的重新界定问题，这实质上就是产权权能重新进行排列组合的问题。因为对任何财产，产权各有不同的权能，也有相应的利益，特别是随着产权权能的拓展、分解，同一财产的诸多权能相应于权能主体的重新排列、组合和界定将更加复杂。首先，当特定主体拥有对特定财产的全部产权时他兼行多重权能，也独享各权能的全部利益；其次，不同主体分享不同权能并不意味各权能是一样的，也不意味主体只需其中一种权能就可行使不同权能。他必须变换角色才能行使不同的权能；最后，随着产权权能的拓展、分解、重新排列和组合，原先享有某一种权能或几种权能的主体可能不再享有原有的权能而享有其他的权能了。第四，必然内涵——产权组合对制度的形成和变迁有重要的影响。虽然产权权能的拓展、分解、重新组合都对制度有意义，但最终是通过拓展和分解目．被人们所占有的权能在相互交往过程中不断冲突、磨合并最终逐渐重新组合后，才对制度有实质性意义。这时，人们发现产权经过冲突、磨合、重新组合后，大家共同遵守一些规则，在这些规则下进行自己行为时，会获得最大的利益，这就形成了制度的雏形。这对分析“小产权房”有重要的意义。
二、“小产权房”的性质和成因分析
１．“小产权房”现象
自《中国经济周刊》２００７年６』ｊ披露北京“小产权房”热销、房价仅相当于现有市场房价２５％一３０％消息后，社会各界热论纷纷。一方面，它挑起了长期以来深受高房价之苦而买不起房或改善不了住房条件的普通市民的“驿动的心”；另一方面，它招来了房地产商等的竭力反对。６月１８日建设部新闻发言人发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”，因为“非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护”。接着，中央电视台二套“经济半小时”节目播放了北京“小产权房”热销的状况。６月２５日北京市国土资源局负责人表示已部署开展在全市范围内调查“乡产权”、“小产权”等违规土地开发建设．违规开发建设的要停＿【停售。随后又传出北京４００余个在售楼盘中，小产权约占总量的１８％。小产权面积相当于可售房面积的１／３【ｌｌ。接着，又传出郑州、重庆、广州等地“小产权房”热卖的情况。“小产权房”现象和问题全面浮出。
２．“小产权房”的性质
所谓“小产权房”就是指农村集体组织或成员未经国家征收，在集体土地上建的用于本集体成员以外人员居住的房屋；所谓的小产权或乡产权是指由乡或村出具的认可买受人买房的文件。小产权房又分为两种：一是集体组织经所在县级政府合法批准后（不论取得批准手续的手段是否合法），在自有的非农用地上修建的村民住宅用房，集体组织在给村民分配房屋后，将多余的房屋卖给集体组织之外的人。该情况下，房屋本身是合法建筑，只是依法不能上市流转，不能出租、出售给集体组织以外的人。而集体组织对房屋所享有的权益是受到法律保护的。二是集体组织未取得任何批准手续，擅自在自有的农用地上修建的建筑。该情况下，房屋本身不合法，法律不保护此房屋所附的任何权益。这两类小产权房有共同的特点：集体组织不用向国家缴纳土７２
地使用权出让金，也不用向国家缴纳商品房买卖中涉及的所有税费（如契税、印花税等），因而房屋建设成本低廉、售价较低，售价往往只有同类商品房的ｌ，３至１／２。
３．“小产权房”的成因
巨大的经济利益驱动是其形成的直接原因。在目前国内许多大城市规模迅速扩张的环境下，城郊的经济也迅速繁荣，许多原来的郊区已经和市中心没有太大差别，在这些地方同样聚集了大量人口，形成了新的经济中心。但该地方土地性质依然是农村土地，对于农民来说。用土地进行耕种所得收益已远远不如租房或卖房所得收益高；对于城市居民来说，与商品房昂贵售价相比，小产权房售价仪为同类商品房的ｌ／３左右，而实际居住条件则相差无几。当二者的迫切需求找到完善的契合点时交易足必然要发生的，即使此种交易存在巨大的风险。
国家管理机构和法律监管机制的缺失是其形成的重要原因。对于城市商品房开发。国家行政机关专门设有国土资源部、建设部及其下属机构进行管理，并已形成相对完善的监管机制。但这些部门的职权多仅限于城市国有土地，对于广大农村集体土地，其监管权限十分有限。这些部门虽可通过收归国有方式对原农村集体土地进行管理，但征收也须符合政府土地利用总体规划。国家法律明确规定农村土地用于村民宅基地建设面积必须符合省、自治区、直辖市规定的标准，涉及占用农用地的，还必须依法办理农用地转用审批手续。由于缺乏有效制约机制，进行房屋建设，农民可有丰厚利益；对于地方政府来说，也叮以促进本地的经济繁荣，做出政绩。在利益的驱使和制约的缺位下，必然催生该行为，必然带动后来者趋之若鹜。
城乡二元土地制度和集体土地流转机制缺位是其形成的根本原因。在土地制度方面。城市土地属国有，农村土地为集体所有，由此产生了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等一系列两重标准，由此而来的农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。其最大的弊端是阻碍了我国城市化进程。仅就土地流转而言，城郊集体土地使用价值与国有土地完全相同，由于法律禁止其流转上市，形成了“值钱”而又“换不来钱”的状况。当所有合法的途径都被堵死后，经济利益只能以违反现有法规的形式得以实现，小产权房就是这样产生的。
三、产权组合框架下对“小产权房”问题的思考
