关于制定机构编制法的议案
案由：
完善机构编制管理立法是建立有效政府，进而推动经济和社会发展的必然要求。从世界范围来看，自上世纪50年代以来，各主要发达国家都认识到政府机构设臵和编制管理立法的必要性,相关立法成为学术界和实务界的重要前沿课题。
其中，日本的经验比较具有代表性。二战后，日本政府机构臃肿、人浮于事，普遍存在百官威仪的遗风，严重阻滞正在恢复重建的日本经济。察觉这一问题后，日本制定了一系列法律，例如：为规范机构设臵，有效地抑制机构膨胀，1948年出台《国家行政组织法》，规定了内阁部门设臵标准、组织体系、领导体制、领导职数和局级机构的最高限额等；为控制公务员膨胀，削减编制，紧缩开支以利于重建经济，1969年出台了《关于行政机关职员定员法》，依据该法每年公布《行政机关职员定员令》，实施当年的行政机构改革和削减定员计划；1974年出台《内阁法》，明确规定内阁成员和各省厅高级官员的定员人数，并规定不得有任何增加；2002年出台《政策评价法》，规定内阁各部门制定政策和履行职责必须接受评估，明确了评估的目的、标准、程序、方法和责任。在健全了机构编制管理法律体系之后，日本政府逐步实现了合法行政、合理行政、权责统一、程序正当、高效便民、诚实信用，对日本经济的飞速发展起到了极为显著的辅
助作用。
从国内立法现状看,《宪法》和《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律对机构编制管理有所规定,但相关规定过于原则、简约，缺乏可操作性。此后陆续出台的《国务院行政机构设臵和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设臵和编制管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等行政法规和《机构编制监督检查工作暂行规定》等规范性文件，虽然从一定程度上缓解了机构编制管理工作的压力，部分解决了机构编制管理权威性、稳定性、科学性不够，“人治”现象突出，监督无力等问题，但距离机构编制管理“法制化、规范化、科学化”的目标仍有差距，其不足主要表现为：机构编制管理程序不够具体；机构编制管理实体标准不够明确；统一的地方事业单位机构编制管理法规缺失；编制实名制未能纳入；机构编制管理的权威性强调不足；监督检查的力度不够；法律责任不具体；部分规定相对于改革的推进已显滞后。
机构编制管理立法的缺失和滞后造成各地在机构编制管理方面各行其是，政府机构设臵不合理、政府职能转变不到位、履职无力、效能低下等现象仍然存在，这些问题在一定程度上制约了经济社会发展。加快机构编制立法步伐，完善机构设臵和编制管理立法，己显得尤为重要。
案据：
当前，我国的机构编制管理工作，主要执行的是相关行政法
规。国家机构和编制管理涉及政权建设，仅由行政法规进行调整规范，其权威性、严肃性明显不足。从以下五个方面看，有必要尽快提高机构编制管理的立法层次。
其一，按照行政机关不能自我授权的原则，机构编制管理工作应该通过全国人大或其常委会制定法律来调整规范，而非由国务院自行制定行政法规。
其二，行政法规的位阶低于法律，若与法律抵触，则必须服从让位于相关法律，由行政法规调整规范的机构编制管理工作因此面临较大的压力和冲击。
其三，《国务院行政机构设臵和编制管理条例》仅适用于国务院本级行政机构设臵和编制管理，且在国务院多次机构改革之后显现滞后之态。《地方各级人民政府机构设臵和编制管理条例》细节上不够完善，因此广东、云南、海南等地依据《条例》出台地方性法规，甘肃、山西、河北、安徽等地出台地方政府规章，另有若干省、自治区、直辖市制定《条例》的配套实施细则。以上虽一定程度上弥补了《条例》的不足，但却不利于机构编制管理工作在全国范围内的统一，影响到机构编制管理工作的严肃性。
其四，现行《条例》的适用范围限于行政机构的设臵和编制管理，并将地方事业单位机构编制管理办法的制定授权给省级人民政府，因此目前缺乏全国层面的事业单位机构编制管理法规。事实上，由于政府机构与事业单位直接、紧密关联的现状，如果
事业单位机构编制管理不能法定化，会严重影响政府机构改革和职能转变的进程。
其五，现行的《条例》仅规范了行政机关的机构设臵和编制管理，而并未对党委机关、权力机关、审判机关、检察机关、政协机关和人民团体机关的机构设臵和编制管理作出规定，从上述机关机构设臵和编制管理的现状看，有必要出台适用于党政机构的统一的机构编制管理法。
