试析中国东盟《投资协议》
蔡鹏鸿教授
上海社会科学院APEC研究中心主任
原计划于2009年4月签署的中国东盟《投资协议》，因为泰国国内政局原因延迟，现终于在8月15日在泰国首都曼谷召开的第八次中国—东盟经贸部长会议上正式签署。这一事件具有里程碑意义，标志着中国东盟全面完成了自由贸易区合作框架的第三项主要协议，中国与东盟将从2010年元月初起正式建立自由贸易区。这将是世界上由发展中国家构成的最大的自由贸易区，人口总数为19亿、国内生产总值（GDP）接近6万亿美元。到2009年6月底，中国东盟间累计外国直接投资（FDI）接近600亿美元。此次签署的投资协议给世界递送了一个积极的信号，这就是，中国同东盟通过提供可持续发展的环境以及推进东盟中国经济合作，在克服全球金融危机中共同前进。本文主要讨论中国东盟在投资领域实施自由化的内容、问题和前景。
一， 《框架协议》对投资自由化作出了哪些原则规定？ 中国东盟自由贸易区是中国最早对外协商的自由贸易区。在中国加入世界贸易组织（WTO）前，中国为了打消东盟国家的一些顾虑，当时的中国总理朱镕基于2000年11月向东盟国家提出了建立中国东盟自贸区设想，东盟各国领导人立即予以积极响应。随后，在中国与东盟专家组的共同努力下，2001年完成的可行性研究报告主张十年后建成中国东盟自由贸易区。该建议得到双方领导人同意后，中国与东盟开始进入协商建立自由贸易区的筹备阶段。在筹建过程中，中国东盟《货物贸易协议》2004年11月签署，并于2005年7月开始相互实施全面降税；《服务贸易协议》2007年1月签署了自贸区，并当年7月顺利实施；《投资协议》2009年8月15日签署，半年后实施。这些协议都是根据2002年《中国-东盟全面经济合作框架协议》这一纲领性文件建立的。因此，在分析当前这份《投资协议》之前，有必要了解《框架协议》对投资自由化作出了哪些规定？
首先，中国尊重东盟在地区一体化中的主导作用，双边《框架协议》受东盟框架协定（即1992年1月签署的《东盟经济合作框架》和《共同有效关税》CEPT）的影响。中国东盟《框架协议》在选择中国东盟自由贸易区的模式、进程上基本同东盟框架协定一致，包括货物贸易、服务贸易和投资贸易这些方面的内容，所以，两者的关联度十分密切，前者明显受到后者的影响。主要原因除了中国有尊重东盟之意外，可能同中国起步推进自由贸易区战略有关，中国
在这方面的经验不够，自己还没有一份比较像样的自由贸易区协议文本或样本，因此，在这样一份纲领性文件中，中国采纳东盟既有的自由贸易区建设原则、方式和进程是可以理解的，只要该份国际协定具有互相尊重、互利平等这样一些国际关系准则。
其次，中国东盟《框架协议》关于投资自由化的一些规定要求与《东盟投资区框架协议》基本原则也基本一致。吸引外资无论是中国还是东盟国家都是一个敏感和重要的发展问题，因为作为发展中国家来讲，外资对它们国内经济发展局有举足轻重的关系。1990年代末期，中国即将加入WTO，东盟国家担心中国加入WTO后，外资将进一步流入中国大市场，因为当时1997年亚洲金融危机后外资大量涌入中国，流入东盟的外国直接投资急剧减少，东盟感到中国入世后威胁更大。面对东盟国家的担心，中国建议同东盟建立自由贸易区，主要还是解决东盟接受外资方面的担心，中国也希望通过促进更紧密的经济合作来打破东盟方面的疑虑。所以，中国东盟《框架协议》中有关投资问题的第一条款就说，中国与东盟“逐步实现投资机制的自由化”，建立自由、便利、透明以及具有竞争力的投资体制。《东盟投资区框架协议》（1998）第三条规定：东盟投资区将是“一个更自由、更透明的投资环境”，也是“一个竞争的东盟投资区”。可见，东盟1998年建立的这些基本原则体现在2002年中国东盟《框架协议》中。
从上述比较中可以得到这样的启示，中国为了推行睦邻友好外交，在实施贸易自由化战略初期，特别是在同东盟协商第一份自由贸易区协议的时候，基本上采纳了东盟的相关的建议和合作模式原则，让东盟消除因为中国入世可能带来的不必要的疑虑和担心，为地区双赢合作作出了贡献，也为中国东盟签订旨在实现投资自由化的《投资协议》奠定了基础。