１．从产权各权能归属角度重新理解“小产权”概念
思考之一，“小产权”和“大产权”究竟有什么区别？巴泽尔认为，产权不仅是法律赋予的权力．“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成……一般来说，法律权利会增强经济权利，但对后者的存在来说，前者既非必要条件，也非充分条件。”删事实上，我们以前的小产权房概念是指经济适用房、廉租房，特别是经济适用房，因其产权受一定限制，同商品房相比有一定残缺。而现有“小产权”却是乡村针对目前房地产法律和政策的缝隙而诞生的产物，有的是旧村改造，有的是新农村建设。这是不需要缴纳土地出让金的。于是．这些“小产权”房产的价格就比“大产权”的房产便宜了近７０％。虽然人们知道可能存在“风险”，而这高出了７０％的“土地出让金”却正是我们分析问题的导火线，它使人们放弃“大产权”而选择“小产权”。于是，能否得出下面的公式：大产权＝小产权＋７０％的“土地出让金”。问题核心在于：一是高额“土地出让金”被准拿走了，是否合理；二是在土地集体所有制下到底应该怎样界定产权的各项权能；三是作为集体成员的农民在集体所有的土地上到底能行使什么样的权利。
思考之二，“小产权”提法正确吗？产权模式理论认为，所有权空间范围和人口规模越大，产权人格体现就越虚化。我国的土地所有权分为国有土地所有权和农村集体土地所有权两种：“任何７３
单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是。兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”啵句话说，只有国有土地才可用于商品房开发建设，如果要使用农村集体所有土地，必须先经过法定程序将农村土地收归国有，然后再行出让，以国有土地使用权的形式进行开发建设，经过这个过程就“以小变大”了，农村集体所有土地不能直接进行商品房开发。“土地收归国家”是众所周知的观念。然而“国家”却是一个非常抽象的概念，按照抽象概念来划分的话，事实上无集体和国家之分，所有土地都是国家的。土地不应该单纯用大产权、小产权来界定，产权就是产权，只有“有”和“无”的问题，没有“大”和“小”的问题。就像一个人，有生命就活着，没有生命就死了，无所谓“大命”和“小命”。这种把产权分出“大”、“小”或“乡镇级”、“国家级”的做法，实在偏颇。
思考之三，我们现在的商品房是大产权吗？按照现有规定，如果老百姓买房时向国家缴纳５０年或是７０年“土地出让金”。那么你住在所买房屋里５０年或７０年就合法，这就是“大产权”。难道这种大产权是我们所说的产权吗？所谓产权，从内涵理解，费雪认为：“产权不是物质财产和物质活动，而是抽象的社会关系。”【３】从外延理解，《牛津法律大辞典》解释说：“产权亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”‘纵功能理解，德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具，它能帮助人们形成交易的合理预期，界定人们受益或受损的权利。这些预期通过社会的法律、习俗和道德得到表达。产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。”‘枞形成机制理解，阿尔钦认为，应该从法律或国家强制性层面上对产权进行刻画，产权足法律或国家（政府）强制性规定的人对物的权利，是一种形成人们对资产的权威的制度方式。产权不是一种静态的客体，而是一系列旨在保障人们对资产的排他性权威的规则，进而是维持资产有效运行的社会制度。说到底。产权是由物引起的人与人之间的权利关系。本质是对财产行为权利的一种界定，是对未来交易时所产生的“合理预期”，作为一种社会工具或制度安排，在协调和规范人们行为的过程中必须得到社会强制实施。因此，从购买者看来，如果与他买卖房屋的人是平等的主体，一个愿买一个愿卖的话，“小产权”与“大产权”是无差异的，不仅如此，这种无差异性还表现在现有中国房地产的产权格局中，实际上只有“房产”而无“地产”，从这种意义上来说，中国的房子基本上都是“小产权”房。
２．从产权权能系新组合角度重新审视已存在的“小产权房”
审视之一。“小产权房”的制度创新意义。小产权房的出现．是公共利益和个人利益的帕累托改进，参与其中的人都得到了净收益。一是使农民以高于土地征购价盘活土地资源而收益多多，二是使市民以远低于商品房价购得房产而收益多多，政府虽然损失了部分卖地收益，但是它同样因此减轻了为民众提供廉租房、廉价房的责任。人们通过小产权房这一自发、自觉的市场行为。神奇有效地自行解决Ｊ，住房问题，政府的财政负担、尤其是福利责任将大幅减轻，只需投入少量财力就能解决收入最低的极少数民众的住房问题。产权权能的拓展、分解、重新组合对新制度的形成有着苇要意义。小产权房是新的历史条件的又一场土地革命。它打破了城乡土地二元分割的制度，打破了政府垄断土地一级市场的格局，使两种地权走向平等、走向统一，形成ｒ一个真正统一的中国土地市场，同时也与经济的增长及社会的稳定有着内在联系，是伟大的中国农民自我城市化进程中的一场发源于农民自身的革命！
（Ｄ参见《中华人民共和国土地管理法》第五章第四卜二条。
②ＤａｖｉｄＭｅｗａｌｋｅｒ：《牛津法律大辞典》。北京：光明日报出版社１９８８年版．第７２９页。
