问题探讨
大别山片区扶贫开发的政策建议
□安徽省六安市农村财政研究会课题组
六安市位于安徽省西部，大别山北麓，是国家集中连片扶贫大别山片区的重要组成部分，国土面积1.8万平方公里，辖寿县、霍邱、金寨、霍山、舒城、金安、裕安和叶集改革发展试验区，其中，金寨县、霍邱县、寿县是大别山集中连片特困地区，舒城县、裕安区是国家扶贫开发重点县区，金安区是省扶贫开发重点区（县）。近年来，六安市立足市情，全面落实各项扶贫措施，因地制宜，整合资源，综合开发，探索出基本符合当地实际的做法和路子，为新时期扶贫开发工作积累了宝贵经验。
一、贫困情况
六安市地域广阔，地形地貌复杂多样，境内南部为高寒山区、中部为江淮分水岭丘岗地区、北部为沿淮平原地区。全市贫困状况呈现以下两个特点：一是贫困人口分布广。全市各个乡镇村都有贫困户、贫困人口，尤其以深山区、库区、沿淮行蓄洪区、易涝易旱的江淮分水岭地区最为集中。二是贫困人口比重大。2013年，六安市农村贫困人口97.36万人、33.24万户，占安徽省贫困人口总数480万人的20.28%，占全市总人口的13.6%。
二、贫困原因
一是因奉献致贫。为了根治淮河水患，修建五大水库，淹没了
38当代农村财经
2014年第12期
30万亩良田，库区移民30万人。改革开放以来，作为合肥经济圈优质饮用水源供给地，六安市担负着向省城合肥、周边淮南等城市居民提供生活用水的重任，为了保护青山绿水，很多地方无法开发，严重束缚了六安发展步伐，老区人民靠山不能吃山、靠水不能吃水，部分家庭徘徊在贫困边缘。2013年底，库区贫困人口约占全市贫困总人口30%以上。二是因病因残致贫。“致富十年功，大病一日穷”。2013年，六安全市因重大疾病或残疾导致的贫困人口为36.97万人，占全市贫困人口的37.97%。目前，尽管六安市在新型农村合作医疗、扶贫救助等方面做了大量工作，但由于医药费用偏高、报销比例偏低等因素影响，一旦家庭成员得了大病或者慢性病，极易返贫；如果家庭主要劳动力得了大病，不仅会背上沉重的医疗债务，还会因丧失劳动力而失去经济来源，导致一夜返贫。三是因子女上学致贫。目前非义务教育阶段，学费贵、杂费多是普遍现象，无论是优质高中还是所有大学，每年学费少则六七千，多则数万元，加上生活费，供养子女上学是农村一项较大支出。加之农村人情往来费用，致使困难家庭不堪重负。四是因环境恶劣致贫。有部分群众居住在高寒山区、库区，远离城镇，交通闭塞，日常生活用品贵买，自己
生产的农产品却贱卖，加之资源开发受到限制，生产生活资料短缺，群众生活比较困难。五是因灾致贫。六安地形复杂，许多地方非涝即旱，加之农田水利基础设施薄弱，抗灾能力差，农民种地成本高、风险大，仅靠种地为生的农民，生活难以保障，一旦遭遇大的自然灾害，即刻返贫。
三、政策建议
大别山区既是国家重点扶持的革命老区之一，也是中部地区崛起的最大增长点，落实大别山片区扶贫规划，加快大别山发展步伐，实现与全国小康同步目标，需要从省乃至国家层面上，出台政策，打造平台，加大力度，有针对性地进行扶贫。
(一)建立大别山旅游扶贫实验区。国务院批准的《大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》指出，“按照区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的基本思路，将大别山片区建设成为革命老区加快发展示范区、国家重要粮食和特色农产品生产加工基地、承接产业转移重点区、红色旅游胜地和文化休闲旅游目的地。”大别山地区横跨鄂豫皖三省，绿色旅游资源独特，周边拥有华东最后一片原始森林天堂寨等5A级景区3个；红色旅游资源丰富，刘邓大军曾在这里完成千里跃