同时，若期待通过《组织法》的修订来实现机构编制管理立法层次提升，一是《组织法》关于机构编制的规范缺失甚多，修法的工作量不啻于重新立法，二是单独立法利于强化机构编制管理的地位和作用，符合现实需要和发展趋势。
因此，在国务院和地方政府两个机构编制管理条例的基础上，尽快研究制订全国统一的《机构编制法》非常必要。
方案：
一、机构编制法的立法原则
1.严格依据宪法的原则。我国宪法规定，“一切国家机关和武装力量，各级政党和各社会团体，各企事业单位都必须遵守宪法和法律”。宪法是我国的根本大法，是机构编制立法的基本依据。按照《立法法》的规定，国家法律的制定不能违背《宪法》的基本原则，其内容不得与《宪法》相抵触。
2.精简、统一、效能的原则。机构编制管理工作必须“遵循精简、统一、效能的原则”，这一原则是党和国家对机构编制工
作的一贯要求，也必然是对机构编制立法的要求。
3.遵循机构编制工作自身规律的原则。改善机构编制管理与推动机构编制管理法制化建设，既有一致性，又有矛盾性。一致性表现在：法制化为机构编制管理和改革提供法律保障，管理和改革必须依法进行，同时改革成果依靠法制化来巩固。矛盾性表现在：法律制度要求相对稳定，而机构编制工作具有不断改革发展的显著特征，这是机构编制工作自身规律的体现。这就需要根据机构编制工作的特殊性开展立法工作，使两者有机统一。机构编制立法既要对机构编制管理长期行之有效，具有普遍意义，又要允许根据改革的深入，适时调整规范对象，充实规范内容。
4.基于我国国情，坚持从实际出发的原则。运用法律手段、财政手段和必要的行政手段进行综合管理，是近几年来机构编制管理工作中摸索出来的符合我国国情的宝贵经验，应使之法律化、制度化。同时，在坚持立足国情，符合中国特色社会主义制度的前提下，在立法技术上可以借鉴国外的有益经验，逐步适应国际社会的新发展，与机构编制管理中的国际惯例相衔接。
二、机构编制法的主要内容
在机构编制法的体系内容上，至少应包含以下几项:机构编制管理的原则、对象和范围；机构编制主管部门的任务、职能、权限和法律地位；机构设臵和人员编制配备的原则、要求以及申报审批程序；有关方面与机构编制的关系以及配合服从机构编制管理的责任和义务；违反机构编制法的处罚等等。
其中，需要着重考虑以下几个问题：
1.机构编制管理主体。目前，由于各级机构编制管理部门法律地位不明确，机构设臵不规范，权责脱节，力量薄弱，致使管理工作开展不力，经常处于疲于应付的被动地位，这是导致行政事业单位机构臃肿、人员编制失控的重要原因之一。因此，机构编制法要界定机构编制管理部门的工作职能和管理权限，明确机构编制管理部门的法律主体地位，解决好机构编制管理部门的执法体制和执法地位问题，确保机构编制管理的权威性。
2.机构设置的规范化。目前，机构编制管理中，机构的设臵和变更最难规范，自由度最大，人为影响和作用最为明显。这种随意性的结果，造成机构管理上的被动失控和机构无序膨胀，给因人设事留下空间，给财政带来沉重负担。因而，以职能作为机构设立的依据，实现机构设臵的法定化是机构编制立法的重要目标之一。
3.人员编制和领导职数。机构编制法应该对人员编制的核定和变更制定明确规则，以扭转机构编制管理过程中的“增编容易减编难”。为了加强编制管理，中央确定省、市、自治区人员总编制的同时，应将省、市、自治区直属机关编制单列出来。省、市、自治区向下分解人员编制，也要参照中央的作法。各级部门人员编制由同级编委会合理分配。同时，可以确立人员编制与财政预算挂钩的制度，按编制划拨经费，节编不减，超编受罚。采用法律手段和经济手段相结合的方法控制人员编制，有利于强化
用编单位的自律机制，这是各地编制管理的经验，也是部分发达国家的作法。机构编制法还应对领导职数和非领导职数作出规定，明确机构配备职数的标准，彻底改变目前“官”多“兵”少的不正常状况。
4.机构编制工作程序。机构编制法应该明确机构的设臵、合并、撤销，职能的配臵、转移、取消，人员编制和领导职数的核定、增加、减少等事项的申报程序、论证程序、审议程序、决策程序、监督执行程序和纠偏纠错程序等，以完善、清晰、严格的程序来保障机构编制法实体内容的落实。
5.法律责任。有法必依与违法必究是一个问题两个方面。从一定意义上讲，只有违法必究，才能更有效地保证有法必依。机构编制法应该将机构编制违法行为和处分种类、权限明确化、具体化，其中当事人，包括机构编制管理部门工作人员法律责任的明确化、具体化更不应缺失。