（萤参处德姆塞茨：《关于产权的理论）．见《财产权利与制度变迁一产权学派与新制度经济学派译文集＞，上海：上海二联书店１９９４年版．第９７—９８页。７４
审视之二，“小产权房”的现实合理性。我国二元土地制度具有内在不平衡性。农民有名义上的农村集体土地所有权，却没有事实上属于国家的终极支配权。这突出表现在集体土地可以被征收变为国有土地，以及由此而带来的土地增值和利益分配过程的现实中。作为农村土地集体所有权主体的农民，追求所有权收益时却没有主体资格或只具有名义资格，这从逻辑上是讲不通的。产权核心概念是所有权、支配权、处置权、收益权等。集体土地产权事实上部分权能被禁止或限制了。针对“小产权”的指责和限制正是我国二元土地制度不平衡性的具体反映。传统模式下农村城市化须由政府规划先行，政府以较低价格从农民手中征得土地，然后以数倍、几十倍甚至更高价转让给开发商，城市化在政府计划下推进；小产权房模式下，农民通过出售、出租小产权房获得数倍、数十倍甚至更多倍于征地的土地增值收益和持续稳定的收入：城市人口则由于小产权房而被吸引过来并把城市文明带入乡村，人口的聚集效应会创造出大量服务业就业机会。农民不用离开自己的家乡就可以实现城市化和市民化。这种“小产权”带来的“城乡统筹”、“城乡融合”、“缩小城乡差距”、“城乡一体化发展”的思路和模式具有显著的现实合理性：一是低房价满足人们的需求；二是住房供给满足市场的需求；三是土地收益满足农民的需求；四是社会和谐满足政府的需求。
审视之三，“小产权房”的去留标准选择。在提倡“以民为本”大氛围下，当前作为热点和焦点的问题关键：是全盘推倒，还是通过完善使其变成真正产权？“小产权房”的去留标准应该怎样选择，笔者从为什么有关部门和行业要限制“小产权房”以及我们工作和政策优劣的最终判别标准两方面进行分析。
关于前者。其观点主要如下：一是“小产权房”不合法。最大的问题是未经过国家征用并转给开发商来进行房地产开发，因此实际上是没有产权的，不受法律保护。二是“小产权房”利益保障缺乏。购买“小产权房”会给购房者带来许多不利和风险：很难在市场卜流通；很难保证购买合同的实现；随时都可能因土地被征用而强拆，造成经济损失。三是“小产权房”的质量和服务无保障。小产权房的建设未经国家正规部门监督，因而质量无保证，更谈不上售后服务以及其他配套服务。四是“小产权房”会造成短期利益和长远利益的冲突。主要是“十一五”规划将１８亿亩耕地保有量确定为硬性指标，未来几年对于农民宅基地耕地的保护力度只会不断增强，“小产权房”开发土地可能会影响耕地保有量。笔者认为，关于第一点，这是核心问题，事实上前文已多次做过分析和反驳；关于第二点、第三点，这并非核心问题，只是个规范的次要问题，是从属性的；关于第四点。完全可在现有新农村建设规划中，在动态保有耕地面积情况下予以解决。
关于后者。毫无疑问，住房是人的生存基本需要，是一种摹本权利，“居者有其屋”、“安居乐业”，“有居则安、有产则宁”，这是中国干百年不变的观念和理想，所以，当最基本的权益之一——居住权得不到保障时，各种各样的“创新”就成为必然。集资建房、合资建房以及小产权房。这些百姓在住房上的“思变”、“创新”和诸多历史经验都告诉我们：人们会通过各种方式来满足其作为人的最基本的需求。因此，“小产权房”去留的选择标准必然要在“满足普通老百姓利益”和“冲破现有秩序”中作出选择。胡锦涛总书记强调：“党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”咣的十七大报告指出：“社会建设与人民幸福息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”温家宝总理也说过：“要把人民群众满意不满意、高兴不高兴作为衡量政绩的根本标准。”这一标准体现的是维护人民群众①参见２００７年６月２５日胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班上的讲话。７５
的最根本的利益。具体到“小产权房”上，我想，解放思想，冲破不该有的所有制桎梏，修改不合时宜的政策，让老百姓通过应有的办法快速“缩小城乡差距”、“买得起房、住得上好房”恐怕不仅是个产权“大”“小”的事了。而是执政目的和制度导向的一个基本的、大是大非的问题。
３．重新界定政府在“小产权房”问题上的职能创新作用
笔者认为，“在新的产权组合收益大于其实施成本与原有制度收益之和条件下，新的产权组合通过多次博弈（奖励和惩罚）后以经验和约定俗成的习惯表现出来，普遍、统一实施的规则就出现了。”①关于制度变迁和创新，戴维斯和诺思认为，制度均衡被打破可能是由于：制度安排创新的潜在收入可能会增加，组织或操作一个新制度安排的成本町能发生改变。政府在推进制度变迁方面应发挥不可替代的作用。当前，我们应当在政府就“小产权房”问题的职能上做若干界定．以更好地适应客观现实。这看似无关大局的“职能界定”却为制度变迁做了实验性探索和关键性奠基。
界定之一。政府承担对“小产权房”购买者利益的保障作用。首要的是引导小产权房从“合情合理”到“合法合规”。购买“小产权房”可能会给购房者带来的诸多疑虑，如“不合法”、“难流通”、“购买合同难实现”、“随时被征用”等问题，只有政府出面予以保护方可解决。政府应当在引导和调控住房市场发展的同时，充分发挥住房保障的主体作用，在解决住房问题中要承担保障、规范、调整等多重具体作用。比如，在“小产权房”问题上，可在土地出让和税费上做一些后补性工作。使其规范合法，而不是一味地没收或拆除，从而逐步将“小产权房”纳入我困的商品房序列中．进而逐步消除中国土地制度的二元结构。如果法律本身违背人的自由交易权利，就是应该废除的问题，而不是严格执行的问题，更不是追究的问题。