进，实施战略进攻的壮举；古色旅游资源厚重，秦、汉、楚、皋陶文化等底蕴深厚。充分发挥大别山红绿古旅游资源优势，大力发展旅游产业，是落实片区扶贫规划，解决大别山片区整体脱贫的重要之策。2012年，全国人大常委会对口支援安徽六安“5+1”项目中的大别山旅游扶贫快速通道目前已基本开通，使大别山核心区基本连为一起。建议国家将大别山区域旅游发展规划纳入国家层面的总体发展规划，设立大别山生态—红色旅游实验区，重点在规划、项目、资金和道路等基础设施建设方面给予政策倾斜，在统筹协调、整体推进方面给予指导和支持。
(二)建立大别山优质水源保护区。大别山区是华中和长江三角洲地区的重要生态安全屏障，生态环境优美。仅六安大别山区，就蕴藏着丰富优质的水资源，地表水资源总量为99.9亿立方米，滋润着安徽乃至整个中部地区，其境内佛子岭、梅山、白莲崖等六大水库的优质水资源总量达70.87亿立方米，担负着合肥市、淮南市等城市近500万居民的生活饮用水重任。同时，六安是淮河和巢湖水系最重要水源涵养地和水资源调蓄池，对中下游两岸的防洪、灌溉、城市供水、水质改善起着无可替代的作用。“淠史杭工程”和六大水库占据了淮河流域现有大型水库总库容的三分之一多，灌区优质水源支撑了安徽省四分之一国内生产总值用水需求，因此在大别山地区建设水源保护区具有全局性和战略性意义。建议从国家层面建立大别山优质水源保护区。首先，推动生态补偿政策法规体系建设，总结推广新
安江流域水环境补偿试点经验做法，在进一步完善现有生态补偿规定的同时，提请省级以上政府或人大制定综合性法规或规范性文件，明确实施生态补偿的基本原则、主要领域、补偿办法，确定相关利益主体间的权利义务和保障措施。其次，设立生态补偿财政专项资金，保护好水源和自然生态。加大对大别山区的转移支付力度，把生态保护绩效作为中央、省转移支付资金分配的重要指标，并对大别山六安片区予以重点倾斜。提高生态效益补偿标准。参照浙江、江苏等地做法，将安徽省生态公益林补偿标准由每年每亩15元提高到每年每亩40～60元，切实保障绿色发展和生态保护并重。
(三)建立大别山高素质劳动力转移培训中心。大别山片区湖北省黄冈市、孝感市，河南省信阳市和安徽省六安市都是传统的农业地区，农业劳动力资源丰富。以六安市为例，总人口716.7万人，劳动力资源总数480.8万人，其中农村劳动力415.5万人，初中以下243万人，六安每年至少有160万劳动力涌入北上广及江浙一带务工经商，主要从事城市建设、传统加工制造业和现代服务业，为当地发展作出贡献。农民要想脱贫致富，必须把大量农业富余劳动力转移出去，大力提高劳动力素质，提升其实现非农就业能力。而六安市虽拥有1所综合性本科院校和6所大中专职业技术学校，但是其教育培训规模、专业设置、管理水平及就业导向远远不能适应六安本地发展需求和劳动力输出需要。建议从国家层面建立大别山高素质劳动力转移培训
问题探讨
中心，整合各类教育资源，统筹各类培训经费，加大劳动力培训专项资金投入和项目建设，重点扶持职业教育，加强培育当地产业发展需要的技术技能人才。加大“雨露计划”实施力度，确保贫困家庭未继续升学的初高中毕业生能接受适应就业需求的职业培训。通过探索发放“培训券”等方式，提高培训效果，力争每个有条件的贫困农户掌握1至2项实用技术。