关于制定机构编制法的议案
案由：
完善机构编制管理立法是建立有效政府，进而推动经济和社会发展的必然要求。从世界范围来看，自上世纪50年代以来，各主要发达国家都认识到政府机构设臵和编制管理立法的必要性,相关立法成为学术界和实务界的重要前沿课题。
其中，日本的经验比较具有代表性。二战后，日本政府机构臃肿、人浮于事，普遍存在百官威仪的遗风，严重阻滞正在恢复重建的日本经济。察觉这一问题后，日本制定了一系列法律，例如：为规范机构设臵，有效地抑制机构膨胀，1948年出台《国家行政组织法》，规定了内阁部门设臵标准、组织体系、领导体制、领导职数和局级机构的最高限额等；为控制公务员膨胀，削减编制，紧缩开支以利于重建经济，1969年出台了《关于行政机关职员定员法》，依据该法每年公布《行政机关职员定员令》，实施当年的行政机构改革和削减定员计划；1974年出台《内阁法》，明确规定内阁成员和各省厅高级官员的定员人数，并规定不得有任何增加；2002年出台《政策评价法》，规定内阁各部门制定政策和履行职责必须接受评估，明确了评估的目的、标准、程序、方法和责任。在健全了机构编制管理法律体系之后，日本政府逐步实现了合法行政、合理行政、权责统一、程序正当、高效便民、诚实信用，对日本经济的飞速发展起到了极为显著的辅
助作用。
从国内立法现状看,《宪法》和《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律对机构编制管理有所规定,但相关规定过于原则、简约，缺乏可操作性。此后陆续出台的《国务院行政机构设臵和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设臵和编制管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等行政法规和《机构编制监督检查工作暂行规定》等规范性文件，虽然从一定程度上缓解了机构编制管理工作的压力，部分解决了机构编制管理权威性、稳定性、科学性不够，“人治”现象突出，监督无力等问题，但距离机构编制管理“法制化、规范化、科学化”的目标仍有差距，其不足主要表现为：机构编制管理程序不够具体；机构编制管理实体标准不够明确；统一的地方事业单位机构编制管理法规缺失；编制实名制未能纳入；机构编制管理的权威性强调不足；监督检查的力度不够；法律责任不具体；部分规定相对于改革的推进已显滞后。
机构编制管理立法的缺失和滞后造成各地在机构编制管理方面各行其是，政府机构设臵不合理、政府职能转变不到位、履职无力、效能低下等现象仍然存在，这些问题在一定程度上制约了经济社会发展。加快机构编制立法步伐，完善机构设臵和编制管理立法，己显得尤为重要。
案据：
当前，我国的机构编制管理工作，主要执行的是相关行政法
规。国家机构和编制管理涉及政权建设，仅由行政法规进行调整规范，其权威性、严肃性明显不足。从以下五个方面看，有必要尽快提高机构编制管理的立法层次。
其一，按照行政机关不能自我授权的原则，机构编制管理工作应该通过全国人大或其常委会制定法律来调整规范，而非由国务院自行制定行政法规。
其二，行政法规的位阶低于法律，若与法律抵触，则必须服从让位于相关法律，由行政法规调整规范的机构编制管理工作因此面临较大的压力和冲击。
其三，《国务院行政机构设臵和编制管理条例》仅适用于国务院本级行政机构设臵和编制管理，且在国务院多次机构改革之后显现滞后之态。《地方各级人民政府机构设臵和编制管理条例》细节上不够完善，因此广东、云南、海南等地依据《条例》出台地方性法规，甘肃、山西、河北、安徽等地出台地方政府规章，另有若干省、自治区、直辖市制定《条例》的配套实施细则。以上虽一定程度上弥补了《条例》的不足，但却不利于机构编制管理工作在全国范围内的统一，影响到机构编制管理工作的严肃性。
其四，现行《条例》的适用范围限于行政机构的设臵和编制管理，并将地方事业单位机构编制管理办法的制定授权给省级人民政府，因此目前缺乏全国层面的事业单位机构编制管理法规。事实上，由于政府机构与事业单位直接、紧密关联的现状，如果
事业单位机构编制管理不能法定化，会严重影响政府机构改革和职能转变的进程。
其五，现行的《条例》仅规范了行政机关的机构设臵和编制管理，而并未对党委机关、权力机关、审判机关、检察机关、政协机关和人民团体机关的机构设臵和编制管理作出规定，从上述机关机构设臵和编制管理的现状看，有必要出台适用于党政机构的统一的机构编制管理法。