界定之二。政府承担对“小产权房”质量和服务的监督作用。小产权房的建设可能根本没有经过房屋质量验收等程序，一旦出现房屋质量问题，买受人的利益很难得到维护。同时，诸如水、电等其他配套服务卜也确实可能出现这样那样的问题。对于前者，可以逐步把房屋建设纳入不分城乡的“统一管理”中，特别是针对在农村集体土地上建设的农户需求之外的“商品房”；关于后者。在政府提供宏观应有的诸如社会治安等服务基础上，则主要由市场的力量去调整。
界定之三，政府承担对“小产权房”造成的短期和长远利益冲突的协调作用。老百姓的“第一要务”是买得起、住得上房，“居者有其屋”；而耕地是保证农业安全乃至网家安全的不可再生的资源。两者的矛盾不是不可调和的，难道除“小产权房”外就没有其他占用农业用地的事项了吗？答案是截然相反的。“小产权房”可以通过政府的合理规划、有效管理，避免占用集体土地中的耕地而走向合法化和利益协调化。政府对于农民转换土地用途可以严格规范，特别是对于耕地应设定严格限制，但不宜限制农民将宅基地或荒地用于面向城市居民的房地产开发行为。在不触及耕地或动态保有耕地前提下，在农村集体土地上重新进行规划，可产出大量廉价房屋，既实现了农民土地的增值收益，实现了农村的“自我城市化”，实现ｒ居民的“住有所居”，也实现了政府的“以人为本”。实现了社会的“和谐发展”。
【参考文献】
【１１廖德凯：《换个思路解决“小产权房”问题＞，载《大众日报》，２００７年６月２７日。
【２】巴泽尔：《产权经济分析＞，｝海：Ｌ海一联书店１９９７年版，第１６页。
【３ＪＩｒｖｉｎｇＦｉｓｈｅｒ．ＥｌｅｍｅｎＬａｒｙ州ｎｃｉｐｌｅｓｏｆｅｃｏｎｏＩＩＩｉｃ８．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＭａｃＩＩｌｉＵ明。１９２３：２７．
（责任编辑：任天成）
①参见罗大永：《产权组合一中国农村土地制度的构建＞。
７６
产权组合-对"小产权房"的制度经济学分析
作者：
作者单位：
刊名：
英文刊名：
年，卷(期)：
被引用次数：罗夫永， LUO Fu-yong南开大学,经济学院,天津,300071中国青年政治学院学报JOURNAL OF CHINA YOUTH COLLEGE FOR POLITICAL SCIENCES2008,27(5)2次
参考文献(8条)
1.罗夫永 产权组合-中国农村土地制度的构建
2.参见2007年6月25日涛总书记在中央党校省部级干部进修班上的讲话
3.德姆塞茨 关于产权的理论 1994
4.David Me Walker 牛津法律大辞典 1988
5.中华人民共和国土地管理法
6.Irving Fisher Elementary principles of economics 1923
7.巴泽尔 产权经济分析 1997
8.廖德凯 换个思路解决"小产权房"问题 2007
引证文献(2条)
1.乔宇.吴洁敏 "小产权房"问题、成因与对策:一个综述[期刊论文]-经济研究导刊 2010(18)
2.张红星 城郊土地交易中的政府功能与农民利益保护——对天津"宅基地换房"模式的思考[期刊论文]-城市2009(4)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_zgqnzzxyxb200805015.aspx
中国青年政治学院学报
２００８年第５期
产权组合—埘“小产权房＂的制度经济学分析
罗夫永
（南开大学经济学院，天津３０００７１）
【摘要】产权权能随着分工和社会、科技以及人的认识的发展而不断拓展、重
新组合的趋势是不可改变的．而产权的拓展、重新组合和明晰及对经济社会的促
进作用，又促进了制度不同层次的变化。“小产权房”是产权组合的具体表现，其
存在有着现实合理性，是继家庭联产承包制后中国农民自我城市化进程中的一场
发源于农民自身的革命。“小产权房”的规范和政府的职能创新等是当前需要重点
研究解决的关键问题。
【关键词】产权组合制度创新小产权房
近年来随着巾阚房产市场的升温，一些农村集体经济组织在集体土地卜集中建没农民住宅楼，除Ｈｊ来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向组织外成员销售，这些房子俗称“小产权房”。“小产权房”以低廉的价格受到城市低收入家庭的青睐。需求目ｐ市场，“小产权房”在全刚各大城市迅速蔓延开来了。但是，人们无法回避的现实是，“小产权房”处于缺乏从法律角度严格确定的合法身份的尴尬境地。本文就产权权能的拓展、分解、明晰、重新组合及其与制度变迁的关系ｆｂ４题对“小产权房”问题进行分析。
一、产权组合的概念
产权是相关各种权能的组合，是一种权利束。产权表达了一种观察社会经济问题的视角，代表了一种经济分析方法。这种分析方法核心是研究财产权利结构及其变迁埘资源配置效率的影响，而这实际上是制度形成和变迁问题的另外一种表达。产权权能随着分工和社会、科技以及人的认识的发展而不断拓展、最新组合的趋势是不可改变的。而产权的拓展、重新组合和明晰及对经济社会的促进作用，又促进了制度不同层次的变化。笔者将内涵产权权能拓展、重新组合。实现了其新的功能并对制度变迁产生重要影响的过程叫做“产权组合”。