(四)建立大别山革命老区物流集散中心。六安老区资源丰富，盛产粮、油、棉、茶、羽绒等110多种名特优稀农副产品和1400余种中药材。境内已探明矿藏30多种，铁、金、铅、锌等储量甚丰。随着老区开放度加深，一些农副产品需要运出，一些生活用品需要运进，物流吞吐量巨大。近年来，全市实现公路货运量2.9亿吨，年均增长率达45.5%，水路年货运吞吐量400万吨以上。正常年景六安市约有260万吨商品粮需要对外流通，物流业市场前景广阔。六安是国家级陆路交通枢纽城市，拥有312、206、105三条国道，合九、宁西、合武、阜六四条铁路，已建和在建的沪陕、沪蓉、济广、合淮阜、合界和济祁6条高速纵横全境，位于合肥半小时经济圈、武汉和南京一个半小时经济圈；境内新桥国际机场距中心城区不到1小时车程。六安发展物流业有基础、有潜力。目前在六安城区注册登记的运输型物流公司有254家，仓储型物流公司3家，物流业发展空间很大。为此，建议国家在六安市建立大别山革命老区物流集散中心，在资金、项目、土地、信息等方面
当代农村财经2014年第12期
39
问题探讨
从“空心村”现象透视新农村建设
□朱斌文李凡王传斌
近年来，伴随着工业化和城镇化的快速推进，农村人口在地域空间上不断向城镇转移，在就业行业上不断向第二、第三产业转移。这种转移使得农村青壮年劳力大量减少，农村宅基地和承包土地大量闲置，“空心村”由此成为广大农村的一种普遍现象。为了摸清“空心村”的现状，分析其对新农村建设的影响，笔者在湖北省安陆市抽样选取3个乡镇6个村进行了调研。
一、当前农村空心化已相当明显本次调研，选取了具有代表性的棠棣、陈店和辛榨三个乡镇，每个乡镇又选取了两个样本村。为掌握真实情况，笔者从居民用电情况、农村宅基地使用情况、子女在本地就学情况等三个方面予以求证。
（一）从居民用电看农村空心化。电是现代农村生产生活中不可或缺的一种能源，一户家庭在一些特定时间段的用电量，能够真实地反映出村民在家居住的情况。因此，笔者分别采集了6个村2013年春节期间（2月）、夏季农忙期间（5月）和秋收期间（9月）用电情况。给予政策支持和倾斜。建设公共
抽样调查6个村共有用电住户1585户，春节期间，用电数为0的有407户，占总数的25.68%；夏季农忙时用电数为0的有455户，占总数的28.71；秋收时间用电数为0的共有781户，占总数的33.27%。由此可以得出一个结论：约30%的农户几乎从来没有用电记录，住房常年无人居住，处于“有房无人”的状态。
（二）从宅基地闲置看农村空心化。农村宅基地闲置是农村空心化最直接的体现。因此，笔者对6个样本村的宅基地闲置情况做了详细的调查（见表一）。
从统计数据情况来看，抽样调查的6个行政村，2014年共有宅基地1791处，目前闲置309处，占总数的17.25%，其中方芦村的宅基地闲置率最高，达45.95%。由此可知，农村表一
乡镇名称棠棣镇陈店乡辛榨乡合
计
宅基地闲置在一定程度上普遍存在。
（三）从子女就学看农村空心化。由于教育资源分布不均衡，优质资源集中在城区，农村父母往往宁愿花费大量心血，也要把子女送到城区就读，进一步加剧了农村的空心化程度（见表二）。
从抽样调查的情况看，棠棣镇、陈店乡、辛榨乡3个乡镇6个村，共有中小学生624名，选择在当地就学的人数为324名，占总人数的51.92%，也就是说，有接近一半的学生已经选择到乡镇以外的地方就学（详见表二）。从具体情况来看，选择在本乡镇就读小学的，棠棣镇方芦村、蒋梅村，陈店乡伍店村、陈谢村，辛榨乡菱湖村、新渠村分别为73.08%、74.07%、48.51%、31.03%、36.54%、60.38%；而选择
（2014年6月）
宅基地闲置率
45.95%13.21%10.43%22.85%15.79%13.58%17.25%
样本村宅基地闲置情况统计表
村庄名称方芦村蒋梅村伍店村陈谢村菱湖村新渠村
宅基地数量[***********]1791
闲置宅基地数量[**************]