二，《投资协议》规定的主要原则和措施内容
外国投资特别是外国直接投资对东盟和中国这样的发展中国家意义重大，对这些经济体的经济发展及其同国际经济的联系上，发挥着非常重要的作用。东盟和中国很长时间来致力于吸收外资，同时也把投资自由化作为合作和对外开放的重要措施。中国和东盟通过若干年艰苦谈判达成的《投资协议》，将成为中国东盟自由贸易区建成后双方互为投资的保护性法规，进一步促进双方投资便利化和逐步自由化。《投资协议》共有27项条款，对中国东盟自贸区投资原则、机制建设和投资者保护方面作出了广泛的规定。下面对其中一些主要内容进行分析。
首先，中国东盟自贸区的投资原则依据中国东盟《框架协议》第五条及第
八条的规定建立，这就是自由、便利、透明和竞争原则。这些原则来自于中国东盟《框架协议》，并在新的中国东盟《投资协议》中得到了体现。《投资协议》规定，为建立中国—东盟自由贸易区和促进投资， “建立一个自由、便利、透明及竞争的投资体制”。所谓投资体制自由化，就是说，建立的投资体制必须鼓励投资自由化，而不是强制性，有利于促进投资便利化。
其次，从理论上讲，这些原则也是缔约双方必须承担的基本义务和责任。所谓透明度，就是双方必须承诺不搞投资歧视，不制订限制对方前来投资的法律和行政措施，为此，双方应该定期、及时公布相关投资措施。为此，《投资协议》规定“及时并至少每年向其他方通报显著影响其境内投资或本协议下承诺的任何新的法律或现有法律、法规、政策或行政指南的任何变化”；要求双方各自建立或指定一个咨询点，以便让对方的任何自然人、法人或任何人可要求并及时获取各自承诺应当公布的与措施相关的所有信息。
第三，《投资协议》原则上提出了“投资促进”的相关规定。从该原则制订的用意分析，双方希望透过此次协议的签订，旨在加强中国东盟自由贸易区建立之后的区内投资意识，这就是，希望增加中国—东盟地区投资。从中可以看到，保护和鼓励到对方地区投资是《投资协议》谈判和建立的基本宗旨。可以认为，在未来，中国与东盟将组织投资促进活动，比如每年一度在广西举行的此类活动，可能还会增加，各类商贸配对活动还会在中国和东盟各地展开。
第四，所谓“投资便利化”原则，在《东盟投资区框架协议》（1998）中没有明确单列相关条款，但是协议中主要是指通过“采取适当的措施来增强成员国对直接投资流动的环境吸引力”，其中主要是指优化投资环境、简化投资手续等。此次中国东盟《投资协议》中提出了便利化原则的同时，还比较明确地规定了便利化的具体措施，要求中国和东盟间在四个方面开展投资便利化合作：1，为各类投资创造必要环境；2，简化投资适用和批准的手续；3，促进包括投资规则、法规、政策和程序的投资信息的发布；4，在各个东道方建立一站式投资中心，为商界提供包括便利营业执照和许可发放的支持与咨询服务。
三，关于国民待遇以及存在的投资转移问题
此次中国东盟《投资协议》签署后，中国报界广泛宣传该协议的优点是，它通过双方相互给予投资者国民待遇、最惠国待遇和投资公平公正待遇，提高投资相关法律法规的透明度，为双方投资者创造一个自由、便利、透明和公平的投资环境，并为双方投资者提供充分的法律保护。
毋庸置疑，中国东盟《投资协议》如同其它投资协议，一定要给签约双方投资者提供相应的优惠待遇。根据第四条、第五条和第七条的规定，中国和东
盟各方在各自境内，应当给予另一方投资者以国民待遇、最惠国待遇、投资公平和公正待遇，给投资提供全面保护和安全。