理解产权组合概念要把握以下关键点：第一，基本内涵——产权权能是可分解的。产权的可分解性，是指特定财产的各项产权可以分属于不同主体的性质。一项资产的纯所有权能与其他各种具体用途上的权利可相分离。产权的可分割性是人类历史上产权制度的一次重大变革，使产权更容易流动和交换，提高了资源配置功能。由于产权由权能和利益组成，所以，产权的可分解性包含两个方面的意义，即权能行使的可分割性和利益的可分割性。产权的不同权能可以由收稿目期：２００８一０７＿０３
作者简介：罗丈永，共青团新疆维吾尔自治区委副书记．高级经济师。经济学博十。南开大学经济学院理论经济学博士后．主要
研究制度经济学和中国农村经济问题。７ｌ
同一主体行使转变为由不同主体分工行使，就是权能的分解；相应的利益分属于不同的权能行使者．就是利益的分割。第二，重要内涵——产权权能是町拓展的。促使产权拓展的最重要的动力——分工，这是产权拓展的关键性力量和直接原因；经济社会的发展特别是科学技术的发展使人们对同一种事物功能的利用范围大大扩展了，原本某一事物只有一种功用，随着科技的发展，可能有了更多的功用，随着这些功用使用权的界定，产权也必然得到拓展。人的认识水平的提高对产权权能的拓展也有着苇要的作用。第三，核心内涵——产权权能是可以重新界定（排列组合）的。产权权能的拓展必然产生权能的重新界定问题，这实质上就是产权权能重新进行排列组合的问题。因为对任何财产，产权各有不同的权能，也有相应的利益，特别是随着产权权能的拓展、分解，同一财产的诸多权能相应于权能主体的重新排列、组合和界定将更加复杂。首先，当特定主体拥有对特定财产的全部产权时他兼行多重权能，也独享各权能的全部利益；其次，不同主体分享不同权能并不意味各权能是一样的，也不意味主体只需其中一种权能就可行使不同权能。他必须变换角色才能行使不同的权能；最后，随着产权权能的拓展、分解、重新排列和组合，原先享有某一种权能或几种权能的主体可能不再享有原有的权能而享有其他的权能了。第四，必然内涵——产权组合对制度的形成和变迁有重要的影响。虽然产权权能的拓展、分解、重新组合都对制度有意义，但最终是通过拓展和分解目．被人们所占有的权能在相互交往过程中不断冲突、磨合并最终逐渐重新组合后，才对制度有实质性意义。这时，人们发现产权经过冲突、磨合、重新组合后，大家共同遵守一些规则，在这些规则下进行自己行为时，会获得最大的利益，这就形成了制度的雏形。这对分析“小产权房”有重要的意义。
二、“小产权房”的性质和成因分析
１．“小产权房”现象
自《中国经济周刊》２００７年６』ｊ披露北京“小产权房”热销、房价仅相当于现有市场房价２５％一３０％消息后，社会各界热论纷纷。一方面，它挑起了长期以来深受高房价之苦而买不起房或改善不了住房条件的普通市民的“驿动的心”；另一方面，它招来了房地产商等的竭力反对。６月１８日建设部新闻发言人发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”，因为“非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护”。接着，中央电视台二套“经济半小时”节目播放了北京“小产权房”热销的状况。６月２５日北京市国土资源局负责人表示已部署开展在全市范围内调查“乡产权”、“小产权”等违规土地开发建设．违规开发建设的要停＿【停售。随后又传出北京４００余个在售楼盘中，小产权约占总量的１８％。小产权面积相当于可售房面积的１／３【ｌｌ。接着，又传出郑州、重庆、广州等地“小产权房”热卖的情况。“小产权房”现象和问题全面浮出。
２．“小产权房”的性质
所谓“小产权房”就是指农村集体组织或成员未经国家征收，在集体土地上建的用于本集体成员以外人员居住的房屋；所谓的小产权或乡产权是指由乡或村出具的认可买受人买房的文件。小产权房又分为两种：一是集体组织经所在县级政府合法批准后（不论取得批准手续的手段是否合法），在自有的非农用地上修建的村民住宅用房，集体组织在给村民分配房屋后，将多余的房屋卖给集体组织之外的人。该情况下，房屋本身是合法建筑，只是依法不能上市流转，不能出租、出售给集体组织以外的人。而集体组织对房屋所享有的权益是受到法律保护的。二是集体组织未取得任何批准手续，擅自在自有的农用地上修建的建筑。该情况下，房屋本身不合法，法律不保护此房屋所附的任何权益。这两类小产权房有共同的特点：集体组织不用向国家缴纳土７２
地使用权出让金，也不用向国家缴纳商品房买卖中涉及的所有税费（如契税、印花税等），因而房屋建设成本低廉、售价较低，售价往往只有同类商品房的ｌ，３至１／２。
３．“小产权房”的成因
巨大的经济利益驱动是其形成的直接原因。在目前国内许多大城市规模迅速扩张的环境下，城郊的经济也迅速繁荣，许多原来的郊区已经和市中心没有太大差别，在这些地方同样聚集了大量人口，形成了新的经济中心。但该地方土地性质依然是农村土地，对于农民来说。用土地进行耕种所得收益已远远不如租房或卖房所得收益高；对于城市居民来说，与商品房昂贵售价相比，小产权房售价仪为同类商品房的ｌ／３左右，而实际居住条件则相差无几。当二者的迫切需求找到完善的契合点时交易足必然要发生的，即使此种交易存在巨大的风险。