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大别山片区扶贫开发的政策建议
□安徽省六安市农村财政研究会课题组
六安市位于安徽省西部，大别山北麓，是国家集中连片扶贫大别山片区的重要组成部分，国土面积1.8万平方公里，辖寿县、霍邱、金寨、霍山、舒城、金安、裕安和叶集改革发展试验区，其中，金寨县、霍邱县、寿县是大别山集中连片特困地区，舒城县、裕安区是国家扶贫开发重点县区，金安区是省扶贫开发重点区（县）。近年来，六安市立足市情，全面落实各项扶贫措施，因地制宜，整合资源，综合开发，探索出基本符合当地实际的做法和路子，为新时期扶贫开发工作积累了宝贵经验。
一、贫困情况
六安市地域广阔，地形地貌复杂多样，境内南部为高寒山区、中部为江淮分水岭丘岗地区、北部为沿淮平原地区。全市贫困状况呈现以下两个特点：一是贫困人口分布广。全市各个乡镇村都有贫困户、贫困人口，尤其以深山区、库区、沿淮行蓄洪区、易涝易旱的江淮分水岭地区最为集中。二是贫困人口比重大。2013年，六安市农村贫困人口97.36万人、33.24万户，占安徽省贫困人口总数480万人的20.28%，占全市总人口的13.6%。
二、贫困原因
一是因奉献致贫。为了根治淮河水患，修建五大水库，淹没了
38当代农村财经
2014年第12期
30万亩良田，库区移民30万人。改革开放以来，作为合肥经济圈优质饮用水源供给地，六安市担负着向省城合肥、周边淮南等城市居民提供生活用水的重任，为了保护青山绿水，很多地方无法开发，严重束缚了六安发展步伐，老区人民靠山不能吃山、靠水不能吃水，部分家庭徘徊在贫困边缘。2013年底，库区贫困人口约占全市贫困总人口30%以上。二是因病因残致贫。“致富十年功，大病一日穷”。2013年，六安全市因重大疾病或残疾导致的贫困人口为36.97万人，占全市贫困人口的37.97%。目前，尽管六安市在新型农村合作医疗、扶贫救助等方面做了大量工作，但由于医药费用偏高、报销比例偏低等因素影响，一旦家庭成员得了大病或者慢性病，极易返贫；如果家庭主要劳动力得了大病，不仅会背上沉重的医疗债务，还会因丧失劳动力而失去经济来源，导致一夜返贫。三是因子女上学致贫。目前非义务教育阶段，学费贵、杂费多是普遍现象，无论是优质高中还是所有大学，每年学费少则六七千，多则数万元，加上生活费，供养子女上学是农村一项较大支出。加之农村人情往来费用，致使困难家庭不堪重负。四是因环境恶劣致贫。有部分群众居住在高寒山区、库区，远离城镇，交通闭塞，日常生活用品贵买，自己
生产的农产品却贱卖，加之资源开发受到限制，生产生活资料短缺，群众生活比较困难。五是因灾致贫。六安地形复杂，许多地方非涝即旱，加之农田水利基础设施薄弱，抗灾能力差，农民种地成本高、风险大，仅靠种地为生的农民，生活难以保障，一旦遭遇大的自然灾害，即刻返贫。
三、政策建议
大别山区既是国家重点扶持的革命老区之一，也是中部地区崛起的最大增长点，落实大别山片区扶贫规划，加快大别山发展步伐，实现与全国小康同步目标，需要从省乃至国家层面上，出台政策，打造平台，加大力度，有针对性地进行扶贫。
(一)建立大别山旅游扶贫实验区。国务院批准的《大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》指出，“按照区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的基本思路，将大别山片区建设成为革命老区加快发展示范区、国家重要粮食和特色农产品生产加工基地、承接产业转移重点区、红色旅游胜地和文化休闲旅游目的地。”大别山地区横跨鄂豫皖三省，绿色旅游资源独特，周边拥有华东最后一片原始森林天堂寨等5A级景区3个；红色旅游资源丰富，刘邓大军曾在这里完成千里跃