但是，关于来自自由贸易区外的投资者如何处理？2002年中国东盟《框架协议》中没有明确述及，也就是说，没有对中国和东盟双方如何处理、对待第三方投资作出原则规定。此次签署并发布的中国东盟《投资协议》，并没有明确给第三方以相关的优惠待遇。比如，第五条第一款规定：在处理最优惠国待遇“应当给予另一缔约方投资者及其相关投资，不低于其在同等条件下给予任何其他缔约方或第三国投资者及/或其投资的待遇”。也就是说，投资领域所给与的最优惠国待遇仅限于中国和东盟之间。尽管在该条第二规定，任一缔约方在以后同第三方签订投资协议时可能含有更优惠待遇，而该成员没有义务给与中国或东盟成员，但是，这里是否存在犹如贸易转移后果类似的投资转移倾向，这一点是值得关注和进一步研究的，自由贸易区内成员的优惠权，会不会带来投资质量、收益效果比预期降低的问题，因为这里存在排斥外来投资的意思表达，引起关注是必然的。
相比较1998年的《东盟投资区框架协议》，它明确规定，2010年前，国民待遇仅让东盟投资者享受，但是，第四条第二款规定国民待遇在2020年前扩大到所有投资者，让东盟和非东盟投资者都能享受。东盟通过这样的办法，或者叫做分阶段实施的办法，实现了所有投资者都能享受国民待遇等优惠措施，避免了排斥、保护或者歧视性的做法。但是，令人费解的是，这次中国东盟《投资协议》中的措辞比较含糊，估计会受到关注和批评。
四，未来发展
中国东盟此次签署《投资协议》推动了中国东盟自由贸易区的建设。这是中国对外商谈的第一个自贸区，也是东盟作为整体对外商谈的第一个自贸区，所以对于双方实施各自的自由贸易区战略意义重大。中国改革开放以来，东盟国家对华投资不断扩大，截至２００８年年底，东盟国家对华实际投资５２０亿美元，占中国吸引外资总额的６％。与此同时，中国在实施“走出去”战略的带动下，对东盟投资有所增长。２００８年中国对东盟直接投资达２１．８亿美元，比上一年增长１２５％，在国际金融危机背景下，国际上对外直接投资发生萎缩的时候，中国对外投资反而增长，这对东盟国家是一种信号。东盟领导人说，此次签署的《投资协议》是增加双向投资的“催化剂”。东盟特别欢迎中国的投资。相信随着《投资协议》的签署和实施，中国与东盟之间的相互投资和经贸关系将进入新的发展阶段。
（2009年8月19日）
试析中国东盟《投资协议》
蔡鹏鸿教授
上海社会科学院APEC研究中心主任
原计划于2009年4月签署的中国东盟《投资协议》，因为泰国国内政局原因延迟，现终于在8月15日在泰国首都曼谷召开的第八次中国—东盟经贸部长会议上正式签署。这一事件具有里程碑意义，标志着中国东盟全面完成了自由贸易区合作框架的第三项主要协议，中国与东盟将从2010年元月初起正式建立自由贸易区。这将是世界上由发展中国家构成的最大的自由贸易区，人口总数为19亿、国内生产总值（GDP）接近6万亿美元。到2009年6月底，中国东盟间累计外国直接投资（FDI）接近600亿美元。此次签署的投资协议给世界递送了一个积极的信号，这就是，中国同东盟通过提供可持续发展的环境以及推进东盟中国经济合作，在克服全球金融危机中共同前进。本文主要讨论中国东盟在投资领域实施自由化的内容、问题和前景。
一， 《框架协议》对投资自由化作出了哪些原则规定？ 中国东盟自由贸易区是中国最早对外协商的自由贸易区。在中国加入世界贸易组织（WTO）前，中国为了打消东盟国家的一些顾虑，当时的中国总理朱镕基于2000年11月向东盟国家提出了建立中国东盟自贸区设想，东盟各国领导人立即予以积极响应。随后，在中国与东盟专家组的共同努力下，2001年完成的可行性研究报告主张十年后建成中国东盟自由贸易区。该建议得到双方领导人同意后，中国与东盟开始进入协商建立自由贸易区的筹备阶段。在筹建过程中，中国东盟《货物贸易协议》2004年11月签署，并于2005年7月开始相互实施全面降税；《服务贸易协议》2007年1月签署了自贸区，并当年7月顺利实施；《投资协议》2009年8月15日签署，半年后实施。这些协议都是根据2002年《中国-东盟全面经济合作框架协议》这一纲领性文件建立的。因此，在分析当前这份《投资协议》之前，有必要了解《框架协议》对投资自由化作出了哪些规定？