国家管理机构和法律监管机制的缺失是其形成的重要原因。对于城市商品房开发。国家行政机关专门设有国土资源部、建设部及其下属机构进行管理，并已形成相对完善的监管机制。但这些部门的职权多仅限于城市国有土地，对于广大农村集体土地，其监管权限十分有限。这些部门虽可通过收归国有方式对原农村集体土地进行管理，但征收也须符合政府土地利用总体规划。国家法律明确规定农村土地用于村民宅基地建设面积必须符合省、自治区、直辖市规定的标准，涉及占用农用地的，还必须依法办理农用地转用审批手续。由于缺乏有效制约机制，进行房屋建设，农民可有丰厚利益；对于地方政府来说，也叮以促进本地的经济繁荣，做出政绩。在利益的驱使和制约的缺位下，必然催生该行为，必然带动后来者趋之若鹜。
城乡二元土地制度和集体土地流转机制缺位是其形成的根本原因。在土地制度方面。城市土地属国有，农村土地为集体所有，由此产生了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等一系列两重标准，由此而来的农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。其最大的弊端是阻碍了我国城市化进程。仅就土地流转而言，城郊集体土地使用价值与国有土地完全相同，由于法律禁止其流转上市，形成了“值钱”而又“换不来钱”的状况。当所有合法的途径都被堵死后，经济利益只能以违反现有法规的形式得以实现，小产权房就是这样产生的。
三、产权组合框架下对“小产权房”问题的思考
１．从产权各权能归属角度重新理解“小产权”概念
思考之一，“小产权”和“大产权”究竟有什么区别？巴泽尔认为，产权不仅是法律赋予的权力．“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成……一般来说，法律权利会增强经济权利，但对后者的存在来说，前者既非必要条件，也非充分条件。”删事实上，我们以前的小产权房概念是指经济适用房、廉租房，特别是经济适用房，因其产权受一定限制，同商品房相比有一定残缺。而现有“小产权”却是乡村针对目前房地产法律和政策的缝隙而诞生的产物，有的是旧村改造，有的是新农村建设。这是不需要缴纳土地出让金的。于是．这些“小产权”房产的价格就比“大产权”的房产便宜了近７０％。虽然人们知道可能存在“风险”，而这高出了７０％的“土地出让金”却正是我们分析问题的导火线，它使人们放弃“大产权”而选择“小产权”。于是，能否得出下面的公式：大产权＝小产权＋７０％的“土地出让金”。问题核心在于：一是高额“土地出让金”被准拿走了，是否合理；二是在土地集体所有制下到底应该怎样界定产权的各项权能；三是作为集体成员的农民在集体所有的土地上到底能行使什么样的权利。
思考之二，“小产权”提法正确吗？产权模式理论认为，所有权空间范围和人口规模越大，产权人格体现就越虚化。我国的土地所有权分为国有土地所有权和农村集体土地所有权两种：“任何７３
单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是。兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”啵句话说，只有国有土地才可用于商品房开发建设，如果要使用农村集体所有土地，必须先经过法定程序将农村土地收归国有，然后再行出让，以国有土地使用权的形式进行开发建设，经过这个过程就“以小变大”了，农村集体所有土地不能直接进行商品房开发。“土地收归国家”是众所周知的观念。然而“国家”却是一个非常抽象的概念，按照抽象概念来划分的话，事实上无集体和国家之分，所有土地都是国家的。土地不应该单纯用大产权、小产权来界定，产权就是产权，只有“有”和“无”的问题，没有“大”和“小”的问题。就像一个人，有生命就活着，没有生命就死了，无所谓“大命”和“小命”。这种把产权分出“大”、“小”或“乡镇级”、“国家级”的做法，实在偏颇。
思考之三，我们现在的商品房是大产权吗？按照现有规定，如果老百姓买房时向国家缴纳５０年或是７０年“土地出让金”。那么你住在所买房屋里５０年或７０年就合法，这就是“大产权”。难道这种大产权是我们所说的产权吗？所谓产权，从内涵理解，费雪认为：“产权不是物质财产和物质活动，而是抽象的社会关系。”【３】从外延理解，《牛津法律大辞典》解释说：“产权亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”‘纵功能理解，德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具，它能帮助人们形成交易的合理预期，界定人们受益或受损的权利。这些预期通过社会的法律、习俗和道德得到表达。产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。”‘枞形成机制理解，阿尔钦认为，应该从法律或国家强制性层面上对产权进行刻画，产权足法律或国家（政府）强制性规定的人对物的权利，是一种形成人们对资产的权威的制度方式。产权不是一种静态的客体，而是一系列旨在保障人们对资产的排他性权威的规则，进而是维持资产有效运行的社会制度。说到底。产权是由物引起的人与人之间的权利关系。本质是对财产行为权利的一种界定，是对未来交易时所产生的“合理预期”，作为一种社会工具或制度安排，在协调和规范人们行为的过程中必须得到社会强制实施。因此，从购买者看来，如果与他买卖房屋的人是平等的主体，一个愿买一个愿卖的话，“小产权”与“大产权”是无差异的，不仅如此，这种无差异性还表现在现有中国房地产的产权格局中，实际上只有“房产”而无“地产”，从这种意义上来说，中国的房子基本上都是“小产权”房。