进，实施战略进攻的壮举；古色旅游资源厚重，秦、汉、楚、皋陶文化等底蕴深厚。充分发挥大别山红绿古旅游资源优势，大力发展旅游产业，是落实片区扶贫规划，解决大别山片区整体脱贫的重要之策。2012年，全国人大常委会对口支援安徽六安“5+1”项目中的大别山旅游扶贫快速通道目前已基本开通，使大别山核心区基本连为一起。建议国家将大别山区域旅游发展规划纳入国家层面的总体发展规划，设立大别山生态—红色旅游实验区，重点在规划、项目、资金和道路等基础设施建设方面给予政策倾斜，在统筹协调、整体推进方面给予指导和支持。
(二)建立大别山优质水源保护区。大别山区是华中和长江三角洲地区的重要生态安全屏障，生态环境优美。仅六安大别山区，就蕴藏着丰富优质的水资源，地表水资源总量为99.9亿立方米，滋润着安徽乃至整个中部地区，其境内佛子岭、梅山、白莲崖等六大水库的优质水资源总量达70.87亿立方米，担负着合肥市、淮南市等城市近500万居民的生活饮用水重任。同时，六安是淮河和巢湖水系最重要水源涵养地和水资源调蓄池，对中下游两岸的防洪、灌溉、城市供水、水质改善起着无可替代的作用。“淠史杭工程”和六大水库占据了淮河流域现有大型水库总库容的三分之一多，灌区优质水源支撑了安徽省四分之一国内生产总值用水需求，因此在大别山地区建设水源保护区具有全局性和战略性意义。建议从国家层面建立大别山优质水源保护区。首先，推动生态补偿政策法规体系建设，总结推广新
安江流域水环境补偿试点经验做法，在进一步完善现有生态补偿规定的同时，提请省级以上政府或人大制定综合性法规或规范性文件，明确实施生态补偿的基本原则、主要领域、补偿办法，确定相关利益主体间的权利义务和保障措施。其次，设立生态补偿财政专项资金，保护好水源和自然生态。加大对大别山区的转移支付力度，把生态保护绩效作为中央、省转移支付资金分配的重要指标，并对大别山六安片区予以重点倾斜。提高生态效益补偿标准。参照浙江、江苏等地做法，将安徽省生态公益林补偿标准由每年每亩15元提高到每年每亩40～60元，切实保障绿色发展和生态保护并重。
(三)建立大别山高素质劳动力转移培训中心。大别山片区湖北省黄冈市、孝感市，河南省信阳市和安徽省六安市都是传统的农业地区，农业劳动力资源丰富。以六安市为例，总人口716.7万人，劳动力资源总数480.8万人，其中农村劳动力415.5万人，初中以下243万人，六安每年至少有160万劳动力涌入北上广及江浙一带务工经商，主要从事城市建设、传统加工制造业和现代服务业，为当地发展作出贡献。农民要想脱贫致富，必须把大量农业富余劳动力转移出去，大力提高劳动力素质，提升其实现非农就业能力。而六安市虽拥有1所综合性本科院校和6所大中专职业技术学校，但是其教育培训规模、专业设置、管理水平及就业导向远远不能适应六安本地发展需求和劳动力输出需要。建议从国家层面建立大别山高素质劳动力转移培训
问题探讨
中心，整合各类教育资源，统筹各类培训经费，加大劳动力培训专项资金投入和项目建设，重点扶持职业教育，加强培育当地产业发展需要的技术技能人才。加大“雨露计划”实施力度，确保贫困家庭未继续升学的初高中毕业生能接受适应就业需求的职业培训。通过探索发放“培训券”等方式，提高培训效果，力争每个有条件的贫困农户掌握1至2项实用技术。