首先，中国尊重东盟在地区一体化中的主导作用，双边《框架协议》受东盟框架协定（即1992年1月签署的《东盟经济合作框架》和《共同有效关税》CEPT）的影响。中国东盟《框架协议》在选择中国东盟自由贸易区的模式、进程上基本同东盟框架协定一致，包括货物贸易、服务贸易和投资贸易这些方面的内容，所以，两者的关联度十分密切，前者明显受到后者的影响。主要原因除了中国有尊重东盟之意外，可能同中国起步推进自由贸易区战略有关，中国
在这方面的经验不够，自己还没有一份比较像样的自由贸易区协议文本或样本，因此，在这样一份纲领性文件中，中国采纳东盟既有的自由贸易区建设原则、方式和进程是可以理解的，只要该份国际协定具有互相尊重、互利平等这样一些国际关系准则。
其次，中国东盟《框架协议》关于投资自由化的一些规定要求与《东盟投资区框架协议》基本原则也基本一致。吸引外资无论是中国还是东盟国家都是一个敏感和重要的发展问题，因为作为发展中国家来讲，外资对它们国内经济发展局有举足轻重的关系。1990年代末期，中国即将加入WTO，东盟国家担心中国加入WTO后，外资将进一步流入中国大市场，因为当时1997年亚洲金融危机后外资大量涌入中国，流入东盟的外国直接投资急剧减少，东盟感到中国入世后威胁更大。面对东盟国家的担心，中国建议同东盟建立自由贸易区，主要还是解决东盟接受外资方面的担心，中国也希望通过促进更紧密的经济合作来打破东盟方面的疑虑。所以，中国东盟《框架协议》中有关投资问题的第一条款就说，中国与东盟“逐步实现投资机制的自由化”，建立自由、便利、透明以及具有竞争力的投资体制。《东盟投资区框架协议》（1998）第三条规定：东盟投资区将是“一个更自由、更透明的投资环境”，也是“一个竞争的东盟投资区”。可见，东盟1998年建立的这些基本原则体现在2002年中国东盟《框架协议》中。
从上述比较中可以得到这样的启示，中国为了推行睦邻友好外交，在实施贸易自由化战略初期，特别是在同东盟协商第一份自由贸易区协议的时候，基本上采纳了东盟的相关的建议和合作模式原则，让东盟消除因为中国入世可能带来的不必要的疑虑和担心，为地区双赢合作作出了贡献，也为中国东盟签订旨在实现投资自由化的《投资协议》奠定了基础。
二，《投资协议》规定的主要原则和措施内容
外国投资特别是外国直接投资对东盟和中国这样的发展中国家意义重大，对这些经济体的经济发展及其同国际经济的联系上，发挥着非常重要的作用。东盟和中国很长时间来致力于吸收外资，同时也把投资自由化作为合作和对外开放的重要措施。中国和东盟通过若干年艰苦谈判达成的《投资协议》，将成为中国东盟自由贸易区建成后双方互为投资的保护性法规，进一步促进双方投资便利化和逐步自由化。《投资协议》共有27项条款，对中国东盟自贸区投资原则、机制建设和投资者保护方面作出了广泛的规定。下面对其中一些主要内容进行分析。
首先，中国东盟自贸区的投资原则依据中国东盟《框架协议》第五条及第
八条的规定建立，这就是自由、便利、透明和竞争原则。这些原则来自于中国东盟《框架协议》，并在新的中国东盟《投资协议》中得到了体现。《投资协议》规定，为建立中国—东盟自由贸易区和促进投资， “建立一个自由、便利、透明及竞争的投资体制”。所谓投资体制自由化，就是说，建立的投资体制必须鼓励投资自由化，而不是强制性，有利于促进投资便利化。
其次，从理论上讲，这些原则也是缔约双方必须承担的基本义务和责任。所谓透明度，就是双方必须承诺不搞投资歧视，不制订限制对方前来投资的法律和行政措施，为此，双方应该定期、及时公布相关投资措施。为此，《投资协议》规定“及时并至少每年向其他方通报显著影响其境内投资或本协议下承诺的任何新的法律或现有法律、法规、政策或行政指南的任何变化”；要求双方各自建立或指定一个咨询点，以便让对方的任何自然人、法人或任何人可要求并及时获取各自承诺应当公布的与措施相关的所有信息。