２．从产权权能系新组合角度重新审视已存在的“小产权房”
审视之一。“小产权房”的制度创新意义。小产权房的出现．是公共利益和个人利益的帕累托改进，参与其中的人都得到了净收益。一是使农民以高于土地征购价盘活土地资源而收益多多，二是使市民以远低于商品房价购得房产而收益多多，政府虽然损失了部分卖地收益，但是它同样因此减轻了为民众提供廉租房、廉价房的责任。人们通过小产权房这一自发、自觉的市场行为。神奇有效地自行解决Ｊ，住房问题，政府的财政负担、尤其是福利责任将大幅减轻，只需投入少量财力就能解决收入最低的极少数民众的住房问题。产权权能的拓展、分解、重新组合对新制度的形成有着苇要意义。小产权房是新的历史条件的又一场土地革命。它打破了城乡土地二元分割的制度，打破了政府垄断土地一级市场的格局，使两种地权走向平等、走向统一，形成ｒ一个真正统一的中国土地市场，同时也与经济的增长及社会的稳定有着内在联系，是伟大的中国农民自我城市化进程中的一场发源于农民自身的革命！
（Ｄ参见《中华人民共和国土地管理法》第五章第四卜二条。
②ＤａｖｉｄＭｅｗａｌｋｅｒ：《牛津法律大辞典》。北京：光明日报出版社１９８８年版．第７２９页。
（萤参处德姆塞茨：《关于产权的理论）．见《财产权利与制度变迁一产权学派与新制度经济学派译文集＞，上海：上海二联书店１９９４年版．第９７—９８页。７４
审视之二，“小产权房”的现实合理性。我国二元土地制度具有内在不平衡性。农民有名义上的农村集体土地所有权，却没有事实上属于国家的终极支配权。这突出表现在集体土地可以被征收变为国有土地，以及由此而带来的土地增值和利益分配过程的现实中。作为农村土地集体所有权主体的农民，追求所有权收益时却没有主体资格或只具有名义资格，这从逻辑上是讲不通的。产权核心概念是所有权、支配权、处置权、收益权等。集体土地产权事实上部分权能被禁止或限制了。针对“小产权”的指责和限制正是我国二元土地制度不平衡性的具体反映。传统模式下农村城市化须由政府规划先行，政府以较低价格从农民手中征得土地，然后以数倍、几十倍甚至更高价转让给开发商，城市化在政府计划下推进；小产权房模式下，农民通过出售、出租小产权房获得数倍、数十倍甚至更多倍于征地的土地增值收益和持续稳定的收入：城市人口则由于小产权房而被吸引过来并把城市文明带入乡村，人口的聚集效应会创造出大量服务业就业机会。农民不用离开自己的家乡就可以实现城市化和市民化。这种“小产权”带来的“城乡统筹”、“城乡融合”、“缩小城乡差距”、“城乡一体化发展”的思路和模式具有显著的现实合理性：一是低房价满足人们的需求；二是住房供给满足市场的需求；三是土地收益满足农民的需求；四是社会和谐满足政府的需求。
审视之三，“小产权房”的去留标准选择。在提倡“以民为本”大氛围下，当前作为热点和焦点的问题关键：是全盘推倒，还是通过完善使其变成真正产权？“小产权房”的去留标准应该怎样选择，笔者从为什么有关部门和行业要限制“小产权房”以及我们工作和政策优劣的最终判别标准两方面进行分析。
关于前者。其观点主要如下：一是“小产权房”不合法。最大的问题是未经过国家征用并转给开发商来进行房地产开发，因此实际上是没有产权的，不受法律保护。二是“小产权房”利益保障缺乏。购买“小产权房”会给购房者带来许多不利和风险：很难在市场卜流通；很难保证购买合同的实现；随时都可能因土地被征用而强拆，造成经济损失。三是“小产权房”的质量和服务无保障。小产权房的建设未经国家正规部门监督，因而质量无保证，更谈不上售后服务以及其他配套服务。四是“小产权房”会造成短期利益和长远利益的冲突。主要是“十一五”规划将１８亿亩耕地保有量确定为硬性指标，未来几年对于农民宅基地耕地的保护力度只会不断增强，“小产权房”开发土地可能会影响耕地保有量。笔者认为，关于第一点，这是核心问题，事实上前文已多次做过分析和反驳；关于第二点、第三点，这并非核心问题，只是个规范的次要问题，是从属性的；关于第四点。完全可在现有新农村建设规划中，在动态保有耕地面积情况下予以解决。
关于后者。毫无疑问，住房是人的生存基本需要，是一种摹本权利，“居者有其屋”、“安居乐业”，“有居则安、有产则宁”，这是中国干百年不变的观念和理想，所以，当最基本的权益之一——居住权得不到保障时，各种各样的“创新”就成为必然。集资建房、合资建房以及小产权房。这些百姓在住房上的“思变”、“创新”和诸多历史经验都告诉我们：人们会通过各种方式来满足其作为人的最基本的需求。因此，“小产权房”去留的选择标准必然要在“满足普通老百姓利益”和“冲破现有秩序”中作出选择。胡锦涛总书记强调：“党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”咣的十七大报告指出：“社会建设与人民幸福息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”温家宝总理也说过：“要把人民群众满意不满意、高兴不高兴作为衡量政绩的根本标准。”这一标准体现的是维护人民群众①参见２００７年６月２５日胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班上的讲话。７５