同时，若期待通过《组织法》的修订来实现机构编制管理立法层次提升，一是《组织法》关于机构编制的规范缺失甚多，修法的工作量不啻于重新立法，二是单独立法利于强化机构编制管理的地位和作用，符合现实需要和发展趋势。
因此，在国务院和地方政府两个机构编制管理条例的基础上，尽快研究制订全国统一的《机构编制法》非常必要。
方案：
一、机构编制法的立法原则
1.严格依据宪法的原则。我国宪法规定，“一切国家机关和武装力量，各级政党和各社会团体，各企事业单位都必须遵守宪法和法律”。宪法是我国的根本大法，是机构编制立法的基本依据。按照《立法法》的规定，国家法律的制定不能违背《宪法》的基本原则，其内容不得与《宪法》相抵触。
2.精简、统一、效能的原则。机构编制管理工作必须“遵循精简、统一、效能的原则”，这一原则是党和国家对机构编制工
作的一贯要求，也必然是对机构编制立法的要求。
3.遵循机构编制工作自身规律的原则。改善机构编制管理与推动机构编制管理法制化建设，既有一致性，又有矛盾性。一致性表现在：法制化为机构编制管理和改革提供法律保障，管理和改革必须依法进行，同时改革成果依靠法制化来巩固。矛盾性表现在：法律制度要求相对稳定，而机构编制工作具有不断改革发展的显著特征，这是机构编制工作自身规律的体现。这就需要根据机构编制工作的特殊性开展立法工作，使两者有机统一。机构编制立法既要对机构编制管理长期行之有效，具有普遍意义，又要允许根据改革的深入，适时调整规范对象，充实规范内容。
4.基于我国国情，坚持从实际出发的原则。运用法律手段、财政手段和必要的行政手段进行综合管理，是近几年来机构编制管理工作中摸索出来的符合我国国情的宝贵经验，应使之法律化、制度化。同时，在坚持立足国情，符合中国特色社会主义制度的前提下，在立法技术上可以借鉴国外的有益经验，逐步适应国际社会的新发展，与机构编制管理中的国际惯例相衔接。
二、机构编制法的主要内容
在机构编制法的体系内容上，至少应包含以下几项:机构编制管理的原则、对象和范围；机构编制主管部门的任务、职能、权限和法律地位；机构设臵和人员编制配备的原则、要求以及申报审批程序；有关方面与机构编制的关系以及配合服从机构编制管理的责任和义务；违反机构编制法的处罚等等。
其中，需要着重考虑以下几个问题：
1.机构编制管理主体。目前，由于各级机构编制管理部门法律地位不明确，机构设臵不规范，权责脱节，力量薄弱，致使管理工作开展不力，经常处于疲于应付的被动地位，这是导致行政事业单位机构臃肿、人员编制失控的重要原因之一。因此，机构编制法要界定机构编制管理部门的工作职能和管理权限，明确机构编制管理部门的法律主体地位，解决好机构编制管理部门的执法体制和执法地位问题，确保机构编制管理的权威性。
2.机构设置的规范化。目前，机构编制管理中，机构的设臵和变更最难规范，自由度最大，人为影响和作用最为明显。这种随意性的结果，造成机构管理上的被动失控和机构无序膨胀，给因人设事留下空间，给财政带来沉重负担。因而，以职能作为机构设立的依据，实现机构设臵的法定化是机构编制立法的重要目标之一。
3.人员编制和领导职数。机构编制法应该对人员编制的核定和变更制定明确规则，以扭转机构编制管理过程中的“增编容易减编难”。为了加强编制管理，中央确定省、市、自治区人员总编制的同时，应将省、市、自治区直属机关编制单列出来。省、市、自治区向下分解人员编制，也要参照中央的作法。各级部门人员编制由同级编委会合理分配。同时，可以确立人员编制与财政预算挂钩的制度，按编制划拨经费，节编不减，超编受罚。采用法律手段和经济手段相结合的方法控制人员编制，有利于强化
用编单位的自律机制，这是各地编制管理的经验，也是部分发达国家的作法。机构编制法还应对领导职数和非领导职数作出规定，明确机构配备职数的标准，彻底改变目前“官”多“兵”少的不正常状况。
4.机构编制工作程序。机构编制法应该明确机构的设臵、合并、撤销，职能的配臵、转移、取消，人员编制和领导职数的核定、增加、减少等事项的申报程序、论证程序、审议程序、决策程序、监督执行程序和纠偏纠错程序等，以完善、清晰、严格的程序来保障机构编制法实体内容的落实。
5.法律责任。有法必依与违法必究是一个问题两个方面。从一定意义上讲，只有违法必究，才能更有效地保证有法必依。机构编制法应该将机构编制违法行为和处分种类、权限明确化、具体化，其中当事人，包括机构编制管理部门工作人员法律责任的明确化、具体化更不应缺失。