第三，《投资协议》原则上提出了“投资促进”的相关规定。从该原则制订的用意分析，双方希望透过此次协议的签订，旨在加强中国东盟自由贸易区建立之后的区内投资意识，这就是，希望增加中国—东盟地区投资。从中可以看到，保护和鼓励到对方地区投资是《投资协议》谈判和建立的基本宗旨。可以认为，在未来，中国与东盟将组织投资促进活动，比如每年一度在广西举行的此类活动，可能还会增加，各类商贸配对活动还会在中国和东盟各地展开。
第四，所谓“投资便利化”原则，在《东盟投资区框架协议》（1998）中没有明确单列相关条款，但是协议中主要是指通过“采取适当的措施来增强成员国对直接投资流动的环境吸引力”，其中主要是指优化投资环境、简化投资手续等。此次中国东盟《投资协议》中提出了便利化原则的同时，还比较明确地规定了便利化的具体措施，要求中国和东盟间在四个方面开展投资便利化合作：1，为各类投资创造必要环境；2，简化投资适用和批准的手续；3，促进包括投资规则、法规、政策和程序的投资信息的发布；4，在各个东道方建立一站式投资中心，为商界提供包括便利营业执照和许可发放的支持与咨询服务。
三，关于国民待遇以及存在的投资转移问题
此次中国东盟《投资协议》签署后，中国报界广泛宣传该协议的优点是，它通过双方相互给予投资者国民待遇、最惠国待遇和投资公平公正待遇，提高投资相关法律法规的透明度，为双方投资者创造一个自由、便利、透明和公平的投资环境，并为双方投资者提供充分的法律保护。
毋庸置疑，中国东盟《投资协议》如同其它投资协议，一定要给签约双方投资者提供相应的优惠待遇。根据第四条、第五条和第七条的规定，中国和东
盟各方在各自境内，应当给予另一方投资者以国民待遇、最惠国待遇、投资公平和公正待遇，给投资提供全面保护和安全。
但是，关于来自自由贸易区外的投资者如何处理？2002年中国东盟《框架协议》中没有明确述及，也就是说，没有对中国和东盟双方如何处理、对待第三方投资作出原则规定。此次签署并发布的中国东盟《投资协议》，并没有明确给第三方以相关的优惠待遇。比如，第五条第一款规定：在处理最优惠国待遇“应当给予另一缔约方投资者及其相关投资，不低于其在同等条件下给予任何其他缔约方或第三国投资者及/或其投资的待遇”。也就是说，投资领域所给与的最优惠国待遇仅限于中国和东盟之间。尽管在该条第二规定，任一缔约方在以后同第三方签订投资协议时可能含有更优惠待遇，而该成员没有义务给与中国或东盟成员，但是，这里是否存在犹如贸易转移后果类似的投资转移倾向，这一点是值得关注和进一步研究的，自由贸易区内成员的优惠权，会不会带来投资质量、收益效果比预期降低的问题，因为这里存在排斥外来投资的意思表达，引起关注是必然的。
相比较1998年的《东盟投资区框架协议》，它明确规定，2010年前，国民待遇仅让东盟投资者享受，但是，第四条第二款规定国民待遇在2020年前扩大到所有投资者，让东盟和非东盟投资者都能享受。东盟通过这样的办法，或者叫做分阶段实施的办法，实现了所有投资者都能享受国民待遇等优惠措施，避免了排斥、保护或者歧视性的做法。但是，令人费解的是，这次中国东盟《投资协议》中的措辞比较含糊，估计会受到关注和批评。
四，未来发展
中国东盟此次签署《投资协议》推动了中国东盟自由贸易区的建设。这是中国对外商谈的第一个自贸区，也是东盟作为整体对外商谈的第一个自贸区，所以对于双方实施各自的自由贸易区战略意义重大。中国改革开放以来，东盟国家对华投资不断扩大，截至２００８年年底，东盟国家对华实际投资５２０亿美元，占中国吸引外资总额的６％。与此同时，中国在实施“走出去”战略的带动下，对东盟投资有所增长。２００８年中国对东盟直接投资达２１．８亿美元，比上一年增长１２５％，在国际金融危机背景下，国际上对外直接投资发生萎缩的时候，中国对外投资反而增长，这对东盟国家是一种信号。东盟领导人说，此次签署的《投资协议》是增加双向投资的“催化剂”。东盟特别欢迎中国的投资。相信随着《投资协议》的签署和实施，中国与东盟之间的相互投资和经贸关系将进入新的发展阶段。
（2009年8月19日）