的最根本的利益。具体到“小产权房”上，我想，解放思想，冲破不该有的所有制桎梏，修改不合时宜的政策，让老百姓通过应有的办法快速“缩小城乡差距”、“买得起房、住得上好房”恐怕不仅是个产权“大”“小”的事了。而是执政目的和制度导向的一个基本的、大是大非的问题。
３．重新界定政府在“小产权房”问题上的职能创新作用
笔者认为，“在新的产权组合收益大于其实施成本与原有制度收益之和条件下，新的产权组合通过多次博弈（奖励和惩罚）后以经验和约定俗成的习惯表现出来，普遍、统一实施的规则就出现了。”①关于制度变迁和创新，戴维斯和诺思认为，制度均衡被打破可能是由于：制度安排创新的潜在收入可能会增加，组织或操作一个新制度安排的成本町能发生改变。政府在推进制度变迁方面应发挥不可替代的作用。当前，我们应当在政府就“小产权房”问题的职能上做若干界定．以更好地适应客观现实。这看似无关大局的“职能界定”却为制度变迁做了实验性探索和关键性奠基。
界定之一。政府承担对“小产权房”购买者利益的保障作用。首要的是引导小产权房从“合情合理”到“合法合规”。购买“小产权房”可能会给购房者带来的诸多疑虑，如“不合法”、“难流通”、“购买合同难实现”、“随时被征用”等问题，只有政府出面予以保护方可解决。政府应当在引导和调控住房市场发展的同时，充分发挥住房保障的主体作用，在解决住房问题中要承担保障、规范、调整等多重具体作用。比如，在“小产权房”问题上，可在土地出让和税费上做一些后补性工作。使其规范合法，而不是一味地没收或拆除，从而逐步将“小产权房”纳入我困的商品房序列中．进而逐步消除中国土地制度的二元结构。如果法律本身违背人的自由交易权利，就是应该废除的问题，而不是严格执行的问题，更不是追究的问题。
界定之二。政府承担对“小产权房”质量和服务的监督作用。小产权房的建设可能根本没有经过房屋质量验收等程序，一旦出现房屋质量问题，买受人的利益很难得到维护。同时，诸如水、电等其他配套服务卜也确实可能出现这样那样的问题。对于前者，可以逐步把房屋建设纳入不分城乡的“统一管理”中，特别是针对在农村集体土地上建设的农户需求之外的“商品房”；关于后者。在政府提供宏观应有的诸如社会治安等服务基础上，则主要由市场的力量去调整。
界定之三，政府承担对“小产权房”造成的短期和长远利益冲突的协调作用。老百姓的“第一要务”是买得起、住得上房，“居者有其屋”；而耕地是保证农业安全乃至网家安全的不可再生的资源。两者的矛盾不是不可调和的，难道除“小产权房”外就没有其他占用农业用地的事项了吗？答案是截然相反的。“小产权房”可以通过政府的合理规划、有效管理，避免占用集体土地中的耕地而走向合法化和利益协调化。政府对于农民转换土地用途可以严格规范，特别是对于耕地应设定严格限制，但不宜限制农民将宅基地或荒地用于面向城市居民的房地产开发行为。在不触及耕地或动态保有耕地前提下，在农村集体土地上重新进行规划，可产出大量廉价房屋，既实现了农民土地的增值收益，实现了农村的“自我城市化”，实现ｒ居民的“住有所居”，也实现了政府的“以人为本”。实现了社会的“和谐发展”。
【参考文献】
【１１廖德凯：《换个思路解决“小产权房”问题＞，载《大众日报》，２００７年６月２７日。
【２】巴泽尔：《产权经济分析＞，｝海：Ｌ海一联书店１９９７年版，第１６页。
【３ＪＩｒｖｉｎｇＦｉｓｈｅｒ．ＥｌｅｍｅｎＬａｒｙ州ｎｃｉｐｌｅｓｏｆｅｃｏｎｏＩＩＩｉｃ８．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＭａｃＩＩｌｉＵ明。１９２３：２７．
（责任编辑：任天成）
①参见罗大永：《产权组合一中国农村土地制度的构建＞。
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产权组合-对"小产权房"的制度经济学分析
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英文刊名：
年，卷(期)：
被引用次数：罗夫永， LUO Fu-yong南开大学,经济学院,天津,300071中国青年政治学院学报JOURNAL OF CHINA YOUTH COLLEGE FOR POLITICAL SCIENCES2008,27(5)2次
参考文献(8条)
1.罗夫永 产权组合-中国农村土地制度的构建
2.参见2007年6月25日涛总书记在中央党校省部级干部进修班上的讲话
3.德姆塞茨 关于产权的理论 1994
4.David Me Walker 牛津法律大辞典 1988
5.中华人民共和国土地管理法
6.Irving Fisher Elementary principles of economics 1923
7.巴泽尔 产权经济分析 1997
8.廖德凯 换个思路解决"小产权房"问题 2007
引证文献(2条)
1.乔宇.吴洁敏 "小产权房"问题、成因与对策:一个综述[期刊论文]-经济研究导刊 2010(18)
2.张红星 城郊土地交易中的政府功能与农民利益保护——对天津"宅基地换房"模式的思考[期刊论文]-城市2009(4)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_zgqnzzxyxb200805015.aspx