(四)建立大别山革命老区物流集散中心。六安老区资源丰富，盛产粮、油、棉、茶、羽绒等110多种名特优稀农副产品和1400余种中药材。境内已探明矿藏30多种，铁、金、铅、锌等储量甚丰。随着老区开放度加深，一些农副产品需要运出，一些生活用品需要运进，物流吞吐量巨大。近年来，全市实现公路货运量2.9亿吨，年均增长率达45.5%，水路年货运吞吐量400万吨以上。正常年景六安市约有260万吨商品粮需要对外流通，物流业市场前景广阔。六安是国家级陆路交通枢纽城市，拥有312、206、105三条国道，合九、宁西、合武、阜六四条铁路，已建和在建的沪陕、沪蓉、济广、合淮阜、合界和济祁6条高速纵横全境，位于合肥半小时经济圈、武汉和南京一个半小时经济圈；境内新桥国际机场距中心城区不到1小时车程。六安发展物流业有基础、有潜力。目前在六安城区注册登记的运输型物流公司有254家，仓储型物流公司3家，物流业发展空间很大。为此，建议国家在六安市建立大别山革命老区物流集散中心，在资金、项目、土地、信息等方面
当代农村财经2014年第12期
39
问题探讨
从“空心村”现象透视新农村建设
□朱斌文李凡王传斌
近年来，伴随着工业化和城镇化的快速推进，农村人口在地域空间上不断向城镇转移，在就业行业上不断向第二、第三产业转移。这种转移使得农村青壮年劳力大量减少，农村宅基地和承包土地大量闲置，“空心村”由此成为广大农村的一种普遍现象。为了摸清“空心村”的现状，分析其对新农村建设的影响，笔者在湖北省安陆市抽样选取3个乡镇6个村进行了调研。
一、当前农村空心化已相当明显本次调研，选取了具有代表性的棠棣、陈店和辛榨三个乡镇，每个乡镇又选取了两个样本村。为掌握真实情况，笔者从居民用电情况、农村宅基地使用情况、子女在本地就学情况等三个方面予以求证。
（一）从居民用电看农村空心化。电是现代农村生产生活中不可或缺的一种能源，一户家庭在一些特定时间段的用电量，能够真实地反映出村民在家居住的情况。因此，笔者分别采集了6个村2013年春节期间（2月）、夏季农忙期间（5月）和秋收期间（9月）用电情况。给予政策支持和倾斜。建设公共
抽样调查6个村共有用电住户1585户，春节期间，用电数为0的有407户，占总数的25.68%；夏季农忙时用电数为0的有455户，占总数的28.71；秋收时间用电数为0的共有781户，占总数的33.27%。由此可以得出一个结论：约30%的农户几乎从来没有用电记录，住房常年无人居住，处于“有房无人”的状态。
（二）从宅基地闲置看农村空心化。农村宅基地闲置是农村空心化最直接的体现。因此，笔者对6个样本村的宅基地闲置情况做了详细的调查（见表一）。
从统计数据情况来看，抽样调查的6个行政村，2014年共有宅基地1791处，目前闲置309处，占总数的17.25%，其中方芦村的宅基地闲置率最高，达45.95%。由此可知，农村表一
乡镇名称棠棣镇陈店乡辛榨乡合
计
宅基地闲置在一定程度上普遍存在。
（三）从子女就学看农村空心化。由于教育资源分布不均衡，优质资源集中在城区，农村父母往往宁愿花费大量心血，也要把子女送到城区就读，进一步加剧了农村的空心化程度（见表二）。
从抽样调查的情况看，棠棣镇、陈店乡、辛榨乡3个乡镇6个村，共有中小学生624名，选择在当地就学的人数为324名，占总人数的51.92%，也就是说，有接近一半的学生已经选择到乡镇以外的地方就学（详见表二）。从具体情况来看，选择在本乡镇就读小学的，棠棣镇方芦村、蒋梅村，陈店乡伍店村、陈谢村，辛榨乡菱湖村、新渠村分别为73.08%、74.07%、48.51%、31.03%、36.54%、60.38%；而选择
（2014年6月）
宅基地闲置率
45.95%13.21%10.43%22.85%15.79%13.58%17.25%
样本村宅基地闲置情况统计表
村庄名称方芦村蒋梅村伍店村陈谢村菱湖村新渠村
宅基地数量[***********]1791
闲置宅基地数量[**************]